PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究

姜國峰，王 佳，孫 瑤

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一種公私合營的建設(shè)模式，政府與私營商簽訂協(xié)議，授權(quán)私營組織建設(shè)、運(yùn)營和管理。1982年英國政府最早提出PPP模式并開始使用至今。PPP模式主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，公共部門與私人部門目標(biāo)一致、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作。一方面，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)得到了減輕，另一方面，私人部門的投資風(fēng)險(xiǎn)大大降低。2014年國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、財(cái)政部頒發(fā)一系列關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式相關(guān)問題、合作示范項(xiàng)目實(shí)施、合作模式操作問題等相關(guān)文件，國家發(fā)改委也頒發(fā)公私合營的相關(guān)文件，PPP模式在國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大規(guī)模推廣實(shí)施。隨著合作項(xiàng)目實(shí)施的推進(jìn)，這種融資模式實(shí)施過程中所遇到的融資成本、資金運(yùn)用、償債風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相繼出現(xiàn)。提前預(yù)警財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并提出相關(guān)的防范與應(yīng)對(duì)策略是十分必要的。

二、PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素

企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)自身和外部環(huán)境具有很高的不確定性，任何財(cái)務(wù)活動(dòng)都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素不僅包含項(xiàng)目內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也受外部政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響。

（一）外部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素

1.自然環(huán)境因素

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，自然環(huán)境因素對(duì)于設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度會(huì)造成很大的影響。嚴(yán)寒的冬季、泥濘雨季、酷暑的夏季以及災(zāi)害性天氣都會(huì)拖延甚至?xí)和Ｊ┕ぃ率官Y金使用周期長，承擔(dān)成本費(fèi)用高，企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提升。

2.社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素

國家或項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)產(chǎn)生很大影響。由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長，在此期間國家或項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域的信貸政策、利率、匯率、物價(jià)的變化都會(huì)增加企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于建設(shè)需要資金較多，信貸政策、利率、匯率的較小變化都會(huì)給項(xiàng)目帶來較大金額的利息變動(dòng)，影響企業(yè)的償債能力，增加企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.市場(chǎng)因素

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使項(xiàng)目經(jīng)營收益受影響，運(yùn)營收益不足，企業(yè)流動(dòng)資金不充足，企業(yè)償債資金不足，償債風(fēng)險(xiǎn)增加，如果無法履行融資方合同條件而違約，信用度降低，形成信用風(fēng)險(xiǎn)，必會(huì)導(dǎo)致資金成本增加，企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

廣利地區(qū)位于東營凹陷東北部，主體為廣利斷裂鼻狀構(gòu)造帶。廣利主體斷裂鼻狀構(gòu)造帶勘探一直以1～3砂組為主，對(duì)5～6及純下砂組認(rèn)識(shí)程度較低。2009年部署的萊斜112井，在5砂組3 004.8～3 020m井段，電阻率為0.7～0.9Ω·m，常規(guī)試油日產(chǎn)油4.47t，投產(chǎn)后日產(chǎn)液12m3，日產(chǎn)油8.6t，從而發(fā)現(xiàn)該區(qū)存在低電阻率油藏。萊113井在5砂組2 777.2～2 782.3m 井段，電阻率在10Ω·m以上，常規(guī)試油日產(chǎn)油13t，不含水，這些井的試油成功揭示了該區(qū)沙四段深層系勘探有巨大潛力，但該區(qū)高、低電阻率油層并存的復(fù)雜地質(zhì)條件也給測(cè)井評(píng)價(jià)帶來很大困難。

（二）內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素

1.籌資風(fēng)險(xiǎn)

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要特征為建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)周期長、投入資金多、資金回收慢。采用PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為政府緩解此問題，但在承建過程中，私營部門往往需要通過融資形式籌集資金。在籌資過程中由于融資渠道少，融資費(fèi)用高，融資審批時(shí)間長等問題會(huì)增加私營部門的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，借助PPP項(xiàng)目的政府支持，私營部門往往只采用銀行貸款的唯一融資渠道，單一的融資渠道一方面會(huì)導(dǎo)致還款時(shí)間集中，資金周轉(zhuǎn)壓力大，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提升；另一方面會(huì)使企業(yè)貸款占比增加，影響企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，負(fù)債占比增加，資本結(jié)構(gòu)不能達(dá)到相對(duì)良好狀態(tài)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。

2.投資風(fēng)險(xiǎn)

