國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)區(qū)港一體化模式借鑒

文/趙曉雷 鄧濤濤 劉江華 編輯/孫艷芳

新加坡自由貿(mào)易區(qū)、迪拜自由貿(mào)易區(qū)和美國西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)的區(qū)港一體化模式，為中國探索建設(shè)自由貿(mào)易港提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

黨的十九大報告提出，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大的改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。國務(wù)院在今年3月發(fā)布的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中也明確提出，要設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)，對標(biāo)國際最高水平，實施更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易監(jiān)管制度。而在如何建設(shè)國際高水準(zhǔn)的自由貿(mào)易港區(qū)方面，國際先進(jìn)的自由貿(mào)易區(qū)區(qū)港一體化模式或許能為我們提供可資借鑒的經(jīng)驗。

新加坡自由貿(mào)易區(qū)

概況

1969年9月，新加坡頒布了“自由貿(mào)易區(qū)法令”，并在裕廊工業(yè)區(qū)的裕廊碼頭，劃定了第一個自由貿(mào)易區(qū)。1996年9月，新加坡政府正式在新加坡樟宜國際機(jī)場設(shè)置自由貿(mào)易區(qū)（Changyi FTZ）。到目前為止，新加坡境內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)共有7個。其中，坐落于樟宜機(jī)場的自由貿(mào)易區(qū)主要負(fù)責(zé)空運(yùn)貨物，而其余6個自由貿(mào)易區(qū)均負(fù)責(zé)海運(yùn)貨物。

管理體制

從宏觀層面來看，自貿(mào)區(qū)宏觀層面的管理機(jī)構(gòu)為新加坡財政部。新加坡財政部根據(jù)地區(qū)發(fā)展來判斷是否需要設(shè)立自貿(mào)區(qū)，并對自貿(mào)區(qū)的名稱、區(qū)域范圍、主要功能、征稅和非征稅對象、獎勵條件等進(jìn)行規(guī)定。自貿(mào)區(qū)主管機(jī)構(gòu)或經(jīng)營機(jī)構(gòu)由財政部授權(quán)設(shè)立，履行開發(fā)和經(jīng)營管理的職責(zé)。

在自貿(mào)區(qū)的管理方面，新加坡采用了整個政府跨部門合作的方式，且自貿(mào)區(qū)的行政管理和開發(fā)經(jīng)營職能分開。具體而言，就是采取海關(guān)、民航局、港務(wù)局（咨詢管理委員會）監(jiān)管，專業(yè)公司運(yùn)營的管理模式。新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、民航局和海關(guān)等監(jiān)管部門通力合作，保障園區(qū)的招商、授權(quán)和服務(wù)，專業(yè)公司則負(fù)責(zé)園區(qū)具體的運(yùn)營業(yè)務(wù)。以樟宜機(jī)場自貿(mào)區(qū)為例，其區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理工作均由樟宜機(jī)場集團(tuán)負(fù)責(zé)。而作為管理機(jī)場自由貿(mào)易園區(qū)的企業(yè)機(jī)構(gòu)，樟宜機(jī)場集團(tuán)需向兩個機(jī)構(gòu)匯報,一個是交通部,一個是貿(mào)工部。

監(jiān)管制度

貿(mào)易方面，除極少數(shù)商品外，幾乎完全沒有限制。

新加坡海關(guān)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)所設(shè)的海關(guān)檢查站是24小時全天候工作，以配合自貿(mào)區(qū)的24小時運(yùn)作。在新加坡自貿(mào)區(qū)，通關(guān)手續(xù)和程序都非常簡單便捷，區(qū)內(nèi)卸貨以及貨物區(qū)間流轉(zhuǎn)也非?？旖?。區(qū)內(nèi)貨物的卸貨時間約為4—6個小時，大型快遞公司貨物從卸貨到運(yùn)出自由貿(mào)易區(qū)所需的時間，大約1個小時。貨物可以在同一自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)自由轉(zhuǎn)運(yùn)；但如果要從一個自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)到另外一個自由貿(mào)易區(qū)，則需要在海關(guān)的監(jiān)管控制下進(jìn)行。

