基于正式制度與非正式制度協(xié)同的基層治理模式型構(gòu)

梁華

（陜西省行政學(xué)院，西安 710068）

基于正式制度與非正式制度協(xié)同的基層治理模式型構(gòu)

梁華

（陜西省行政學(xué)院，西安 710068）

按照制度經(jīng)濟學(xué)一般原理，基層社區(qū)多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成不僅需要發(fā)揮剛性整合機制的作用，而且需要充分發(fā)揮柔性整合機制的作用，不僅需要發(fā)揮正式制度組織資本的作用，而且需要發(fā)揮非正式制度中基于信任而形成的社會資本的重要作用。介紹兩種典型協(xié)同治理模式，一種是以基層政府為主導(dǎo)，通過正式制度的剛性約束來共同治理的模式，比如城市網(wǎng)格化管理；另一種是以社區(qū)居民為主導(dǎo)，通過鄉(xiāng)規(guī)民約、群眾輿論等非正式制度的柔性約束來實現(xiàn)共同治理的目標(biāo)，比如群眾訴求服務(wù)平臺。這兩種治理模式在基層治理中也得到了廣泛的應(yīng)用。介紹兩種模式的基本經(jīng)驗及其引發(fā)的思考，提出當(dāng)前要構(gòu)建剛性與柔性雙重整合機制來實現(xiàn)協(xié)同治理的目的。

正式制度；非正式制度；協(xié)同；治理模式

從制度經(jīng)濟學(xué)視角來看，從傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)向多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，事實上屬于一種制度變遷。而要有效地實現(xiàn)這一制度變遷，不僅要發(fā)揮正式制度的作用，而且需要充分發(fā)揮非正式制度的作用。因此，按照制度經(jīng)濟學(xué)一般原理，基層社區(qū)多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成不僅需要發(fā)揮剛性整合機制的作用，而且需要充分發(fā)揮柔性整合機制的作用，不僅需要發(fā)揮正式制度組織資本的作用，而且需要發(fā)揮非正式制度中基于信任而形成的社會資本的重要作用。筆者列舉了當(dāng)前基層治理創(chuàng)新中的兩種影響面廣且認可度較高的探索模式：一種是以基層政府為主導(dǎo)，協(xié)同社區(qū)三委會、社區(qū)居民、社會組織，更多的是通過正式制度的剛性約束來共同治理的模式，比如城市網(wǎng)格化管理；另一種是以社區(qū)居民為主導(dǎo)，協(xié)同基層政府、社會組織等，更多的是通過鄉(xiāng)規(guī)民約、群眾輿論等非正式制度的柔性約束來實現(xiàn)共同治理的目標(biāo)，比如群眾訴求服務(wù)平臺。兩種創(chuàng)新模式可以說是近年來化解基層矛盾，暢通群眾訴求表達渠道的積極探索，受到了較為廣泛的好評。但是，兩者都有各自的優(yōu)勢與劣勢，需要構(gòu)建剛性與柔性雙重整合機制來實現(xiàn)協(xié)同治理的目的。

一、兩種基層協(xié)同治理模式的比較與反思

（一）基層政府為主導(dǎo)的剛性治理模式——以網(wǎng)格化管理為例

第一，網(wǎng)格化管理的運行機理。網(wǎng)格化管理模式在全國范圍內(nèi)推行的較為廣泛，典型示范區(qū)域主要有北京東城區(qū)、西安碑林區(qū)等等。該模式是運用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過城市網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市管理新模式[1]。依托數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)范圍劃分成為多個單元網(wǎng)格，每個網(wǎng)格都有專業(yè)的管理團隊，主要是街道、社區(qū)工作人員通過下載手機終端APP，上傳網(wǎng)格內(nèi)的居民、商戶等基本信息，對所轄范圍內(nèi)的各類群眾訴求、民生服務(wù)、治安信息、特殊人群等各類矛盾和問題進行全面的信息采集管理，通過對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行匯總和分析，排查區(qū)域矛盾，強化管理責(zé)任，積極限時回應(yīng)公眾訴求。

