權力清單制度的實踐與改進
——基于X市的考察

□ 劉勇剛

權力清單制度的實踐與改進
——基于X市的考察

□ 劉勇剛

權力清單制度是指政府全面梳理和統(tǒng)計其擁有的可行使的所有公共權力，將職權范圍和條目、由哪個主體來實施權力、根據哪些法律依據、具體的辦理流程等列成清單，并向社會和公眾公開。推行權力清單制度，是我國一項重要的改革任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，是深化行政體制改革、依法治國的必經之路。

一、建立權力清單制度的舉措

為了進一步推進改革創(chuàng)新，實現深化行政審批制度改革的目標，從2014年3月開始，X市積極探索建立權力清單制度的方法。

（一）推進負面清單、權力清單、監(jiān)管清單管理改革——以X市為例

1.建立負面清單制度。由市發(fā)改委牽頭負責，在投資準入管理領域，市直相關部門認真研究了X區(qū)域產業(yè)發(fā)展的特點，并根據這些特點結合保護生態(tài)環(huán)境的要求制定了相關標準，標準以負面清單的形式，明確列出在X市轄區(qū)內哪些行業(yè)、哪些領域、哪些項目是企業(yè)禁止投資和經營的。不包含在清單內的則充分實現開放。2.建立權力清單制度。由市編委辦牽頭負責，在行政審批服務領域，梳理政府職能部門經審查后擁有的權力和義務，將其以權力清單的方式列出。制定權力清單時，堅持“法無授權不可為”的原則，對于沒有、不符合法律依據的，堅決予以取消。3.建立監(jiān)管清單制度。由市政府法制辦牽頭負責,在市場監(jiān)管體系中，列明政府職能部門制定或執(zhí)行的各種審批后續(xù)監(jiān)管措施，包括分級分類管理措施、構建“信用監(jiān)管”監(jiān)管執(zhí)法模式、建立“黑名單”制度等，以監(jiān)管市場主體的經濟行為，登記備案違反法律法規(guī)、違背市場競爭原則企業(yè)的基本信息，并對其進行懲罰和規(guī)范。

（二）推動權力清單制度落實

1.全面梳理權力清單事項。為全面啟動市本級權責清單工作，2015年5月7日，X市召開市本級權責清單工作動員會議，全面啟動市本級權責清單工作。會議結束后，各單位迅速成立了專項工作領導小組，安排專人負責匯總聯絡工作，層層把關全面梳理該局權力清單事項。2.建立專門的網絡運行平臺。市工信委牽頭負責系統(tǒng)平臺建設，市行管委等市直有關部門配合，成立了“三單”管理項目專欄，利用現有的網上行政審批平臺和數字化辦公平臺，來完整公布負面清單、權力清單、監(jiān)管清單的內容。3.對權力清單實行動態(tài)管理。2014年5月初，X市啟動市本級權力清單的審核規(guī)范工作，對57個單位上門逐條審核規(guī)范清單事項。X市第一批權力管理清單已融入網上行政審批平臺正式運行，清單的調整和監(jiān)督實現了信息化動態(tài)管理，確保及時更新公布。

二、X市推行權力清單制度的效果

（一）劃清了權力邊界，規(guī)范了政府權力運行

權力清單的建立，使每項行政權力及其對應的責任還有相關的法律依據都清晰可見。確保各級政府都在法律的約束下依法使用權力，通過編制權力清單，徹底明確每個部門的職責邊界，將有交叉和重疊的職能劃分清楚，明確責任主體，解決政府各部門之間職責不清、互相推諉扯皮等問題。

（二）精簡了權力事項和審批程序，提高了行政效率

權力清單制度幫助深化行政審批制度改革，為精簡行政審批事項與提高行政服務效率開辟了新道路。X市先后取消了審批項目1367項，精簡率達到76.1%，辦理時限減少率為35.8%。實行權力清單制度為簡化審批手續(xù)助力，營造了優(yōu)質高效的政務服務環(huán)境，推動了政府管理的創(chuàng)新。

（三）公開權力運行流程，壓縮了權力尋租空間

X市在梳理權力制定清單的過程中，反復推敲和研究，將各項行政職權的項目名稱、設定依據、運行程序、辦理期限和實施主體等以清單形式在政務服務網統(tǒng)一向社會公布，并按此編制出相應的流程圖。不僅如此，每項行政權力對應的責任事項、責任崗位、追責情形等也將以清單的形式對外公布，主動接受社會監(jiān)督。這樣一來各部門的權力公開目錄可視化，把權力曬在陽光下。

（四）規(guī)范政府監(jiān)管程序，激發(fā)社會活力

權力清單制度明確了政府的職責和作用，即保證事前的指導并加強事中事后的監(jiān)管，放出空間讓市場在資源配置中起決定作用。通過規(guī)范監(jiān)管程序，有限有效地履行政府對市場進行監(jiān)管的職能，在食品安全、環(huán)境保護等涉及民眾生活、民眾切身利益的領域加大監(jiān)管和執(zhí)法的力度，同時填補了在部分行政權力取消、轉讓下放的改革過程中出現的監(jiān)管空白。

三、X市權力清單制度建設中存在的問題

（一）落實權力清單制度不夠徹底

雖然X市已經開始全面推行權力清單制度，但畢竟推行時間不長，有些部門還沒有徹底落實權力清單制度。在市委市政府大力推行權力清單制度的大趨勢下，有些部門制定了權力清單，但這種權力清單存在避重就輕的情況，有些權力被部門隱藏起來。即使清單制定出來了，放到平臺上公布出來了，也并不能保證服務水平就能夠提高，政府效能就可以提升，群眾和企業(yè)辦事并不一定會變得更加方便快捷。