新加坡一直以來非常重視信息化建設(shè)在貿(mào)易、投資便利化中的作用，并很早就采用了高度整合的信息統(tǒng)一監(jiān)管系統(tǒng)。1986年，開始開發(fā)電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)（EDI）；1989年，推出貿(mào)易管理電子平臺貿(mào)易網(wǎng)（Trade Net）。通過“一站式”網(wǎng)絡(luò)通關(guān)系統(tǒng)的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，可連接海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)、軍控、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、企業(yè)發(fā)展局、農(nóng)糧局等35個政府部門，且全天候24小時運(yùn)行。與進(jìn)出口（包括轉(zhuǎn)口）貿(mào)易有關(guān)的申請、申報、審核、許可、管制等全部監(jiān)管流程，均通過該系統(tǒng)進(jìn)行。由于貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)連接了與進(jìn)出口有關(guān)的各個部門，因而使進(jìn)出口審批、檢驗檢疫及通關(guān)查驗等環(huán)節(jié)，可以在一個統(tǒng)一的平臺上準(zhǔn)確高效地完成。

區(qū)港一體化運(yùn)作

新加坡自貿(mào)區(qū)還建立了高等級的港區(qū)建設(shè)一體化運(yùn)營平臺。以樟宜機(jī)場自貿(mào)區(qū)為例，由機(jī)場、投資者、專業(yè)運(yùn)營者、物流信息企業(yè)、航空公司、快遞公司等企業(yè)共同建立具有交互模式的空港建設(shè)運(yùn)營平臺。通過一體化運(yùn)營平臺，可以同時實現(xiàn)向前整合投資、向后整合經(jīng)營和水平整合管理。

新加坡自貿(mào)區(qū)通過出臺法律政策，對自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行機(jī)制提供法制保障。在自貿(mào)區(qū)開發(fā)管理中，行政管理和開發(fā)經(jīng)營職能分開。政府主要負(fù)責(zé)招商以及規(guī)劃，具體開發(fā)職能則由自貿(mào)區(qū)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。早在自貿(mào)區(qū)設(shè)立之初，新加坡就通過了《自貿(mào)區(qū)法案》，對自貿(mào)區(qū)的定位、功能、管理體制、運(yùn)作模式、優(yōu)惠政策等進(jìn)行了全面的規(guī)定?！蹲再Q(mào)區(qū)法案》由最高立法機(jī)關(guān)制定，有助于保障自貿(mào)園區(qū)各項政策的穩(wěn)定性，保障投資者的合法權(quán)益。

制度啟示

新加坡的信息化一站式電子通關(guān)系統(tǒng)值得借鑒。自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須以效率為核心，堅持層次少和權(quán)力集中的原則，盡量簡化行政手續(xù)，設(shè)立高效集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。而信息化一站式電子通關(guān)系統(tǒng)，不僅能滿足上述需求，還可以提高監(jiān)管效率，降低交易成本，促使自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)活動加快進(jìn)程、縮短周期、減少失誤、提高服務(wù)效率。新加坡自貿(mào)區(qū)通過全程計算機(jī)控制，將原來妨礙貿(mào)易活動的繁雜的海關(guān)手續(xù)降低到最低限度，使貿(mào)易便利化程度大幅提高。此外，由于區(qū)內(nèi)企業(yè)與海關(guān)計算機(jī)實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，還可以方便地每天或定期向海關(guān)報送業(yè)務(wù)情況，以備海關(guān)抽查。

迪拜自由貿(mào)易區(qū)

概況

迪拜有8個較活躍的自由貿(mào)易區(qū)，包括杰貝·阿里自由貿(mào)易區(qū)（Jebel Ali Free Zone）、迪拜機(jī)場自貿(mào)區(qū)（Dubai Airport Free Zone）、迪拜網(wǎng)絡(luò)城（Dubai Internet City）、迪拜媒體城（Dubai Media City）、迪拜珠寶城（Dubai Gold and Diamond Park）、迪拜汽車城（Dubai Cars and Automotive Zone）、迪拜知識村（Dubai Knowledge Village）和迪拜五金城（D u b a i M e t a l&Commodities Zone）。其中1985年設(shè)立的杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)是阿聯(lián)酋最大的自貿(mào)區(qū)，也是中東地區(qū)最大的自貿(mào)區(qū)，處于世界第三大港口——杰貝·阿里港和建設(shè)中的最大機(jī)場——阿勒·馬克圖姆國際機(jī)場之間，地理位置優(yōu)越。其對迪拜GDP的貢獻(xiàn)度超過了30%。該自貿(mào)區(qū)有企業(yè)7300余家，其中有100多家是世界500強(qiáng)企業(yè)。