第二，網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢。網(wǎng)格化是以政府為主導(dǎo)，基于正式制度的剛性整合機制，具有較強的執(zhí)行力和良好的運行效果。網(wǎng)格員可以實現(xiàn)社區(qū)各類信息資源統(tǒng)籌共享，為“大數(shù)據(jù)”打下基礎(chǔ)，很多問題因為發(fā)現(xiàn)得早，被解決在萌芽狀態(tài)，有效預(yù)防和化解了矛盾。而且相對集中地搜集了轄區(qū)居民的基本需求，對社區(qū)人群進行了細分，為精準化服務(wù)提供了技術(shù)支撐。與此同時，網(wǎng)格化管理可以有效地監(jiān)測社區(qū)各類人群，有效預(yù)防了非法犯罪活動，為社區(qū)的安全提供了保障。

第三，網(wǎng)格化管理的劣勢。網(wǎng)格化管理雖然在維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、提高管理效率上有一定成效，但同時，這種模式與社區(qū)居民“自下而上”的自治愿望及權(quán)益訴求不可避免地產(chǎn)生沖突和摩擦，由于其潛藏著的行政成本膨脹的風(fēng)險，它的可持續(xù)性也值得懷疑[2]。網(wǎng)格化不僅僅是技術(shù)的充分開發(fā)與應(yīng)用，除此之外更重要的是對治理需求的分類，提供更加針對性的服務(wù)，激發(fā)更多具有相對獨立性的社會組織的活力，制度設(shè)計要更加體現(xiàn)法治，如果利用技術(shù)監(jiān)控手段侵犯公民隱私、非法監(jiān)控等等，反而使得精細化在相反的道路上越走越遠，所以，要確定哪些人有監(jiān)控的權(quán)力，侵犯公民權(quán)利如何救濟等，精細化管理要體現(xiàn)人文關(guān)懷、科學(xué)精神和法制意識。技術(shù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析僅僅是手段，精準化服務(wù)才是目的，而當(dāng)前在精準化服務(wù)方面還相對滯后。

（二）社區(qū)居民為主導(dǎo)的柔性治理模式——以群眾訴求服務(wù)平臺為例

第一，群眾訴求服務(wù)平臺運行機理。比較典型的是吉林省安圖縣的做法。該縣群眾訴求服務(wù)中心主要概括為“四位一體”“三個平臺”“一個頻道”的全流程、全覆蓋的訴求服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。訴求中心是由“行政接訪、法律援助、民事民議、紀檢督查”四個工作單元構(gòu)成，搭建了一個全方位、多功能的“一站式流程、點單式服務(wù)”的新型訴求服務(wù)平臺[3]。該服務(wù)中心關(guān)注并回應(yīng)當(dāng)?shù)乩习傩盏脑V求和難題，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕娡ㄟ^“百姓事，百姓議”的方式，積極化解當(dāng)?shù)厣鐣黝惷?。利用訴求服務(wù)中心將做出決定的政府相關(guān)部門和上訪戶在公共平臺上“對質(zhì)”，讓議事代表進行投票表決，全縣人民可以通過電視直播進行評議，通過輿論壓力來推動事件以公開、公正的方式得以解決。

第二，群眾訴求服務(wù)平臺的優(yōu)勢。針對當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展及社會民生需求，給安圖百姓提供一個隨時可以反映訴求、表達意愿、建言獻策、參政議政的平臺，不斷擴展了公眾參與社會治理的深度和廣度，調(diào)動了參與的積極性，使得公眾更容易接受政府出臺的各項決策，更有利于決策的實施。電視媒體全程跟蹤錄播，提高了各項決策的公開透明度，為公眾參與提供了前提和基礎(chǔ)。為了順應(yīng)人民群眾過上更美好生活的新期待、維護群眾合法權(quán)益，安圖縣委、縣政府注重“察民情，解民憂”，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，通過發(fā)動社會各方力量以維權(quán)促維穩(wěn)，建立柔性治理體系，傾力打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局，探索出一條有效維護社會動態(tài)穩(wěn)定的新途徑[4]。

