雄安新區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的路徑選擇
——“雄安新區(qū)與京津冀協同發(fā)展：理論及政策”高端論壇專家發(fā)言摘編（上）

本刊編輯部

雄安新區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的路徑選擇
——“雄安新區(qū)與京津冀協同發(fā)展：理論及政策”高端論壇專家發(fā)言摘編（上）

本刊編輯部

雄安新區(qū)建設發(fā)展必須貫徹落實新發(fā)展理念。雄安新區(qū)建設要處理好政府和市場的關系，新區(qū)持續(xù)發(fā)展必須尊重市場經濟的規(guī)律。雄安新區(qū)要發(fā)揮好對京津冀協同發(fā)展的作用，京津冀要借助雄安新區(qū)的建設和興起促進綠色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。雄安新區(qū)的建設應走承接非首都功能疏解“輸血型”路徑與區(qū)域自我成長“造血型”路徑并重的雙引擎發(fā)展模式。

雄安新區(qū)；京津冀協同發(fā)展；創(chuàng)新發(fā)展

2017年4月20日，由南開大學京津冀協同發(fā)展研究院、北京大學京津冀協同發(fā)展聯合創(chuàng)新中心、河北經貿大學京津冀一體化發(fā)展協同創(chuàng)新中心聯合主辦，南開大學區(qū)域政策研究中心與區(qū)域經濟應用實驗室承辦的“雄安新區(qū)與京津冀協同發(fā)展：理論及政策”高端論壇在南開大學舉行。南開大學經濟與社會發(fā)展研究院院長劉秉鐮主持開幕式。

開幕式上，南開大學校長龔克致歡迎辭，河北經貿大學副校長武義青代表主辦單位致辭。來自中國科學院、中國社會科學院、中國城市規(guī)劃設計院、北京大學、清華大學、南開大學、中國人民大學、河北經貿大學等18家科研院所與高校的專家學者作了主題演講。本刊圍繞雄安新區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展主題，分兩期刊登專家發(fā)言。本期發(fā)表肖金成、郭克莎、陸軍、劉秉鐮、殷存毅、田學斌、張貴、周密等專家的發(fā)言，為雄安新區(qū)建設發(fā)展提供學術思考和政策建議。

關于河北雄安新區(qū)的功能定位

肖金成

設立河北雄安新區(qū)，是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大決策，是繼深圳經濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。準確把握新區(qū)定位是新區(qū)建設的關鍵。

（一）雄安新區(qū)是北京非首都功能疏解的集中承載地

《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確：有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是關鍵環(huán)節(jié)和重中之重，對于推動京津冀協同發(fā)展具有重要先導作用。北京人口過度膨脹，霧霾天氣頻現，交通日益擁堵，房價持續(xù)高漲，資源環(huán)境承載力嚴重不足，造成這些問題的根本原因是北京集聚了過多的非首都功能。北京非首都功能疏解的重要原則是分散疏解與集中疏解相結合。分散疏解就是自主選擇疏解地，一些機構可以在北京周邊特別是河北省選擇合適的地方轉移過去。而集中疏解就意味著需要規(guī)劃建設一個集中承載地，設立雄安新區(qū)就是為了滿足這個需要。

選擇集中疏解地不能離北京太近，太近就有可能與北京城區(qū)連在一起。北京市之所以患上“大城市病”，一個重要原因就是空間布局不合理，“單中心、攤大餅”，如果選擇在大興、固安等地，就會與北京市區(qū)連在一起，成為“大餅”的一部分，對北京的環(huán)境、交通等問題只會加劇而不會改善。但也不能太遠，太遠不利于工作聯系，并增加疏解和轉移的難度，乘汽車一個小時可達，是比較可行的。

雄安新區(qū)距離北京市中心100公里，距離天津市中心也是100公里，距離新機場50公里，距離保定市中心30公里。東側有大廣高速公路，西側有京港澳高速公路，京廣鐵路和高鐵從西側穿過，津保高速公路和高速鐵路也從中穿過，交通十分便捷。此外，新區(qū)位于華北明珠白洋淀北側，可作為城市之“腎”，不僅環(huán)境優(yōu)美，環(huán)境容量也比較大。作為北京非首都功能的承載地，一定受到人們的普遍歡迎。

（二）雄安新區(qū)是北京、天津兩個大都市的“反磁力中心”

長期以來，北京與天津作為京津冀地區(qū)的核心城市，吸附了河北乃至全國的經濟要素，尤其是北京，由于具有多方面優(yōu)勢，吸引力更大。依靠行政力量疏解北京的非首都功能不是有效的辦法，建設“反磁力中心”，使雄安新區(qū)具有比北京和天津更大的吸引力才是有效的辦法。應把雄安新區(qū)打造成為北京、天津兩個大都市的“反磁力中心”。

