關(guān)于我國(guó)地方政府債券自發(fā)自還問(wèn)題的研究

衛(wèi)曉薔

關(guān)于我國(guó)地方政府債券自發(fā)自還問(wèn)題的研究

衛(wèi)曉薔

地方政府債券自發(fā)自還雖然在市場(chǎng)化機(jī)制建立、中央政府擔(dān)保弱化、地方政府自付風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了重要的突破，對(duì)于強(qiáng)化市場(chǎng)約束，控制和化解地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著積極作用。但是，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)地方政府債券自發(fā)自還與真正意義上的市政債還有一定的距離，存在著一些值得關(guān)注的問(wèn)題。

地方債；自發(fā)自還；政府債券

地方政府債務(wù)問(wèn)題一直存在著廣泛的爭(zhēng)議，并且被認(rèn)為是我國(guó)目前最主要的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之一。中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系難以梳理，錢該由誰(shuí)借又該由誰(shuí)來(lái)還的爭(zhēng)議導(dǎo)致了一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。2009年國(guó)家為了幫助地方政府拓寬融資渠道，發(fā)文批準(zhǔn)地方政府在規(guī)定的限額內(nèi)發(fā)行債券，但是地方政府債券的發(fā)行以及償還工作都是財(cái)政部代理進(jìn)行。到2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)上海、浙江等地區(qū)在一定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，但只允許地方政府自行發(fā)行債券，債券的償還工作仍然由財(cái)政部代理，由于發(fā)債主體與償債主體不一致，引發(fā)了一系列的問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，2014年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在上海等地區(qū)進(jìn)行地方政府債券自發(fā)自還的試點(diǎn)。同時(shí)財(cái)政部發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，在地方政府債券的發(fā)行額度、利率、期限、以及開展債券信用評(píng)級(jí)、推行市場(chǎng)化運(yùn)作等方面做出了明確規(guī)定。2015年，地方政府債券全部由各省級(jí)政府自發(fā)自還，地方政府首次同時(shí)擔(dān)當(dāng)發(fā)債主體與償債主體。這一舉措，對(duì)強(qiáng)化市場(chǎng)約束，控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新和完善地方政府舉債融資機(jī)制等，具有重要意義。

一、地方政府自發(fā)自還債券的特點(diǎn)

（一）明確統(tǒng)一發(fā)債主體與還債主體

通過(guò)以上梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)先后采用了三種地方政府債券模式，即中央代發(fā)代還、地方自發(fā)中央代還和地方自發(fā)自還。前兩種模式在推進(jìn)地方債的進(jìn)一步改革以及規(guī)范地方融資機(jī)制等方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但前兩個(gè)階段中，發(fā)債主體與償債主體不一致，本質(zhì)上是中央政府對(duì)地方政府的信用背書，實(shí)際地方政府仍是由中央政府代替其進(jìn)行擔(dān)保。地方政府債券通過(guò)自發(fā)自還將信用基礎(chǔ)完全轉(zhuǎn)移到地方政府自身，突破了原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)地方債發(fā)行償還的信用基礎(chǔ)的模式，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，用自身的信用發(fā)行債券，實(shí)現(xiàn)了借用還、責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，有效約束了地方政府信用的無(wú)序擴(kuò)張。這一模式有利于促進(jìn)地方政府債務(wù)發(fā)行的市場(chǎng)化，有效解決發(fā)債償債主體不一致的問(wèn)題,加強(qiáng)政府對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的控制,打破了以往“國(guó)家兜底”的鐵律，強(qiáng)化市場(chǎng)約束,推動(dòng)地方債市場(chǎng)健康發(fā)展。

（二）推行市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

地方政府自行組織債券發(fā)行，主要是向地方下放發(fā)債的定價(jià)權(quán)，使得市場(chǎng)因素對(duì)地方債價(jià)格的影響更加明顯。按照《辦法》的要求，政府要擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，并且按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行債券信用的評(píng)級(jí)。根據(jù)國(guó)際上通行的做法，引入市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制并且對(duì)地方債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)有利于推行政府債券的市場(chǎng)化。與此同時(shí)，關(guān)于債券利率設(shè)定方面，《辦法》規(guī)定，地方政府發(fā)行債券發(fā)行利率必須按照同期限新發(fā)國(guó)債的利率并且要求以市場(chǎng)利率作為定價(jià)基準(zhǔn)，債券的發(fā)行利率則是由承銷或者招標(biāo)來(lái)確定。作為反映貨幣資金供求的重要標(biāo)志，對(duì)市場(chǎng)利率和國(guó)債利率的參考，有利于地方債券利率水平的合理化?！掇k法》還作出明確規(guī)定，為加強(qiáng)承銷環(huán)節(jié)的管理，在采用承銷的方式發(fā)行地方政府債券時(shí)，必須通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行。而且還做出了每期債券發(fā)行時(shí)單個(gè)承銷團(tuán)成員的最高承銷額度不能超過(guò)30%的規(guī)定。這些規(guī)定將有利于杜絕壟斷承銷現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進(jìn)市場(chǎng)的公平。