第三，群眾訴求服務(wù)平臺的劣勢。訴求服務(wù)中心的創(chuàng)新，缺乏穩(wěn)定的制度支撐，受到現(xiàn)有體制機制的制約，人為的因素很大，缺乏相應(yīng)的穩(wěn)定性。電視媒體的深度介入，一部分部門和領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心曝光，存在抵觸情緒，不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生，推動工作的難度較大。在選定、培訓(xùn)和使用訴求中心議事代表上也面臨著一定的困難，比如議事代表的界別比例、參政議政能力、法律意識、工作積極性等因素，都還有待進一步探索更加合理的模式。此外，大型評議活動舉辦成本較高、周期較長，也不利于效率的提高。

二、正式制度與非正式制度協(xié)同的基層治理模式的基本特征

兩種模式都有其優(yōu)勢，當(dāng)然也有其劣勢，基于對已有治理模式的反思與超越，政府與社會、公民共同發(fā)揮作用協(xié)同治理模式成為我國社區(qū)治理的方向和目標(biāo)，整合以基層政府為主導(dǎo)的剛性治理機制和以社區(qū)居民為主導(dǎo)的柔性治理機制。在此過程中，政府始終保護并尊重社會的主體地位以及社會自身的運作機制和規(guī)律，并綜合運用行政管理、居民自治管理、社會自我調(diào)節(jié)以及法律手段甚至市場機制等多種方式，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、共建共享的社會治理新格局，實現(xiàn)充滿活力、和諧有序的社會治理目標(biāo)（郁建興和任澤濤，2012）。所以，正式制度與非正式制度協(xié)同的基層治理模式應(yīng)包含以下幾個方面：

（一）基層協(xié)同治理要有相對成熟定型的制度設(shè)計

提升基層政府治理能力需要整體謀劃，協(xié)調(diào)推進。當(dāng)前，我國發(fā)展過程中面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，政府自身的問題、經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域的問題和矛盾錯綜復(fù)雜的交織在一起。比如，推進基本公共服務(wù)均等化，解決老百姓的養(yǎng)老、醫(yī)療問題，最初可能是社會問題，但是老百姓有了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，就會有參與的需要，這樣政治問題就會凸現(xiàn)。再比如，部分地區(qū)黨政干部濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，錢權(quán)交易，規(guī)范這些問題屬于政府自身建設(shè)。但是，權(quán)力運行中問題已經(jīng)滲透到經(jīng)濟社會的某些方面，形成利益圈子，插手當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會事宜。所以，很難分清楚純粹是政治問題、經(jīng)濟問題還是社會問題，增加了解決的難度。所以要從問題切入，整體謀劃，協(xié)調(diào)推進，應(yīng)該避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，更加注重政策的配套性，形成相對成熟穩(wěn)定的制度體系，減少或避免因為政策的隨意性、不連貫性而導(dǎo)致的公信力喪失和行政成本增加等問題。

（二）基層協(xié)同治理要注重分類細化公眾的基本需求

技術(shù)監(jiān)測只是工具，不能將工具當(dāng)目的，離開為當(dāng)?shù)厝罕姺?wù)這個目的與宗旨，任何手段都不能持續(xù)，反而引起社會的廣泛詬病。要利用技術(shù)手段，不僅僅是監(jiān)控，更是要對治理的需求進行細分，統(tǒng)計多樣化的需求，尤其是關(guān)注各類失能、殘疾、高齡老人，特殊疾病兒童，留守人員，社會矯正人員等特殊弱勢人群的需求細節(jié)，提供更加精細化的服務(wù)，提供更多的人文關(guān)懷。所以，提供針對性的服務(wù)才是使用各種方法和手段的目的，切忌本末倒置地把方法和手段當(dāng)成目的。當(dāng)前，基層政府都在大力保障和改善民生，推進公共服務(wù)精準化供給。但是，依然存在“好心辦壞事”，老百姓不買賬、不認可的情況，一些基層干部也感覺很委屈，認為自己“出力不討好”，所以，基層政府面臨著如何確?！白龊檬隆辈ⅰ鞍押檬伦龊谩钡奶魬?zhàn)，而應(yīng)對挑戰(zhàn)的方法就是要求工作要更加細致，不斷增強服務(wù)的針對性，以更加負責(zé)的形象滿足群眾的基本需求。