交通更便捷、設施更完善、環(huán)境更美好、經濟更繁榮是將雄安新區(qū)打造成為“反磁力中心”的基本條件。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，提供優(yōu)質公共服務，是黨中央、國務院對雄安新區(qū)規(guī)劃建設的基本要求。只有比北京和天津具有更大的吸引力，疏解北京的非首都功能才能更加容易。

（三）雄安新區(qū)是京津冀區(qū)域新的經濟增長極

京津冀地區(qū)要成為創(chuàng)新引領區(qū)，要發(fā)展成為世界級城市群，必須要解決河北與北京、天津存在的經濟發(fā)展差距問題，必須解決空間結構和產業(yè)結構不合理的問題，必須在河北省培育新的經濟增長極。所謂經濟增長極就是選擇具有區(qū)位優(yōu)勢、資源環(huán)境條件好的地方加大投入，改善投資環(huán)境，吸引投資者來投資、來創(chuàng)業(yè)，發(fā)展各種產業(yè)，在較短時間快速發(fā)展，迅速崛起，并輻射帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。增長極具有三大效應，一是世人矚目的焦點；二是人才聚集的高地；三是要素流動的洼地。沒有高素質人才的聚集，增長極是很難形成的。另外，必須形成成本洼地，讓聚集到這里的資金能夠取得比較好的效益。資本是追逐利潤的，沒有可觀的利潤，資本就不可能大規(guī)模聚集。成本低就意味著利潤高，就能吸引源源不斷的資金。深圳和浦東均是運用增長極原理取得的成功案例。雄安新區(qū)也要按照深圳和浦東的發(fā)展模式，帶動河北乃至整個華北地區(qū)，發(fā)展成為新的經濟增長極；聚集全國乃至全世界的高新技術、高科技人才，發(fā)展高新技術產業(yè)，不能僅僅成為北京非首都功能的承載地。同時，雄安新區(qū)還要在功能上實現同北京、天津的錯位發(fā)展。未來，北京、天津、雄安都會轉型成為京津冀城市群的功能性城市，與該區(qū)域其他城市共同帶動京津冀的區(qū)域發(fā)展。因此，雄安新區(qū)需要科學規(guī)劃，按照城市發(fā)展的規(guī)律建設和管理。我們期待在不遠的將來，在華北平原崛起一座宜居、智慧、開放、創(chuàng)新的現代化新城。

雄安新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

郭克莎

雄安新區(qū)是中央為打造北京非首都功能疏解集中承載地、深入推進京津冀協同發(fā)展作出的一項重大決策部署。這是繼深圳經濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，是千年大計、國家大事。

（一）雄安新區(qū)的建設要處理好政府和市場的關系

從經濟學角度看，雄安新區(qū)的建設是國家戰(zhàn)略，是政府行為，是中央計劃主導的。但在社會主義市場經濟條件下，建設雄安新區(qū)，政府不可能也不必要包辦代替，不能只依靠國有企業(yè)、國有經濟，還要充分利用民間資本和社會力量。也就是說，要盡量使市場在資源配置中起更大的作用，從而更好發(fā)揮政府作用。雄安新區(qū)承接北京非首都功能的疏解，在這個過程中最困難的是人的有序流動和相對穩(wěn)定。政府可以引導機構、人員向雄安新區(qū)遷移，可以用政策來推動、用政策來導向（包括財稅政策等），但是最終要依靠市場的力量來實現這個過程。離開了市場機制的作用，人口遷移、資源配置可能出現波動。雄安新區(qū)要實現可持續(xù)發(fā)展，必須尊重市場經濟的規(guī)律。

（二）雄安新區(qū)的規(guī)劃建設要有調整空間和機制

根據中央精神，雄安新區(qū)的規(guī)劃建設要求非常高?，F在明確表述的是世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位。雖然一些國家包括韓國、日本甚至巴西的遷都有一些經驗可以參考借鑒，但是雄安新區(qū)的情況不完全一樣，或者很不一樣。中央要求用最先進的理念和國際一流的標準打造為貫徹新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。在高標準要求、全覆蓋定位的情況下，即使組織國內一流規(guī)劃人才進行城市設計，編制雄安新區(qū)總體規(guī)劃及相關規(guī)劃，也是一件難度很大的事。所以在編制規(guī)劃的過程中，一定要注意方法論，規(guī)劃設計要留有余地，留有調整空間，而且要足夠大。雄安新區(qū)的規(guī)劃建設要建立可調整機制，以便根據實際進程、形勢變化進行必要的調整完善。