（三）詳細(xì)規(guī)定發(fā)債規(guī)模和用途

地方政府發(fā)行債券融資，不僅要重視發(fā)行債券的方式，還要重視募集資金的高效、規(guī)范的使用。地方債分為新增債券和置換債券，新增債券按要求必須用于公益性資本的支出，置換債券則用于審計(jì)確定的由政府負(fù)責(zé)的的到期債務(wù)償還。根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，政府債券的收入和支出都將納入地方政府的預(yù)算當(dāng)中，經(jīng)過(guò)同級(jí)人民代表大會(huì)的審查批準(zhǔn)，各相關(guān)部門再嚴(yán)格按照審查批準(zhǔn)后的預(yù)算安排支出。地方政府按照預(yù)算法規(guī)定將地方政府的收入和支出納入預(yù)算管理之后，還要嚴(yán)格按照國(guó)家限定的用途進(jìn)行資金的使用。地方政府發(fā)行債券籌集的資金應(yīng)按照相關(guān)文件要求，及時(shí)高效地運(yùn)用于相關(guān)領(lǐng)域，充分發(fā)揮惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。

二、地方政府債券自發(fā)自還目前存在的問(wèn)題

（一）與真正意義上的市政債還存在差距

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的市政債可分為一般責(zé)任債券以及收入債券，對(duì)于兩類債券的定價(jià)、發(fā)行、管理、信息披露都有著不同的規(guī)定。前者通過(guò)地方財(cái)政稅收收入進(jìn)行償還，收入可用于各種基礎(chǔ)建設(shè)，以地方政府的信用作為擔(dān)保。后者還本付息使用的是一個(gè)特定項(xiàng)目的收益或特定附加稅，收入只能專款專用，以該項(xiàng)目作為擔(dān)保。查看我國(guó)《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，其中并沒有像實(shí)行市政債的國(guó)家那樣針對(duì)收入情況的不同對(duì)地方政府債券籌集資金使用情況進(jìn)行細(xì)分，并且把項(xiàng)目自身的收入也用于資金來(lái)源的償還，意味著我國(guó)地方債將這兩種市政債合二為一。既以地方政府信用作為擔(dān)保，又允許項(xiàng)目收入用于償還，并不是完全意義上的市政債，管理上也存在著邊界模糊的問(wèn)題，可能不利于地方政府債券發(fā)債償債體制的建立與完善。

（二）相關(guān)監(jiān)督管理體系有待進(jìn)一步完善

國(guó)家進(jìn)行了地方自主發(fā)債的試點(diǎn)，雖然對(duì)于債務(wù)資金的發(fā)行使用進(jìn)行了一系列的規(guī)定，但是所發(fā)債務(wù)的具體使用仍是由地方政府自行決定。由于監(jiān)督體系的不完善，主要依靠地方政府自主監(jiān)督，發(fā)債資金的用途是否真正符合要求，發(fā)債資金是否真正高效利用很難得到有效監(jiān)督。允許地方政府自主發(fā)債，政府擁有了新的融資渠道之后，由于所發(fā)債券的具體使用方向由當(dāng)?shù)卣疀Q定，這些資金可能有相當(dāng)一部分會(huì)被用于有利于提高地方政府政績(jī)的項(xiàng)目。雖然這些項(xiàng)目可能有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是從回收周期和回報(bào)率的角度看，可能不利于提高資金的利用效率。并且雖然《辦法》對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)的全年債務(wù)發(fā)行總量都進(jìn)行了明確的要求，但是由于目前尚未建立完善地方政府自主發(fā)債的相關(guān)配套約束機(jī)制，地方政府有可能出現(xiàn)過(guò)度舉債的現(xiàn)象。并且可能會(huì)由此導(dǎo)致借新債還舊債等惡性循環(huán)，這將造成債務(wù)的大量積累，當(dāng)債務(wù)蜂擁到期而地方政府又無(wú)力償還時(shí)，地方政府將面臨破產(chǎn)的困境。

（三）地方政府債券償還機(jī)制尚未完善

在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，政府會(huì)針對(duì)不同的市政債券規(guī)定不同的償還方式。地方政府可以使用項(xiàng)目收入以及地方稅收等收入進(jìn)行一般責(zé)任債券的償本付息。如果地方政府不愿意或者沒有能力償還時(shí)，債券的持有人通過(guò)向法院訴訟便可以獲得相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)。而收益?zhèn)瘎t通過(guò)項(xiàng)目的收費(fèi)進(jìn)行償還，如果該收入不足償還，債券的持有人必須自行承擔(dān)由此形成的損失。但是在我國(guó)目前的地方債試點(diǎn)相關(guān)規(guī)定中，并沒有明確說(shuō)明地方政府是否可以違約的問(wèn)題，以及違約時(shí)的處理辦法也有待補(bǔ)充。只要地方政府債券違約的權(quán)利沒有被明確，那么中央財(cái)政將一直對(duì)地方進(jìn)行隱性擔(dān)保。在這種模式下，中央政府（或上級(jí)政府）不得不成為地方政府（或下級(jí)政府）債務(wù)的實(shí)際上的最終承擔(dān)者，這就造成了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和集中金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

