試析新經(jīng)濟常態(tài)下政府投資項目控制工程造價

林 嵐

（秦皇島市市政建設(shè)辦公室，河北 秦皇島 066000）

試析新經(jīng)濟常態(tài)下政府投資項目控制工程造價

林 嵐

（秦皇島市市政建設(shè)辦公室，河北 秦皇島 066000）

十八大以后，我國逐漸進入了新經(jīng)濟常態(tài)，政府投資項目工程造價控制面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。分析新常態(tài)下新經(jīng)濟的特點以及政府投資項目的特殊性，針對政府投資項目工程造價中的問題，探索加強政府投資項目工程造價控制和管理的有效途徑。

新經(jīng)濟常態(tài)；政府投資；工程造價；控制

在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟發(fā)展目標、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力都發(fā)生了重要的變化。在新經(jīng)濟常態(tài)下，政府投資項目工程造價控制調(diào)整也迫在眉睫。本文將進一步探索新經(jīng)濟常態(tài)下政府投資項目工程造價控制和管理的有效途徑。

一、新常態(tài)下的新經(jīng)濟

“新經(jīng)濟”一詞最早出現(xiàn)在美國，代表了新的經(jīng)濟發(fā)展趨勢，更加重視新技術(shù)對經(jīng)濟增長的帶動作用，是對舊生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在2000年美國發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟2000年報告》中顯示，在過去五年，美國30%的GDP都是由科技創(chuàng)新帶來的。在我國，新經(jīng)濟的內(nèi)涵要更加廣泛，包括生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、配置機制以及經(jīng)濟增長動力等多個方面。十八大以后，習(xí)近平同志根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展趨勢，認為中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展“新經(jīng)濟”已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。隨著對經(jīng)濟新常態(tài)理論研究的不斷深化，借鑒國際成功的發(fā)展經(jīng)驗，做出了化解過剩產(chǎn)能、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的判斷。在這種背景下，政府職能轉(zhuǎn)型，調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)，服務(wù)地方經(jīng)濟，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資向重點發(fā)展行業(yè)，在政府投資項目工程造價方面，也提出了更高的要求，迫切需要解決政府投資項目控制工程造價中的問題，發(fā)揮政府在拉動經(jīng)濟增長中的積極作用。

二、工程造價和政府投資項目

工程造價是指一項工程在建設(shè)過程中預(yù)期或?qū)嶋H開支的全部固定資產(chǎn)投資費用，狹義的工程造價可以等同于工程價格，以工程為交易對象，以招投標為交易方式，由市場定價并確定最終費用。政府投資建設(shè)項目具有一定的特殊性，其主要的資金來源為財政撥付，在實際建設(shè)中，由于國家撥付建設(shè)資金，因此工程造價管理很容易被忽視，資金使用的規(guī)范性、效益性都無法得到有力的保障，浪費和貪腐現(xiàn)象比較普遍。隨著人們對政府投資項目越來越關(guān)注，工程造價控制也得到了重視，要求政府投資項目加強造價管理。此外，政府投資項目具有限時實施、限時完成的特點，在建設(shè)過程中，常常出現(xiàn)搶工期、抓進度而忽視造價等問題，影響施工質(zhì)量，增加了工程成本，造成資源的浪費。在新經(jīng)濟常態(tài)下，政府投資項目也面臨著調(diào)整和轉(zhuǎn)型，以市場機制代替計劃經(jīng)濟體制，以市場規(guī)則代替行政指令，鼓勵政府投資項目的市場化發(fā)展。

三、新經(jīng)濟常態(tài)下政府投資項目工程造價控制中的問題

1.投資決策不充分。在進行項目投資時，首先應(yīng)聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)，對項目的可行性進行研究。目前，很多項目的可行性驗證都流于形式，脫離實際情況，甚至還存在領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”、項目盲目上馬、項目補資料等問題，導(dǎo)致項目存在“先天性缺陷”，“邊立項、邊設(shè)計、邊施工”現(xiàn)象時有發(fā)生，不利于項目的造價控制。究其原因，主要是由于項目決策的論證不充分，決策機制不完善，部分領(lǐng)導(dǎo)盲目追求政績，忽視了建設(shè)項目的客觀規(guī)律，項目缺乏合理性。