（三）雄安新區(qū)要發(fā)揮好對京津冀協同發(fā)展的作用

雄安新區(qū)的建設具有兩性：開放性，融入“一帶一路”建設；協調性，促進京津冀協同發(fā)展。雄安新區(qū)最終建成區(qū)面積僅2 000平方公里，現在京津冀是21.6萬平方公里，雄安新區(qū)的面積占比僅為0.9%。但是，雄安新區(qū)的帶動作用是重要的。一方面，雄安新區(qū)作為中央直接指導建設的新區(qū)，能夠發(fā)揮聯系三地政府，促進協同發(fā)展的作用。另一方面，雄安新區(qū)的規(guī)劃進程也受制于京津冀協同發(fā)展的大局，如果京津冀地區(qū)的霧霾依然很嚴重，雄安新區(qū)就不能建成綠色宜居新城。這就倒逼京津冀協同轉變發(fā)展方式，三地要借助雄安新區(qū)的建設和興起促進綠色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。

（四）鼓勵智庫機構加強對雄安新區(qū)的跟蹤研究

雄安新區(qū)作為新事物，缺乏經驗和理論支撐，要注重借助外部智力。智庫的研究范圍寬、研究實力強、機制比較靈活，最重要的是很多智庫愿意為國家提供研究服務，對新區(qū)發(fā)展進行跟蹤研究。還可以設立相關的雄安新區(qū)研究機構，包括研究院所、研究中心等，最好以民間研究機構為主，鼓勵獨立研究、公平競爭、多維創(chuàng)新，為政府部門提供決策咨詢服務和參考依據。

雄安新區(qū)與京津冀區(qū)域治理體系的再組織

陸軍

對一個治理體系來說，一個新的事物進來，一定會對原來的均衡有一個沖擊和變化，實現一個新的均衡。

（一）雄安新區(qū)植入京津冀區(qū)域治理體系

京津冀協同發(fā)展構建了一個區(qū)域治理體系，表現為一個靜態(tài)的均衡，但雄安新區(qū)植入后，原來的治理體系被打破，需要再重塑一個均衡。在京津冀協同發(fā)展的過程中，存在著經濟差距、社會差距和體制差距。在這種情況下進行重塑，需要考慮原來的核心外圍的結構，要想打破它形成一個多中心，由三點一線變成長三角，北京、天津再加上雄安新區(qū)；同時北京副中心東邊遷，這邊向西走，拉開兩個空間的側翼，組成一個長三角的兩個側翼，空間結構非常完美。但是從單中心到多中心的體系打造不是一蹴而就的，突然進行打破，由于經濟利益錯綜復雜，經濟利益的糾葛會對以前的市場結構的要素流動產生影響，這個影響不以我們的主觀意識為轉移。

（二）既要提防“城市病”也要提防“區(qū)域病”

雄安新區(qū)的建設完全依靠中央，自上而下的頂層設計的國家戰(zhàn)略有它的優(yōu)勢，但也有需要注意的地方。以疏解北京為代表，是把“城市病”當作出發(fā)點和立足點。但是在解決“城市病”的時候，會出現把“城市病”轉化為“區(qū)域病”。在一個區(qū)域體系內，當產業(yè)資本過剩、功能交叉重疊重復，以及區(qū)域公共事務和公共治理短板頻現時，就會導致“區(qū)域病”。比如如何打造“中國硅谷”，20世紀80年代鄧小平就一直在重視中關村，實際上在一個空間載體里，是無法區(qū)分的；按照產業(yè)價值鏈來講，空間的緊密度是無法拆分的，這個分工很難，只能引導，所以應避免“區(qū)域病”。

（三）雄安新區(qū)參與區(qū)域治理的前提

任何區(qū)域空間的變化一定涉及到行政體系的變化，奧斯特羅姆提出單一政府、聯合政府、部門聯合幾種模式，但是哪個適合中國、哪個適合京津冀、哪個可行可操作，這是三個不同層次的問題。上述問題不解決，區(qū)域治理只能繼續(xù)調整。此外，從財政的角度來看，無論是屬地競爭、稅收補償機制，還是區(qū)域預算體系，現在并不具備一個區(qū)域完整一體化的基礎。當沒有一個統籌，沒有一個財政協調機制的時候，地區(qū)的外部性是沒有辦法在區(qū)域內部化的。制度性的集體行動需要產權、財權、所有事權劃分以后，再進行制度設計。在上述條件不具備時，能夠選擇的做法就是一事一議，或者中央設立一個專門的部門去處理。

國際經驗與雄安新區(qū)的成長路徑

劉秉鐮 李蘭冰

雄安新區(qū)是中央在新的歷史條件下出臺的重大區(qū)域戰(zhàn)略。由于新區(qū)建設背景和技術經濟條件的差異，傳統城市發(fā)展路徑難以完全套用，亟待將國際先進理念與中國特色有機結合，為城市規(guī)劃建設提供科學依據。

（一）雄安新區(qū)規(guī)劃建設的獨特性

與深圳和浦東設立條件相比，雄安新區(qū)規(guī)劃建設的獨特性表現為以下四個方面：

1.起點高、環(huán)境新，深圳和浦東分別設立于開放初期和擴大改革開放時期，而雄安新區(qū)設立于我國經濟位居世界第二、貿易量第一，正在由大國向強國邁進的關鍵時期。