（二）政府監(jiān)管壓力增大，出現監(jiān)管不力現象

自從實行權力清單制度以來，X市政府取消精簡了很多權力事項。權力事項取消了，但這不意味著政府應承擔的管理責任也被取消了。這代表著政府的管理方式和手段變化了，由原來在前臺的行政審批，變成事中事后的幕后監(jiān)管。事中事后的監(jiān)管是政府日常管理必須的工作，任務量比行政審批大得多。但少數部門目前還沒有清楚認識到行政審批權下放后續(xù)監(jiān)管的重要性、必要性，認為權力下放后監(jiān)管責任也一并下放了，自身不必再進行監(jiān)管工作，從而在實際工作中忽視對審批權力下放部門的監(jiān)督管理，存在“重下放、輕監(jiān)管”問題，出現監(jiān)管不力的現象。

（三）政府機構改革滯后，基層力量嚴重不足

政府組織、機構的設立時基于其職責和功能。隨著大量的權力事項的梳理整合，政府組織、機構理應跟著調整改變。但實際上政府機構改革沒有同步跟進，有些事項職責在部門之間仍有交叉和重復，容易出現監(jiān)管空檔、缺位現象。更需注意的是，權力下放后，基層承接了大量的事權，承擔了一線監(jiān)督和管理的主要任務，基層行政事務大幅增加，而基層行政機構、編制并沒有增加，基層力量嚴重不足。

（四）政府工作人員難以適應

權力清單是在制度層面的創(chuàng)新，要實行它意味著在實際中具體的工作內容、工作方式、工作要求等方方面面都要隨之創(chuàng)新，這要求政府部門的工作人員要有更高水平的工作能力和素質。有些政府工作人員還不能適應推行權力清單制度后的工作內容和工作要求的變化，有一部分工作人員與以前相比監(jiān)管更重視審批，現在對于審批權力下放不適應；有的雖然有監(jiān)管的意識，但是卻并不清楚該如何監(jiān)管；有的認為自己手里的行政事項被取消或者下放后，相應的責任也隨之消失了。

四、完善權力清單制度的對策建議

（一）繼續(xù)推進行政審批制度改革

行政審批制度改革是行政管理體制改革的重中之重，與群眾的日常生活和切身利益息息相關，也最被社會密切關注。2014年12月26日，X市對中介機構進行清理整頓，將涉批事業(yè)單位的中介職能進行剝離，開放和培育中介服務市場，向全國引進相關中介機構，成立X市“中介超市”。市政府還下發(fā)《X市建設項目行政審批服務中介超市管理辦法》，規(guī)定我市政府投資項目選取中介機構，除需公開招投標或法律法規(guī)有特殊規(guī)定外，一律到“中介超市”采取搖號方式選取中介機構，非政府投資項目根據項目單位需要，也可參照政府投資項目選取程序執(zhí)行。要進一步秉承簡政放權的原則，打造“限權”政府，加強對“中介超市”的管理，力求將審批事項降到最少、將辦事效率提到最高、營造最優(yōu)良的政務環(huán)境。

（二）配套進行政府機構改革

將權力事項以清單的形式列出并進行梳理，改變了政府各部門擁有的權力應承擔的職能和權力運行的程序，一些部門的業(yè)務增加，一些部門的業(yè)務減少，特別是權力下放后，基層承接了大量的事權，承擔了一線監(jiān)督和管理的主要任務，需要處理的行政事務大幅增加。建議按照事項來設置崗位、按照崗位來配備人員。要根據權力事項的梳理整合，對政府機構進行相應的改革，對各部門人員編制進行調整和優(yōu)化，以迎合滿足實施權力清單制度帶來的變化需求。

（三）加強行政監(jiān)管力度

推行權力清單制度，事中事后監(jiān)管的重要性大大提升，成為政府行政管理職能的核心部分。一要建立統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，實現市場監(jiān)管信息的共享。二要建立失信懲戒機制，實行信用分級分類管理，在市場監(jiān)管、市場準入、行政審批等領域劃分監(jiān)管對象的失信類型和程度，對信用額度不足者進行懲罰。三要積極引入社會組織的力量，讓他們主動參與其中，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

（四）提高政府工作人員素質能力

一要加強對政府工作人員的政治教育，重視職業(yè)精神的培養(yǎng)，增強社會責任意識、依法行政意識、為民服務意識，讓工作人員深刻認識到推行權力清單制度的必要性和重要性。二要加強對高素質監(jiān)管人才的培養(yǎng)，建立專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。向在職公務員開展權力清單制度的專題培訓，讓政府工作人員了解推行權力清單制度的政策與方法，掌握在實施權力清單制度下開展工作的各方面事項和流程，真正將權力清單的作用發(fā)揮到最大。

（五）加強對政策的宣傳普及，讓群眾積極參與監(jiān)督

向公眾大力宣傳實行權力清單制度的重要意義和帶來的顯著變化，宣傳權力清單制度的主要內容和實施方法，宣傳實行權力清單制度以來的成果。讓群眾了解權力清單，知道權力清單制度和自己的切身利益有緊密聯系，關心權力清單，提高參與權力清單制度建設的意識。要引導公民利用權力清單對政府進行網絡監(jiān)督，進一步拓寬和創(chuàng)新民眾監(jiān)督渠道與監(jiān)督方法，加大對制度的宣傳力度。積極吸納社會組織和公眾的力量，讓他們參與到管理之中來，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

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作 者：江西師范大學政法學院，講師

責任編輯：張 波