投資風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。投資風(fēng)險(xiǎn)影響因素包括：投資額、特許運(yùn)營期、折現(xiàn)率等相關(guān)因素。投資規(guī)模是PPP模式項(xiàng)目建設(shè)過程中的重要影響因素，在財(cái)務(wù)能力一定時(shí)，投資金額越多，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。特許經(jīng)營期通常與項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)壽命和當(dāng)?shù)卣姆烧哂嘘P(guān)，特許經(jīng)營期越長，企業(yè)融資能力相對(duì)更強(qiáng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)降低。折現(xiàn)率是影響資金時(shí)間價(jià)值的重要影響因素，一般政府會(huì)給予一定的優(yōu)惠，采用最低財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為折現(xiàn)率，但在實(shí)際過程中受通貨膨脹和利率的影響較大，有必要進(jìn)行修正處理，得到風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整折現(xiàn)率，增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營過程中利率、匯率的變化，通貨膨脹以及工期的波動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。利率上升會(huì)導(dǎo)致利息費(fèi)用增加，財(cái)務(wù)壓力相應(yīng)增加；匯率朝著不利方向變化，產(chǎn)生匯兌損失，私營部門財(cái)務(wù)費(fèi)用增加；通貨膨脹致使購買力下降，私營部門一定會(huì)受到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失，運(yùn)營成本增加，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升；PPP項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)運(yùn)營過程中難免會(huì)發(fā)生工期拖延、中途暫停等風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)間的拖延會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)資金流通率降低、資金使用率降低，一方面，形成資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，資金償還期會(huì)相應(yīng)延長，相應(yīng)利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等都會(huì)增加，企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中關(guān)于收益以及與收益分配也存在相關(guān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。主要是其收入形式較為單一，一般情況主要是靠基礎(chǔ)設(shè)施建成后收取的專門使用費(fèi)，部分還有少量的廣告收益，所以，當(dāng)使用量受不利因素影響而減少時(shí)，項(xiàng)目收益就會(huì)大大降低，資金回收以及資金收益風(fēng)險(xiǎn)性較大。在對(duì)于收益分配時(shí)，收益見效周期長，在運(yùn)營過程中，還需要繼續(xù)投入資金進(jìn)行維護(hù)，導(dǎo)致收益分配量減少，引起企業(yè)所有者或者投資者不滿而縮減投資，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

三、PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

（一）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律法規(guī)

PPP模式是公私合營的項(xiàng)目投融資和管理經(jīng)營方式，需要一套操作性強(qiáng)，系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系，以此為依據(jù)保障PPP項(xiàng)目參與各方的利益，也能夠讓參與各方的談判有法可依、有章可循。增加政府、投資方對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的信息，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式投融資法律法規(guī)中應(yīng)包含：PPP模式的設(shè)立程序、招標(biāo)程序、投標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)利益分擔(dān)機(jī)制、監(jiān)督與管理要求等。PPP模式在整體建設(shè)過程中有指導(dǎo)、有保障、公平公允，降低風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)識(shí)別建設(shè)過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

降低PPP模式建設(shè)過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最關(guān)鍵的是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，防范于未然。結(jié)合PPP模式以往建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在PPP模式運(yùn)行過程中，制定財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照表，為政府部門、私營部門提供參考，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的能力。

（三）制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

國外PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式建設(shè)的核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。完備的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制才能吸引好的投資者以及充足的資金到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，保證資金流的充足，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)按照能力進(jìn)行分配，政府能夠把握政策變化，應(yīng)該承擔(dān)政策變化導(dǎo)致的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；私營部門主要承擔(dān)建設(shè)與管理，應(yīng)該對(duì)此產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)；由于不可抗力而產(chǎn)生的的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由政府和私營部門共同承擔(dān)。政府和私人部門共同解決問題，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，享受利益。

（四）加強(qiáng)資金收支監(jiān)管

雖然PPP項(xiàng)目在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中有一定的優(yōu)勢(shì)，為降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格要求，明確項(xiàng)目監(jiān)管制度安排，規(guī)范資金使用形式，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目建設(shè)高效率而低風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)資金收支監(jiān)管制度、賬戶設(shè)置管理制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管。資金收支監(jiān)管制度主要包括融資成本、建設(shè)成本、運(yùn)營成本、資金收益等。融資方案需要采用許可的融資渠道，經(jīng)過政府同意并在有關(guān)部門備案；項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，私營部門應(yīng)嚴(yán)格對(duì)承包商的建設(shè)成本以及資金使用情況進(jìn)行審核，對(duì)運(yùn)營單職工工資福利、設(shè)備維修、折舊費(fèi)等進(jìn)行審查。賬戶管理制度是指在特許經(jīng)營中，需要開立基本存款賬戶和專門賬戶，政府定期進(jìn)行審核，了解資金動(dòng)態(tài)，避免資金的隨意支出。

（五）完善財(cái)務(wù)報(bào)告的審查制度

加強(qiáng)對(duì)于PPP模式項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)報(bào)告審核機(jī)制，定期檢測(cè)項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出績效指標(biāo)，按期上報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，并聘請(qǐng)行業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)豐富的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，提出財(cái)務(wù)上能夠提升收益、避免風(fēng)險(xiǎn)以及可能存在的問題，財(cái)務(wù)上嚴(yán)格要求，修正自律，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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