2.技術基礎不同，深圳始于簡單的技術引進、產業(yè)以勞動密集型為主，浦東設立于“技術消化、吸收、再創(chuàng)新”階段，表現為資本密集與技術密集產業(yè)相融合。當前，正處于以移動互聯網為基礎的新一代信息技術革命時代，因此雄安新區(qū)不能走勞動密集和資源導向驅動發(fā)展的道路，只能走高技術產業(yè)引進和高技術供給型產業(yè)發(fā)展之路。

3.所處增長期不同，深圳和浦東均處于我國高速增長階段，充分享受了經濟繁榮、要素集聚和人口紅利，雄安新區(qū)處于經濟新常態(tài)階段，增速下行壓力加大且外向型經濟疲軟。

4.地理區(qū)位不同，深圳和浦東分別是典型的門戶區(qū)位和中心區(qū)位，雄安處于內陸洼地。深圳和浦東分別靠近香港和上海經濟繁榮大都市，而雄安距京津石均超過100公里。

由此可見，深浦模式難以適用于雄安新區(qū)發(fā)展，雄安新區(qū)必須形成獨特的創(chuàng)新型發(fā)展理念與模式。

（二）新城建設的經驗啟示

美國、日本、韓國、法國等發(fā)達國家都曾在不同時期為解決“大城市病”、疏解人口、優(yōu)化城市間空間布局等問題而進行新城建設，拉斯維加斯、迪拜、仁川等都是平地起新城的成功案例。深圳也提供了從小漁村快速成長成為經濟發(fā)達大都市的經驗。這些地區(qū)的經驗啟示，可歸納為四點：

1．獨特的主導產業(yè)是新城建設初期的關鍵因素，培育有競爭力的產業(yè)體系是雄安實現內源性增長的核心要素。

2．優(yōu)越的區(qū)位是零起點新城建設的利好因素，雄安位于京、津、石三地的地理中心，為共享優(yōu)質資源與實現城市間有序分工體系提供了有利條件。

3．國家賦予的優(yōu)惠政策是零起點新城建設的特殊因素，將高能級政府強力推進與市場配置資源作用有效結合，進而激發(fā)市場活力，是雄安新區(qū)后發(fā)趕超戰(zhàn)略成功的關鍵。

4．法律法規(guī)和規(guī)劃引導是零起點新城建設的最大保障。雄安新區(qū)平地起的特點，為引進高標準、國際化、創(chuàng)新型的城市規(guī)劃、城市設計、城市治理等提供了試驗田與先行區(qū)。

因此，雄安新區(qū)規(guī)劃建設應借鑒國內外新城的經驗，從產業(yè)基礎、空間布局、生態(tài)承載力、公共服務等獨特條件出發(fā)，因地制宜地進行城市規(guī)劃與定位設計，確保雄安新區(qū)能順利實現國家賦予的重大使命和戰(zhàn)略目標。

（三）關于雄安新區(qū)成長路徑的思考

1．建立雙輪驅動發(fā)展模式。中央強調雄安新區(qū)的首要任務是疏解北京非首都功能，這將為雄安新區(qū)短期內快速集聚資源和跨越式增長提供難得機遇。從長遠發(fā)展看，這不能成為雄安新區(qū)發(fā)展的唯一驅動力，雄安新區(qū)必須走承接非首都功能疏解“輸血型”路徑與區(qū)域自我成長“造血型”路徑并重的雙引擎發(fā)展模式。

2．構建具有核心競爭力的新產業(yè)體系。在城市規(guī)劃的同時，應同步啟動雄安新區(qū)的城市功能與產業(yè)中長期規(guī)劃，站在信息技術革命前端，打造京津冀地區(qū)高技術產業(yè)先導區(qū)。新產業(yè)體系的構建，一方面要科學規(guī)劃產業(yè)鏈，明確產業(yè)發(fā)展主導方向；另一方面應重點關注高端移民宜居環(huán)境的建設，特別應在營造國際化營商環(huán)境、公共服務能力等方面做好工作，增強對優(yōu)質要素的吸引力與集聚力。

3．注重創(chuàng)新能力與新產業(yè)成長之間的協同關系。北京是我國科技中心，天津和石家莊也有豐富的科技資源。雄安新區(qū)應注重與三市之間的科技資源共享、分工與合作，尤其是通過建設科技交易市場和孵化試驗區(qū)，加強研發(fā)轉化與產業(yè)成長之間的對接與銜接能力，促進區(qū)域經濟發(fā)展。

4．積極推動城市治理模式創(chuàng)新。這是雄安新區(qū)實現后發(fā)趕超的重要保障之一，要科學界定政府與市場之間的作用邊界，完善公共服務平臺和體系，推動治理模式的科學化、精細化、人性化，先行先試打造政府治理和社會治理模式的創(chuàng)新先行區(qū)。