三、地方政府債券自發(fā)自還的完善對(duì)策

（一）完善地方政府債券的相關(guān)法律體系

由于我國(guó)沒有出臺(tái)針對(duì)地方政府債券的專項(xiàng)法律制度，目前地方政府債券只能參照《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》以及國(guó)債管理的相關(guān)辦法來(lái)進(jìn)行運(yùn)作，這不利于地方政府債券的規(guī)范與完善。對(duì)此我國(guó)可以參考國(guó)外的《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》和《地方公債法》，學(xué)習(xí)一些市政債市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家此前制定相關(guān)法律的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方政府債券發(fā)行主體的申請(qǐng)條件、承銷過(guò)程、發(fā)債方式、發(fā)行利率和期限、償債機(jī)制、信息披露及監(jiān)管方式等進(jìn)行詳細(xì)的法律規(guī)定，使地方政府債券的發(fā)行流通有法可依。除此之外，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和地方政府也應(yīng)該積極建立相應(yīng)的規(guī)章制度，通過(guò)完善的法律體系來(lái)保障地方政府債券的發(fā)行流通。

（二）完善地方政府自主發(fā)債控制體系

首先，關(guān)于發(fā)債規(guī)模，地方政府應(yīng)結(jié)合自身的償債能力、負(fù)債率債務(wù)依存度等指標(biāo)謹(jǐn)慎地確定債券的發(fā)行規(guī)模。同時(shí)應(yīng)該將債務(wù)管理作為地方官員的重要考核指標(biāo)，避免政府官員為了一味地追求政績(jī)而影響籌集資金的使用效率。地方政府應(yīng)該將發(fā)債籌集的資金用于有利于社會(huì)效益、有利于廣大人民群眾權(quán)益的項(xiàng)目，考慮到這類項(xiàng)目可能需要較長(zhǎng)的周期才能體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益，政府可以使用自身的稅補(bǔ)貼還本付息。關(guān)于債券期限，國(guó)際上市政債券大多以中長(zhǎng)期為主，我國(guó)應(yīng)該對(duì)此參考，設(shè)計(jì)合理的債券期限。雖然此次試點(diǎn)已將地方政府債券期限延長(zhǎng)至5～10年，但是由于基礎(chǔ)設(shè)施的投資具有投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，此期限仍明顯偏短。結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的投資周期、市場(chǎng)利率未來(lái)的走勢(shì)、投資者的偏好等因素進(jìn)行綜合參考，建議可以將10到20年作為我國(guó)地方政府債券的期限，并且可以同時(shí)設(shè)計(jì)20到30年的地方政府債券來(lái)針對(duì)機(jī)構(gòu)投資者的需求。

（三）建立多系統(tǒng)多層次的地方政府債券監(jiān)督體系

建立完善多系統(tǒng)多層次的地方政府債券監(jiān)督體系，需要各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)相互配合。中央政府對(duì)發(fā)行規(guī)模、債務(wù)總量進(jìn)行嚴(yán)格控制，證監(jiān)會(huì)配合監(jiān)督工作以及公布發(fā)債資金的使用情況，而當(dāng)?shù)厝舜笠獙?duì)具體的發(fā)行規(guī)模以及使用方向進(jìn)行監(jiān)督與把控。不僅要加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，審計(jì)部門監(jiān)督的加強(qiáng)也同樣重要。此外，應(yīng)該進(jìn)一步完善地方債券信息披露制度，賦予投資者充分的知情權(quán)以及監(jiān)督的權(quán)利。在債券發(fā)行前，相關(guān)部門要及時(shí)公布債券的基本信息，以及發(fā)債地方政府的財(cái)政債務(wù)情況。在定價(jià)結(jié)束后，要及時(shí)通過(guò)相關(guān)渠道公示債券發(fā)行的結(jié)果。并且地方政府也應(yīng)該積極配合，主動(dòng)定期公布當(dāng)前的財(cái)政狀況以及資金的使用情況。同時(shí)，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專業(yè)的債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立地方政府債券信用評(píng)價(jià)的完整體系，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)地方政府債券的監(jiān)督和約束。

[1]白鷗.地方政府債券自發(fā)自還模式的特色與完善[J].沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2015，(05).

[2]王宇.我國(guó)地方政府債券問(wèn)題研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2015.

衛(wèi)曉薔，女，安徽宿州人，安徽大學(xué)管理學(xué)院公共管理專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：公共管理。

F830.91

B

1008-4428（2017）03-88-02