新常態(tài)下加強(qiáng)央行依法履職內(nèi)部審計(jì)的思考

新常態(tài)下加強(qiáng)央行依法履職內(nèi)部審計(jì)的思考

王松

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及全面推進(jìn)依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨的大背景下，作為央行內(nèi)部一種制度性的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)如何促進(jìn)人民銀行依法履職是新時(shí)期內(nèi)審深化發(fā)展的重大課題。本文在討論人民銀行依法履職內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)期加強(qiáng)人民銀行依法履職審計(jì)監(jiān)督的重要性、存在問(wèn)題以及改進(jìn)路徑進(jìn)行了分析。

人民銀行；依法履職；內(nèi)部審計(jì)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出了戰(zhàn)略部署。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)必須準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)四中全會(huì)精神，依法履行中央銀行各項(xiàng)職責(zé)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)發(fā)展。作為央行內(nèi)部一種制度性的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)如何促進(jìn)人民銀行依法履職是新時(shí)期內(nèi)審深化發(fā)展的重大課題。本文在討論人民銀行依法履職內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)期加強(qiáng)人民銀行依法履職審計(jì)監(jiān)督的重要性、存在問(wèn)題以及改進(jìn)路徑進(jìn)行了分析。

一、人民銀行依法履職的內(nèi)涵

人民銀行依法履職是指人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》等法律、法規(guī)的授權(quán)，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序，積極履行其金融管理和服務(wù)職責(zé)的行為。人民銀行作為我國(guó)中央銀行及國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，既肩負(fù)宏觀(guān)調(diào)控的重?fù)?dān)，又承擔(dān)金融服務(wù)的職能，既負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，又具有金融監(jiān)管權(quán)限。因此，相對(duì)于一般行政機(jī)關(guān)，人民銀行依法履職內(nèi)涵十分廣泛，從法律角度至少包含如下內(nèi)容：一是合法履職。人民銀行必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)、健康發(fā)展；沒(méi)有法律法規(guī)的規(guī)定，不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；此外，還必須按照法定程序履行職責(zé)，逾越法律授權(quán)履職就是越權(quán)，不按法定程序辦事就是濫權(quán)，均是行政亂作為的具體表現(xiàn)。二是合理履職。人民銀行在履行行政職責(zé)過(guò)程中，必須遵循公平、公正的原則，平等對(duì)待行政相對(duì)人；所采取的管理措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，避免損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。三是積極履職。行政機(jī)關(guān)履行的職責(zé)，本質(zhì)上既是一種公共權(quán)力，也是一種法定義務(wù)。因此，人民銀行必須積極履行其法定職責(zé)，否則就會(huì)構(gòu)成行政不作為。

二、加強(qiáng)人民銀行依法履職內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的重要性

(一)加強(qiáng)人民銀行依法履職內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是落實(shí)依法治國(guó)方略的根本要求。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以及國(guó)務(wù)院2015年發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015年-2020年)》中均明確提出，要建立健全對(duì)依法治國(guó)、依法行政的常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，為依法治國(guó)、依法行政方略保駕護(hù)航。內(nèi)部審計(jì)是我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，促進(jìn)依法治國(guó)方略的貫徹實(shí)施是其義不容辭的職責(zé)。當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)復(fù)雜多變，人民銀行作為中央銀行的作用更加重大。加強(qiáng)對(duì)人民銀行依法履職的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，既是促進(jìn)人民銀行依法履職的重要手段，也是貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略、深入推進(jìn)法治政府建設(shè)的根本要求。

(二)加強(qiáng)人民銀行依法履職內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是防控履職風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著我國(guó)法制日趨完善，公民法律意識(shí)日趨增強(qiáng)，人民銀行依法履職工作受到了越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。人民銀行承擔(dān)的制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定以及支付結(jié)算、貨幣發(fā)行、征信管理等具體職責(zé)，不僅事關(guān)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，也涉及到企事業(yè)單位以及個(gè)人等微觀(guān)主體的切身利益，履職稍有不慎，極易引發(fā)履職法律糾紛。事實(shí)上，近年來(lái)人民銀行系統(tǒng)因?yàn)樾姓蛔鳛榛蛘邅y作為，從而引起行政復(fù)議和訴訟的情況時(shí)有發(fā)生，給人民銀行的正常履職和聲譽(yù)帶來(lái)了較大的負(fù)面影響。加強(qiáng)對(duì)人民銀行依法履職的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是防范和化解履職風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