雄安新區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新

殷存毅

實現雄安新區(qū)美好的愿景，需要兩個條件：一個是優(yōu)秀的工程設計，另一個是制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新中面臨幾個方面的問題:

（一）府際關系

雄安新區(qū)宏偉戰(zhàn)略的提出，不是市場選擇的結果，而是為克服基于市場空間不公平或空間不平衡結果的政府選擇。實際上，政府起著非常重要的主導性作用，雄安新區(qū)第一要面臨的關系就是府際關系。首先是央地關系。關于雄安新區(qū)的建設，央地關系的核心是財政體制、財政利益的分配關系。還需特別關注的一個問題是行政體制，即雄安新區(qū)處于什么行政級別。在中國行政級別與資源配置能力成正相關關系，如果忽略行政級別的作用，在配置資源的時候會受到效率問題的困擾。其次是地地關系。這涉及到冀雄、京冀，如果雄安新區(qū)是計劃單列市，它和河北的關系表現為計劃單列市的財政不歸所在地（河北）管；還有就是雄安新區(qū)跟北京的關系，雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解集中承載地的資源來自北京，這就存在利益分配的問題。

（二）政府與市場的關系

雄安新區(qū)的建設應該秉持政府引導、市場擴展的方針。雄安新區(qū)按空間概念和時間階段劃分出了100平方公里、200平方公里、2 000平方公里三個開發(fā)層次。首先，100平方公里叫做核心區(qū)，由中央主導，因為這個核心區(qū)主要承載非首都功能轉移，應該以中央投入為主。其次，在200～2 000平方公里的拓展區(qū)內應由政府引導多元參與與市場分配相結合。拓展區(qū)的定位應該是科技創(chuàng)新的產業(yè)集群示范區(qū)，由于科技產業(yè)集群示范只靠財政或者傳統的銀行信貸是不行的，它需要依靠的是資本市場，只有資本市場的資金才對市場的需求了解得最清楚。

（三）政府與社會的關系

在兩市一省中，河北和其他兩市的差距是斷崖式的，這不僅僅是宏觀經濟數據，比如GDP、財政收入，更重要的是人力資源的斷崖式差距。有些國家在疏解首都功能的時候選擇建設一個新首都，但是功能非常單一，僅改變其行政體制或者行政機構搬遷，比如巴西的巴西利亞、巴基斯坦的白沙瓦。這就導致這一特定區(qū)域跟當地沒什么關系，當地無非是租借或購置，或者是國家的土地劃撥。雄安新區(qū)的建設要使當地群眾受益，當地的人力資源如何融入到現在及未來的產業(yè)規(guī)劃或者雄安新區(qū)的功能規(guī)劃中去，這涉及到當地的人力資源是福利式融入還是參與式融入。福利式融入是通過財政轉移支付及專項補貼等手段，使當地分享新區(qū)的建設與發(fā)展紅利，而參與發(fā)展不是重點，因為新區(qū)的產業(yè)規(guī)劃設計與當地既有基礎差距較大。參與式融入就是要注意產業(yè)結構與當地根植性問題，即如何善用當地既有資源，最大限度讓當地民眾參與新區(qū)建設。

雄安新區(qū)建設的制度需求

田學斌

按照中央要求，雄安新區(qū)要建設成為貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，就應貫徹落實深化供給側結構性改革的各項任務，以創(chuàng)新制度供給為中心，以新區(qū)規(guī)劃建設的全方位、立體式制度需求為目標，探索城市建設、住房開發(fā)、科技創(chuàng)新、產業(yè)政策、城鄉(xiāng)統籌、大部制和行政審批制改革的新思路、新機制和新辦法，把雄安新區(qū)打造成改革先行區(qū)。

規(guī)劃建設雄安新區(qū)，需要把握好政府與市場的功能作用邊界，高度重視發(fā)揮有效市場機制作用。雄安新區(qū)建設，需要大量資金投入，新城區(qū)基礎設施需要占用大量土地，原有居民、企業(yè)需要轉移安置；承接的北京非首都功能、產業(yè)和人口，需要保證其收益、待遇和條件不低于疏解前水平；引進的產業(yè)需要建設共性關鍵性技術平臺，需要引進大量專業(yè)技術人才、經營管理人才，這就需要建立健全與先進國家和地區(qū)相比具有競爭力的制度政策。在土地征遷補償、企業(yè)居民轉移安置等方面應當探索應用多種形式方法給予依法合理補償，防范行政干預過多造成要素配置扭曲和市場機制無法有效發(fā)揮作用。創(chuàng)新投融資體制機制，既要支持國企、央企進入新區(qū)建設，也要大力鼓勵引導民營企業(yè)參與新區(qū)建設，引導社會資本加大投資，降低政府投資風險。