（三）基層協(xié)同治理關(guān)鍵是對公眾的訴求及時回應(yīng)和反饋

確保合理訴求都能得到回應(yīng)和解決，不合理的訴求也能得到相應(yīng)的法律解釋，形成群眾訴求回應(yīng)的常態(tài)化機制。當(dāng)前的一些群體性事件，起初就是因為沒有及時回應(yīng)，任事態(tài)不斷擴大化，對一些不穩(wěn)定的苗頭反應(yīng)遲鈍、麻木所導(dǎo)致的，一旦發(fā)生群體性事件，一些地方的應(yīng)對方法，比如“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”“救火式解決問題”等現(xiàn)象，不但不利于問題的解決，反而嚴重破壞社會秩序，誤導(dǎo)、扭曲社會價值觀與是非觀，造成非常惡劣的影響。所以，要通過建立制度化的訴求回應(yīng)機制來解決群眾的困難和問題，充分應(yīng)用技術(shù)手段區(qū)分細化公眾需求，并通過各種渠道，包括傳統(tǒng)的和新媒體時代的渠道做出積極回應(yīng)，才能提高基層政府的公信力，才能有利于社會的和諧穩(wěn)定，促進社會公平正義。

（四）基層治理要注重利益相關(guān)者的參與與監(jiān)督

當(dāng)前，政府做出公共決策、進行政策執(zhí)行的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重要的變化，與此相應(yīng)的就是需要政府的公共決策、執(zhí)行的方式也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。不少公共決策涉及到方方面面，但依然是政府單方面做出決策，較少涉及公眾參與和監(jiān)督，特別是一些區(qū)（縣）PX等重化工、核電、垃圾焚燒等大型項目建設(shè)，政策過程中缺少和利益相關(guān)者的廣泛參與，僅僅是政府單方面告知，群眾往往會質(zhì)疑政策的合法性、公開透明度，質(zhì)疑有沒有暗箱操作，甚至覺得自己不被尊重，乃至被欺騙等等，進而引發(fā)的群體性事件。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，直接推動了信息的快速擴展和傳播，越來越多的公眾逐漸認識到，他們有能力影響那些關(guān)乎他們生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行。如果沒有表達的機會或者他們的意見不受重視，很可能導(dǎo)致大多數(shù)公眾對行政決策的出臺和實施過程十分冷漠、麻木不仁甚至極力反對，最終使得政策執(zhí)行中會產(chǎn)生政策變通、扭曲、走樣等。所以，要引導(dǎo)和鼓勵社會組織、公眾積極參與，尤其是利益相關(guān)者的積極參與。利益相關(guān)者的參與和監(jiān)督，是提高政策認同度的有效手段。信息公開是參與監(jiān)督的前提，要加強信息公開，增強管理的透明度。