(三)加強(qiáng)人民銀行依法履職審計(jì)監(jiān)督是內(nèi)審深化發(fā)展的必然選擇。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)(IIA)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義是：內(nèi)部審計(jì)是一種確認(rèn)和咨詢(xún)活動(dòng)，它采用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提高組織效率，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。顯然，關(guān)注單位組織治理，促進(jìn)單位依法履職是內(nèi)部審計(jì)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，人民銀行借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)從傳統(tǒng)合規(guī)審計(jì)向現(xiàn)代管理審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，更加重視履職績(jī)效，更加關(guān)注行政風(fēng)險(xiǎn)。因此，無(wú)論是國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則還是人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型實(shí)踐，都要求加強(qiáng)對(duì)依法履職的審計(jì)監(jiān)督。

三、人民銀行依法履職內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督中存在的問(wèn)題

(一)審計(jì)理念不先進(jìn)。無(wú)論管理層還是操作層，仍有不少人對(duì)內(nèi)部審計(jì)的確認(rèn)與咨詢(xún)職能內(nèi)涵界定不清楚，對(duì)內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)單位依法履職的作用認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致在審計(jì)實(shí)踐中往往拘泥于傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)思路，注重對(duì)依法履職細(xì)枝末節(jié)問(wèn)題的檢查和揭示，未能緊扣履職績(jī)效、行政風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵詞，從“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的高度，對(duì)人民銀行履職的合法性、規(guī)范性和有效性進(jìn)行全面審計(jì)，未對(duì)人民銀行依法履職存在的體制性、機(jī)制性問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議，制約了內(nèi)部審計(jì)職能作用的有效發(fā)揮。

(二)審計(jì)重點(diǎn)不突出。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨的背景下，對(duì)人民銀行及分支機(jī)構(gòu)的外部審計(jì)和巡視力度越來(lái)越大，要求越來(lái)越高。從外部監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，不僅關(guān)注財(cái)經(jīng)制度、黨紀(jì)法規(guī)的遵循性，還高度關(guān)注重大政策的貫徹落實(shí)和法定職責(zé)履行情況，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。比如，審計(jì)署2015年連續(xù)開(kāi)展了中央重大政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，其中就涉及到人民銀行支農(nóng)貸款政策制定及執(zhí)行；中央巡視組2015年對(duì)人民銀行的巡視高度關(guān)注行政執(zhí)法開(kāi)展及自由裁量權(quán)運(yùn)用。反觀(guān)人民銀行內(nèi)部審計(jì)，一些單位對(duì)依法履職審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)與外部審計(jì)、巡視重點(diǎn)契合度不高，對(duì)人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)履行情況關(guān)注較少，對(duì)貨幣政策新工具以及支農(nóng)再貸款等政策跟蹤審計(jì)力度不夠。

(三)審計(jì)成果運(yùn)用不充分。內(nèi)審成果作為內(nèi)審部門(mén)獲得和加工的、有助于增加組織價(jià)值的所有信息總和，對(duì)于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、提升履職能力都具有重要作用。當(dāng)前，人民銀行依法履職審計(jì)監(jiān)督成果運(yùn)用還存在一些問(wèn)題，集中體現(xiàn)為審計(jì)成果本身質(zhì)量不高，成果運(yùn)用渠道不寬。成果質(zhì)量方面，一些單位審計(jì)發(fā)現(xiàn)簡(jiǎn)單羅列、審計(jì)分析浮于表面、審計(jì)建議泛泛而談、審計(jì)報(bào)告瑣碎冗長(zhǎng)，缺乏對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多方面、多角度、多周期地加工和提煉；成果運(yùn)用方面，仍主要限于傳統(tǒng)的整改通知下發(fā)和整改報(bào)告上報(bào)，成果運(yùn)用渠道單一，成果運(yùn)用載體單調(diào)，降低了內(nèi)部審計(jì)對(duì)依法履職的促進(jìn)作用。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)人民銀行依法履職內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的路徑

(一)構(gòu)建依法履職審計(jì)新模式。按照新時(shí)期內(nèi)部審計(jì)深化發(fā)展的新要求，積極構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以控制為主線(xiàn)、以治理為目標(biāo)、以增值為目的的依法履職內(nèi)部審計(jì)新模式，促進(jìn)人民銀行更好地履行央行法定職責(zé)。實(shí)施這種依法履職審計(jì)模式的關(guān)鍵是抓住“兩個(gè)結(jié)合”。一是將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合。要將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向的審計(jì)理念貫穿于審計(jì)項(xiàng)目管理的全過(guò)程，圍繞風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高和問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域，重點(diǎn)對(duì)履職的合法性、規(guī)范性、有效性進(jìn)行審計(jì)，高度關(guān)注履職過(guò)程中的越位、缺位、不作為、亂作為，充分揭示履職法律風(fēng)險(xiǎn)、舞弊風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。二是將業(yè)務(wù)審計(jì)和調(diào)查研究相結(jié)合。要積極開(kāi)展研究式審計(jì)，在對(duì)履職活動(dòng)的合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)的同時(shí)，抓住依法履職過(guò)程中體制性、機(jī)制性問(wèn)題深入開(kāi)展調(diào)查研究，積極為健全依法履職制度、完善依法履職決策機(jī)制建言獻(xiàn)策。