規(guī)劃建設雄安新區(qū)，需要更好發(fā)揮有為政府的資源配置功能，提高制度供給水平。供給側結構性改革的關鍵是制度的整理和更新，本質是剔除無效制度供給，提高制度供給與制度需求的耦合度。在雄安新區(qū)制度建設中，政府是正式規(guī)則的主要提供者，同時承擔著引導整合非正式規(guī)則合意化演進的功能。持續(xù)推進雄安新區(qū)建設發(fā)展，必須堅持目標和問題導向，解放思想，敢為人先，不落窠臼，大膽嘗試，以現有國家級各類制度政策創(chuàng)新試驗成果為基礎，開展一系列新的制度學習模仿、制度移植更新、體制機制創(chuàng)設、政策方法探索，成為綠色低碳發(fā)展、新型工業(yè)化、新型城市化、創(chuàng)新驅動發(fā)展新增長極的制度機制的探路者。

針對雄安新區(qū)建設發(fā)展的階段性、目標性需求，應當堅持以人民為中心，構建起支撐雄安持續(xù)發(fā)展的“制度基礎設施”。

1.研究確立一個以住房保障為基礎的制度安排，大幅降低經濟增長對房地產的依賴度，按照保障中低收入合理居住需求為主導的思路，探索一條保居住、不炒房的新路子。

2.樹立營造創(chuàng)新生態(tài)的理念。創(chuàng)新就是從成本優(yōu)勢轉向打造獨特優(yōu)勢，面對新科技創(chuàng)新增長極的不確定性，必須發(fā)揮中小企業(yè)、人力資本、民間資本的作用，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性力量，將民間資本和國際創(chuàng)新優(yōu)勢要素引向雄安聚集。保證高能級行政力量和市場化機制相結合，協力梯次遞進發(fā)揮配置資源的功能作用，實現創(chuàng)新生態(tài)營造的持續(xù)化、常態(tài)化。

3.雄安新區(qū)是一個承載著改革探索、創(chuàng)新試驗、發(fā)展引領重大使命的戰(zhàn)略性國家新區(qū)，需要建立一個充滿積極正向能量、匯聚專業(yè)前沿智慧的思想市場，以開放發(fā)展降低新區(qū)建設的知識和信息成本。圍繞創(chuàng)新友好型、創(chuàng)新引領型建設目標，堅持引入大部門制，率先探索“放管服”改革新思路，大幅度提高行政效能。建設以公眾需求為導向的服務型政府，全面探索克服公眾槽點、制度痛點的新機制新路徑，大幅降低社會公眾與政府打交道的成本，打造政策環(huán)境新優(yōu)勢。

京津冀協同發(fā)展新情況與雄安新區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展

張貴

（一）京津冀協同發(fā)展的新情況

目前，京津冀協同發(fā)展在產業(yè)、生態(tài)和交通一體化方面取得了突破性進展，同時出現了一些新變化和新情況。

1.高端要素與非首都功能疏解的“逆向行為”。2014—2016年，河北省引進京津資金11 041億元，天津引進京冀資金5 226.74億元。河北和天津在承接北京非首都功能的同時，我們發(fā)現，特別是以河北為主的一些高端要素、高端人才，以及高端產業(yè)逆向流動。例如，保定的長城汽車、英利太陽能都已在天津投資。

2.形成中心與外圍的狀態(tài)，并存在“路徑鎖定”現象。經過多年發(fā)展，從區(qū)域角度來看，京津冀區(qū)域形成了“中心—外圍”狀態(tài)，中心理所當然是北京，天津和河北屬于外圍，目前是相對鎖定；北京集聚高端優(yōu)勢資源和要素短時間內很難向河北流動，而河北全方位的“斷崖式”差距也很難在短時間內補齊“短板”。

3.政府供給形式的單一與市場需求的多樣性存在“結構性錯配”。目前，政府主要通過政策供給以及財政支出來刺激協同發(fā)展，這與市場主體的多樣性需求之間存在“結構性錯配”。簡政放權是否足夠，下屬部門承接放權是否很好履職落地，市場壁壘是否降到引致民營資本涌入等，都需要進一步改善。

4.國有資本與民營資本同為弱勢。由于世界經濟整體處于低水平徘徊中，京津冀的國有企業(yè)也處于調整期。一般意義而言，由民營資本帶動的中小型企業(yè)更具有活力，但是從資本負債率和盈利率兩個方面來看，京津冀地區(qū)民營資本盈利率不高，負債率反而高，市場活力整體較弱。所以，怎么讓市場發(fā)揮決定性作用，這是需要進一步思考的問題。

這些新情況的背后涉及到三個最核心的問題：第一是利益分配，應該強調地方政府、市場主體、社會民眾三個層面不同方式的利益分配；第二是協作共贏，從產業(yè)到生態(tài)、交通、社會資源等，如何建立合理、公平、科學、可持續(xù)的多方參與的協調合作機制；第三是發(fā)展動力，核心是建設北京具有國際影響力的科技創(chuàng)新中心、天津具有國際影響力的產業(yè)創(chuàng)新中心，以及雄安新區(qū)的全國創(chuàng)新驅動發(fā)展新引擎，形成京津冀創(chuàng)新共同體。