三、構(gòu)建社區(qū)多元協(xié)同治理的雙重整合機制

當(dāng)前，基層協(xié)商治理被賦予了以解決我國基層治理實踐因內(nèi)部張力和外部壓力而陷入困境的新的路徑期待，它是一種基于正式規(guī)則與非正式規(guī)則驅(qū)動的制度性創(chuàng)新，而二者與基層政權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)則構(gòu)成了當(dāng)下我國基層協(xié)商治理制度變遷的宏大場域[5]。社區(qū)多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成不僅需要發(fā)揮剛性整合機制的作用，而且需要充分發(fā)揮柔性整合機制的作用，不僅需要發(fā)揮正式制度的作用，而且需要發(fā)揮非正式制度的作用，不僅需要發(fā)揮基層政府的作用，更要發(fā)揮社會組織和廣大居民的作用。協(xié)同治理是走出政府管理政策沖突困境的新思路和新路徑，強調(diào)“公共事務(wù)公共治理”，主張政府、社會組織、企業(yè)、公民等多元主體共同參與到政策實踐中，可以發(fā)揮不同的作用，分擔(dān)區(qū)域公共治理的責(zé)任，有助于實現(xiàn)國家與社會良性互動，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的治理新格局[6]。

（一）基層多元協(xié)同治理的剛性整合機制

在推進社區(qū)多元協(xié)同治理的過程中，通過正式制度的建立剛性整合是實現(xiàn)多元協(xié)同治理的根本保障。在利用正式制度實現(xiàn)剛性整合過程中，需要以正式的權(quán)責(zé)任劃分為重點，界定清楚多元主體各自的職責(zé)以及協(xié)同的程序和方法。這其中，基層政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，重點需要確定區(qū)縣政府、街道辦、社區(qū)三委會、社區(qū)民間組織、居民之間在公共治理中的權(quán)責(zé)、職能和享有的權(quán)利及義務(wù)等。同時，明確細化公眾的基本訴求，以及訴求的分類管理規(guī)定和程序等，確保各主體參與治理過程的民主與公開。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建公正合理的利益協(xié)調(diào)和補償制度，通過制度化和規(guī)范化方式進行協(xié)商式的利益協(xié)調(diào)和補償，實現(xiàn)治理多方各自利益的有效維護。

（二）基層多元協(xié)同治理的柔性整合機制

在城市社區(qū)多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)形成過程中，除了要發(fā)揮正式制度或正式規(guī)則的剛性整合作用外，還需要發(fā)揮非正式制度的柔性整合作用，特別是建立在鄰里信任、社會輿論所形成協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中。因此，在多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)形成過程中，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的重要作用，在社區(qū)樹立公民意識和協(xié)同治理的意識，加大公開、透明、參與的力度，在柔性整合機制中至關(guān)重要。同時，充分發(fā)揮民間組織和社會團體在促進居民協(xié)同治理中的作用，比如發(fā)揮城鄉(xiāng)居民服務(wù)類、慈善類、科技類等社會組織的作用，積極鼓勵和吸納居民、社會組織參與治理，基層政府可以創(chuàng)新溝通平臺，增強對社會組織、社區(qū)居民的了解、信任和支持，降低正式制度完全基于利益理性的不足，在保證利益協(xié)調(diào)和利益補償協(xié)議有效執(zhí)行的同時，確保各參與主體關(guān)系的可持續(xù)性和社區(qū)的和諧性。

[1]社區(qū)網(wǎng)格化管理[EB/OL].百度百科，2016-12-04.

[2]朱仁顯，鄔文英.從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析[J].廈門大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2014，(1).

[3]安圖縣：搭建訴求服務(wù)平臺，創(chuàng)新社會治理模式[EB/OL].人民網(wǎng)，2014-07-31.

[4]地方治理創(chuàng)新調(diào)研組.黨在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新—關(guān)于吉林省安圖縣群眾訴求服務(wù)中心的調(diào)研報告[J].中國黨政干部論壇，2016，(2).

[5]蔡林慧.論正式規(guī)則與非正式規(guī)則對基層協(xié)商治理制度變遷的影響[J].中國行政管理，2015，(12).

[6]葉大鳳.協(xié)同治理：政策沖突治理模式的新探索[J].管理世界，2015，(6).

[責(zé)任編輯 史麗麗]

D035

A

1673-291X（2017）10-0169-03

2016-12-18

2016年度陜西省行政學(xué)院院級重點課題（YKT16002）

梁華（1980-），女，陜西府谷人，講師，碩士，從事政府、社會改革與治理研究。