2.設(shè)計階段不嚴格。在項目設(shè)計中，主要存在以下幾個問題。沒有嚴格按照限額設(shè)計，忽視造價指標，設(shè)計方案缺乏經(jīng)濟性，增加了投資成本；設(shè)計前缺乏實際調(diào)查和地質(zhì)勘查，在設(shè)計時，存在部分不合理設(shè)計，造成資源的浪費；由于設(shè)計行業(yè)缺乏有效的約束和競爭機制，存在過多追求自身經(jīng)濟效益以及盲目按照委托方意見設(shè)計等情況，科學(xué)性和經(jīng)濟性不足；同時，由于目前并沒有相應(yīng)的考核和問責(zé)機制，無法約束設(shè)計單位的行為，不利于造價的管理和控制。此外，建設(shè)單位為壓縮成本，不合理地減少設(shè)計費用，導(dǎo)致工程變更、工程簽證時有發(fā)生，也是出現(xiàn)“造價失控”的一個重要原因。

3.招標文件及合同管理不規(guī)范。招標文件對工程造價具有直接影響，一些政府投資項目受投資來源渠道，資金緊張限制，范本規(guī)定可選擇的招標方式單一，多采用低價中標的招標方案。委托代理機構(gòu)編制招標文件，存在照抄規(guī)范文本、忽視項目特點和需求、針對性不足、合同條款約束不明確等問題，嚴重影響施工現(xiàn)場實際造價控制和現(xiàn)場施工管理及計量，低價中標后的工程進度及工程質(zhì)量難以保證，增加了建設(shè)單位及政府行政主管部門的管控難度。部分單位在中標后，違背市場競爭秩序，圍標、串標甚至虛假招標現(xiàn)象嚴重。缺乏有效的競爭機制，招標時無法選擇真正具備技術(shù)和管理優(yōu)勢的單位，實際更不利于工程造價的管理和控制。評標時缺乏足夠的造價控制意識，也會導(dǎo)致部分單位利用不平衡報價，故意調(diào)高清單項目單價，嚴重偏離市場價，也會變相導(dǎo)致經(jīng)濟損失的增加。

4.簽證及補充協(xié)議管理不到位。缺乏完善的現(xiàn)場簽證管理制度，補充協(xié)議管理不到位也是增加造價的重要因素。在現(xiàn)場施工中，常常會出現(xiàn)簽證資料不完整、虛假簽證等現(xiàn)象。部分補充協(xié)議違背了招標文件和合同條款，大幅度增加項目投入，不利于造價控制。部分建設(shè)單位認為，造價控制是政府財政、審計部門的工作，在工程變更上，沒有履行應(yīng)盡的職責(zé)，監(jiān)管不到位，甚至故意模糊工程造價。此外，項目監(jiān)管部門眾多，聯(lián)動性較差，不利于迅速解決問題，導(dǎo)致竣工結(jié)算階段周期延長，極大地增加了工程造價控制的隱患。

四、新經(jīng)濟常態(tài)下政府投資項目工程造價控制的途徑

1.加強政府投資項目決策論證與概算控制。政府投資項目決策直接關(guān)系到項目的成本和產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益，提高投資項目決策論證的科學(xué)性，是工程造價合理性控制的前提。在項目決策階段，應(yīng)充分考慮項目的經(jīng)濟性、可行性和必要性，掌握事前控制的主動權(quán)，杜絕“拍腦袋”工程，立足城市發(fā)展的長期規(guī)劃，組建專家小組對項目進行論證。對項目概算進行嚴格控制，要求設(shè)計單位樹立正確的概算控制理念，對項目負責(zé)人建立考核和問責(zé)機制，制定科學(xué)的項目概算控制方案，明確控制重點和具體控制內(nèi)容，實現(xiàn)投資項目經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。正確認識概算控制工程項目重要性，完善配套的制度，聘請審計部門對項目概算進行審核，加大審批和監(jiān)管力度，建立概率控制的運行機制，提高投入資金的效益性。