（二）雄安新區(qū)創(chuàng)新驅動的新思路

基于前面談到的新情況，預示著雄安新區(qū)建設應該采取一些新思路。

1.應該注重創(chuàng)新生態(tài)系統。雄安新區(qū)的創(chuàng)新驅動就是要創(chuàng)建創(chuàng)新生態(tài)系統。協同創(chuàng)新的本質是構建創(chuàng)新生態(tài)系統，即由區(qū)域創(chuàng)新網絡到區(qū)域間創(chuàng)新網絡再到產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統。美國硅谷經歷若干次“起死回生”，得益于有一個不斷自我演進的“創(chuàng)新生態(tài)”。北京中關村也是這樣，作為全球僅次于硅谷的獨角獸最密集區(qū)域，顯示出中關村科技創(chuàng)新的強勁實力。

雄安新區(qū)建立適合自身發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)，就是在集中承接非首都功能的基礎上，培育、發(fā)展具有根植性、異質性的創(chuàng)新生態(tài)。這需要反思“東倫敦現象”。1944年倫敦像現在的北京一樣建設了八個衛(wèi)星城，但是在2004年重新規(guī)劃倫敦，科技創(chuàng)新中心仍然回到東倫敦。這種現象背后是，60年過去了，高端的科技要素和人才沒有隨著衛(wèi)星城疏解，反而集中在東倫敦高密度豎向化發(fā)展。這也給我們一個警示，如何讓各種科技資源和創(chuàng)新要素發(fā)生化學反應，這是建設創(chuàng)新生態(tài)的關鍵。

2.構建創(chuàng)新生態(tài)系統。首先是讓北京中關村與雄安新區(qū)之間的知識、人才、資金、技術等要素在區(qū)域內有序合理流動（自由度———統一市場）、迅速集結（活躍度——有效需求），強調創(chuàng)新基礎設施的共享、創(chuàng)新文化的融合、創(chuàng)新制度的協調一致。其次，實行區(qū)域內的一體化與區(qū)域外的差異化政策。應建立適度的差別化政策來約束內部創(chuàng)新要素向外圍擴散。再次，按照“創(chuàng)新源、創(chuàng)新組織、創(chuàng)新種群、創(chuàng)新鏈條、創(chuàng)新網絡、創(chuàng)新生態(tài)”的思路，讓企業(yè)結伴、組團、成鏈，創(chuàng)造創(chuàng)新有效需求，并在京津冀區(qū)域內構建“研究群落—開發(fā)群落—應用群落”三大群落，形成合理的區(qū)域創(chuàng)新分工。最后，政府要做的事是“搭平臺、建基地、搞服務、做配套、造環(huán)境”，即加快搭建創(chuàng)新鏈，努力提升創(chuàng)業(yè)鏈，多方完善資金鏈，積極做好服務鏈，形成完整價值鏈；圍繞主導產業(yè)和新興產業(yè)，以“缺鏈補鏈、短鏈拉鏈、弱鏈強鏈、同鏈錯鏈”等為發(fā)展思路，形成自研發(fā)設計至終端產品相對完整產業(yè)鏈的整體優(yōu)勢；最終建成一個“研發(fā)—孵化—轉化—生產—服務”良性循環(huán)的產業(yè)生態(tài)。

雄安新區(qū)創(chuàng)新體系建設的對策

周密 孫哲

中央賦予雄安新區(qū)“創(chuàng)新驅動引領區(qū)”的定位，是對京津冀城市群“全國創(chuàng)新驅動經濟增長新引擎”總體定位的一個重要支撐。雄安新區(qū)承擔著新科技革命背景下的國家創(chuàng)新使命，是中國由大國邁向強國的重要創(chuàng)新支點。京津冀地區(qū)要實現世界級城市群的總體目標，必須建設和完善雄安新區(qū)創(chuàng)新體系，形成一個集中、高效、全球化的創(chuàng)新空間載體。

（一）提高雄安新區(qū)吸收能力，有效聚集創(chuàng)新資源

雄安新區(qū)應有效識別與篩選北京優(yōu)質資源，優(yōu)先選擇央企和工科類院校作為吸收對象，集中優(yōu)勢資源加大吸收能力。落實具有落戶意向央企的進入進程，借鑒吸收曹妃甸、濱海的經驗，加快央企落戶政策的制定。圍繞央企人才落戶和機構落戶需求進行政策配套，加快教育、醫(yī)療、退休、高考政策等相關內容的配套。

聚焦高新技術產業(yè)，增強雄安新區(qū)吸收拓展力。雄安新區(qū)要開展重要科技政策的試點，吸引工科型、轉化率高的院校和科研機構落戶，優(yōu)先對科技成果轉化中股權激勵機制進行創(chuàng)新。建立利益補償—分享—分配—約束等利益調整機制，通過分稅等多種方式實現產業(yè)疏解遷出與利益配套相結合。