(二)完善依法履職審計(jì)類(lèi)型。一是深入開(kāi)展履職審計(jì)。履職審計(jì)作為一種傳統(tǒng)審計(jì)類(lèi)型，對(duì)促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部和被審計(jì)單位依法履職具有重要作用。當(dāng)前深化履職審計(jì)的關(guān)鍵是準(zhǔn)確界定審計(jì)內(nèi)容和評(píng)價(jià)重點(diǎn)，要緊扣依法行政和依法治行，重點(diǎn)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部和被審計(jì)單位是否做到合法履職、合理履職和積極履職，充分發(fā)揮履職審計(jì)應(yīng)有的職能作用。二是深入開(kāi)展履職績(jī)效審計(jì)。依法履職的核心要義是積極、合理履行法定職責(zé)，這正是績(jī)效審計(jì)要評(píng)價(jià)的內(nèi)容。要圍繞依法履職，借鑒審計(jì)署重大政策跟蹤審計(jì)思路，針對(duì)人民銀行推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、外匯管理“五個(gè)轉(zhuǎn)變”、再貼現(xiàn)政策制定和執(zhí)行等開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，既要關(guān)注履行職責(zé)“對(duì)不對(duì)”的問(wèn)題，也要高度關(guān)注政策制定和執(zhí)行得“好不好”和“能不能更好”的問(wèn)題，從而促進(jìn)相關(guān)政策的優(yōu)化和完善。三是深入開(kāi)展履職風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)。要針對(duì)人民銀行履職風(fēng)險(xiǎn)，積極開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、控制活動(dòng)、監(jiān)督檢查等風(fēng)險(xiǎn)管理要素出發(fā)開(kāi)展審計(jì)，促進(jìn)被審計(jì)單位采取有效措施防范履職風(fēng)險(xiǎn)隱患。四是深入開(kāi)展履職跟蹤審計(jì)和連續(xù)審計(jì)。有針對(duì)性開(kāi)展跟蹤審計(jì)和連續(xù)審計(jì)是保障審計(jì)成果運(yùn)用的重要手段。要合理制定跟蹤審計(jì)和連續(xù)審計(jì)計(jì)劃，針對(duì)依法履職審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題，加大后續(xù)跟蹤審計(jì)力度，促進(jìn)問(wèn)題的整改落實(shí)；對(duì)依法履職、依法行政重要領(lǐng)域，積極開(kāi)展連續(xù)審計(jì)，促進(jìn)履職水平的持續(xù)提升。

(三)加強(qiáng)依法履職審計(jì)成果開(kāi)發(fā)運(yùn)用。一是提升審計(jì)成果質(zhì)量。要增強(qiáng)內(nèi)審成果開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化意識(shí)，針對(duì)依法履職審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，加大審計(jì)分析和挖掘的力度，深入分析問(wèn)題背后體制性、機(jī)制性原因，注重從履職風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效管理等視角提出前瞻性的審計(jì)建議。二是拓展審計(jì)成果運(yùn)用渠道。要建立健全內(nèi)審部門(mén)向各級(jí)管理層的定期匯報(bào)制度，全面反饋依法履職審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，提出優(yōu)化履職的審計(jì)意見(jiàn)；要建立健全內(nèi)審部門(mén)與各職能業(yè)務(wù)部門(mén)定期交流和溝通機(jī)制，積極利用風(fēng)險(xiǎn)提示書(shū)、審計(jì)建議書(shū)等形式，促進(jìn)業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)條線(xiàn)管理；要建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題通報(bào)和整改責(zé)任追究機(jī)制，加大對(duì)履職中存在問(wèn)題的通報(bào)力度，加強(qiáng)對(duì)通報(bào)問(wèn)題的后續(xù)跟蹤，并適時(shí)啟動(dòng)追責(zé)和問(wèn)責(zé)，有效促進(jìn)依法履職問(wèn)題的切實(shí)整改到位。

(中國(guó)人民銀行南京分行，江蘇 南京 210004)

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