2.注重設(shè)計階段和招投標階段的造價控制和預(yù)算管理。有研究顯示，設(shè)計階段對項目造價控制的影響重大，約占項目總造價的85%。因此，做好設(shè)計階段的造價控制至關(guān)重要。政府重大項目投資應(yīng)采取限額設(shè)計委托，明確要求設(shè)計單位在投資估算范圍內(nèi)進行初步設(shè)計，并按照初步設(shè)計方案控制施工設(shè)計圖，在總投資限額內(nèi)確保設(shè)計質(zhì)量，提高設(shè)計的合理性和經(jīng)濟性。推行設(shè)計招標制度和設(shè)計監(jiān)理制度，規(guī)范設(shè)計市場，約束設(shè)計單位行為，健全設(shè)計行業(yè)的競爭機制，嚴肅處理掛靠設(shè)計等問題。從源頭上控制設(shè)計，消滅設(shè)計中存在的錯、漏、碰現(xiàn)象。完善評標標準，重視工程造價控制。全面實施工程量清單計價招標制度，提高清單編制質(zhì)量。對招投標文件進行嚴格審核，確定招投標的公平、公正、公開，按照標準流程和規(guī)范，組織招標、評標工作，對重點項目的工程攔標價及施工單位的投標報價報價進行認真的分析和復(fù)核，對其合理性進行評價。

3.加強項目施工過程的監(jiān)管。新經(jīng)濟常態(tài)下政府投資項目工程造價控制應(yīng)加強項目施工全過程的監(jiān)管，整頓市場秩序，堅持大建設(shè)、大市場、高效統(tǒng)一的原則，加強各管理部門的溝通，建立聯(lián)動機制，確保項目能夠進行統(tǒng)一實施、統(tǒng)一管理，簡化管理部門，優(yōu)化管理程序，對基本建設(shè)程序各個關(guān)口進行嚴格把關(guān)，將決策不合理、缺乏可行性、投資無計劃的項目消除在萌芽中。發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，使招投標管理規(guī)范化、透明化，建立良好的競爭機制，保證競爭的充分性和公正性，堅持技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，提高工程造價控制水平。對中標單位進行跟蹤管理，同步控制工程造價、工程質(zhì)量、施工進度，加強關(guān)鍵工序的監(jiān)督管理和組織驗收，加強施工合同、現(xiàn)場簽證、工程變更、補充協(xié)議管理。合理利用工期索賠、變更索賠、質(zhì)量索賠等反索賠機會，維護政府投資的合法權(quán)益。嚴格審查現(xiàn)場經(jīng)濟簽證和設(shè)計變更的材料，按照標準流程執(zhí)行，對不合理的變更和簽證拒絕審批。利用審計環(huán)節(jié)進行造價控制，采取標前控制價審核、跟蹤審計等形式，加強管理型審計及過程審計。同時，政府部門應(yīng)該制定合理的獎懲機制，推行建立科學(xué)的建設(shè)市場信用評價體系，與市場準入掛鉤。

4.對政府投資項目擴大績效評價的范圍和加大績效評價的力度。各級政府及財政部門要以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進預(yù)算管理制度的改革和創(chuàng)新，促進財政投資項目管理的科學(xué)化與精細化管理，建立健全的貫穿資金預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、評價全過程的績效管理制度。強化對部門支出績效責(zé)任和財政部門監(jiān)觀作用，更好地發(fā)揮公共財政職能作用。建立以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效管理為核心，以制度和機制建設(shè)為保障，引導(dǎo)政府投資項目在新經(jīng)濟常態(tài)下，以改善管理、優(yōu)化資源配置、進行工程全過程的預(yù)算績效管理，將工程造價控制與提高公共服務(wù)水平掛鉤，使有限的財政資源配置更加優(yōu)化，財政資金使用更加有效。

五、結(jié)語

新經(jīng)濟常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，政府投資項目也必須做出相應(yīng)的調(diào)整和改進，適應(yīng)新經(jīng)濟常態(tài)下經(jīng)濟體制的改革和創(chuàng)新。其中，最重要的就是政府投資項目的造價控制，針對當(dāng)前造價控制中投資決策不充分、設(shè)計階段不嚴格、招標方式單一及合同管理不規(guī)范、簽證及補充協(xié)議管理不到位等問題，加強政府投資項目決策論證與概算控制，注重設(shè)計階段和招投標階段的造價控制。同時，加強項目施工過程的監(jiān)管，引導(dǎo)建設(shè)單位將績效評價的理論及方法貫穿到項目建設(shè)的過程管理中，在新經(jīng)濟常態(tài)下提高財政資金的配置和使用效益，提升政府公共服務(wù)水平，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

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D630

A

1673-291X（2017）34-0095-02

2017-08-16

林嵐（1973-），女，河北秦皇島人，副高級工程師，從事市政工程建設(shè)、管理、投資控制等研究。

[責(zé)任編輯 陳麗敏]