（二）以共建共享為核心，打造多層次創(chuàng)新服務體系

搭建雄安新區(qū)科技創(chuàng)新平臺體系，以《京津冀協同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究和基礎研究合作框架協議》為指導，連接京津冀三地平臺，對企業(yè)開放。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，高效發(fā)揮10億元資金的引導作用。推動已有國家各產業(yè)的創(chuàng)新聯盟納入國家資金支持體系，在雄安新區(qū)先行先試。形成面向全球的高效率、品牌化招商部門，利用使館招商、定期定點服務招商、企業(yè)俱樂部招商等形式提高精準服務能力。開展園區(qū)對接，逐步完善園區(qū)生態(tài)系統配套，培育創(chuàng)業(yè)友好型的創(chuàng)新文化，營造鼓勵創(chuàng)新、包容失敗、互動開放的創(chuàng)新氛圍。

制度創(chuàng)新是雄安走出一條新發(fā)展道路的根本保障，激活技術交易市場是其中一個關鍵環(huán)節(jié)。雄安新區(qū)要突破和改進現有技術市場的事業(yè)編制，加快推進技術市場所有制改革。加大技術市場經紀人的培育與引入，主動對接國內外主要技術市場與專利市場的端口，擴張技術交易市場的總體容量。積極對接全球大型科技服務機構，引入國際資源，培育一批具有市場化和國際化經驗的技術經紀人。

（三）全力打造制度高地，吸引高端創(chuàng)新人才

雄安新區(qū)要成為世界性的創(chuàng)新地標，必須打造成創(chuàng)業(yè)者和就業(yè)者的樂土，成為宜游、宜業(yè)、宜居的場所，成為疏得出、立得住、能發(fā)展的首選地。雄安新區(qū)要瞄準高端人才，建立精細管理的招商政策，針對輕資產、少土地、重服務與人才等新企業(yè)需求，進行重點人才引進與落戶等政策創(chuàng)新。一方面通過補貼社保等方式吸引企業(yè)進入，另一方面重點對人力資本政策進行試點創(chuàng)新。針對創(chuàng)新人才（團隊）建設，建立項目與創(chuàng)新研究群體相結合的支持模式。加大各類園區(qū)、社區(qū)對創(chuàng)新型人才與項目的挖掘，引導上市以及品牌影響力強的創(chuàng)新型企業(yè)通過分支機構設立等方式在津冀拓展市場。

（四）利用功能疏解契機，承接社會公共服務資源

雄安新區(qū)是北京非首都功能的集中承載地，要借助功能疏解機遇，吸收和利用好北京的公共服務資源。組建醫(yī)療聯合體或社會化組織，打造醫(yī)療、養(yǎng)老、護理等公共服務承載地。與北京和天津地區(qū)的高等教育、中等教育與職業(yè)教育的部分院系開展分校建設、聯合辦學或合作招生，承接教育資源。以中央政府的部分經濟管理部門和行政審批機構的搬遷為突破口，按照行政輔助服務、支撐性行政服務、核心行政服務的分等級疏解規(guī)律，對各類行業(yè)協會、學術團體、信息中心、出版機構等行政輔助服務優(yōu)先進行承接。

（本文由高鐘庭、王冬年根據專家發(fā)言整理并經作者本人審閱）

責任編輯：王冬年

The Path Selection of the Strategic Development of Xiongan New Area

Editorial Office

The construction and development of Xiongan New Area should implement a new concept of development．During the construction of this new area,the relationship between the government and market must be effectively handled．The sustainable development of the new area must observe the rules of market economy．Xiongan New Area must play an effective role in the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region,and Beijing-Tianjin-Hebei region should promote green development and innovation with the help of the construction and rise of Xiongan．The development of Xiongan must follow the double-engine model,laying equal stress on both the"blood transfusion"path by pooling non-capital functions,and the"blood creation"path by regional self-growth．

Xiongan New Area，Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development，innovative development

F127

A

1003-3890（2017）03-0006-07

2017-04-28

肖金成，中國區(qū)域科學協會副理事長；郭克莎，中國社會科學院經濟政策研究中心主任；陸軍，北京大學政府管理學院副院長；劉秉鐮，南開大學經濟與社會發(fā)展研究院院長；李蘭冰，南開大學區(qū)域政策研究中心主任；殷存毅，清華大學公共管理學院教授，博導；田學斌，河北經貿大學經濟研究所所長，雄安開發(fā)研究院常務副院長，京津冀一體化發(fā)展協同創(chuàng)新中心專職副主任；張貴，河北工業(yè)大學京津冀發(fā)展研究中心，京津冀區(qū)域治理協同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任；周密，南開大學經濟與社會發(fā)展研究院副教授；孫哲，南開大學經濟學院博士研究生。