從自貿(mào)區(qū)的類型上看，迪拜的自由貿(mào)易區(qū)屬于“貿(mào)工結(jié)合，以貿(mào)為主”的類型，自由貿(mào)易區(qū)不僅具備自由貿(mào)易的功能，還有很多境外加工制造企業(yè)入駐。以下以杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)為例進(jìn)行說明。

管理體制

自貿(mào)區(qū)采用的是政企合一的運(yùn)營管理體制。杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)管理局是由港口、海關(guān)和自由區(qū)組成的聯(lián)合體，作為政府性質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)的招商、服務(wù)和管理工作。管理局可以直接向投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，提供行政管理、工程、能源供應(yīng)和投資咨詢等多種服務(wù)。

迪拜相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括交通、通訊和高速數(shù)據(jù)傳輸）、區(qū)內(nèi)空地出讓，向投資者出租建成的辦公室、廠房和倉庫等。

監(jiān)管制度

阿聯(lián)酋執(zhí)行自由經(jīng)濟(jì)政策，無外匯管制。

在自貿(mào)區(qū)內(nèi)完全免稅，包括個人所得稅、公司增值稅、營業(yè)稅等一系列的稅收完全減免。自貿(mào)區(qū)管理局根據(jù)投資者業(yè)務(wù)活動的性質(zhì)，對企業(yè)客戶發(fā)放4種類型執(zhí)照：貿(mào)易執(zhí)照、工業(yè)執(zhí)照、服務(wù)執(zhí)照、國有工業(yè)執(zhí)照。

為促進(jìn)貿(mào)易便利化，迪拜自貿(mào)區(qū)推行一站式統(tǒng)一管理。港口內(nèi)對海關(guān)、銀行、郵電、交通運(yùn)輸、安全等相關(guān)行政服務(wù)部門實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一辦公，取消了平行多頭機(jī)構(gòu)。在這里辦理審批進(jìn)出口手續(xù)、簽證等，可在24小時內(nèi)辦妥；辦理投資審批手續(xù)的時間是7天。

區(qū)港一體化的運(yùn)作

自貿(mào)區(qū)為企業(yè)提供多位一體的服務(wù)方式。自貿(mào)區(qū)內(nèi)開辟了工業(yè)區(qū)，允許各種類型的企業(yè)在工業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作。自貿(mào)區(qū)建有綜合辦公大樓，是集酒店、辦公中心和會議中心多位一體的服務(wù)中心，可以滿足企業(yè)不同的需求，包括營業(yè)執(zhí)照更新、簽證的申請，以及包括海關(guān)、醫(yī)院、電信、郵局、交通、水電等一系列的服務(wù)申請，都能在自貿(mào)區(qū)一站式實現(xiàn)。

杰貝·阿里港是世界最具效率的港口之一，港口周圍還有國內(nèi)最大的迪拜國際機(jī)場，以及未來世界最大的機(jī)場——阿勒·馬克圖姆機(jī)場。海港與機(jī)場之間建設(shè)有連接港口、自由區(qū)、物流城、機(jī)場的全封閉物流走廊。這條通道的成員包含了杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)、迪拜世界港口公司和迪拜中央國際機(jī)場。三者無論在體量還是影響力方面，都具有舉足輕重的地位。

制度啟示

杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)簡單透明的法規(guī)和高效快速的行政能力值得借鑒。該自貿(mào)區(qū)一直注重建立長期的客戶關(guān)系，為客戶提供一站式的高效服務(wù)。早期服務(wù)包括提供未來發(fā)展和投資的建議，協(xié)助客戶挑選理想的投資場所，以及確定運(yùn)營必備的設(shè)施等；企業(yè)入駐后，則會幫助企業(yè)在本地和國際市場上獲得合資機(jī)會或共同的商業(yè)機(jī)會。

管理體制方面，杰貝·阿里自貿(mào)區(qū)管理局可以直接向投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，同時提供行政管理、工程、能源供應(yīng)和投資咨詢等多種服務(wù)。管理局還定期為園區(qū)企業(yè)組織商務(wù)配對活動，為入駐的企業(yè)創(chuàng)造更多的商業(yè)機(jī)會。

美國西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)

概況

西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)占地面積約為5.7平方公里，是一個保稅倉儲物流型對外貿(mào)易區(qū)。西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)包括西雅圖港（Port of Seattle）和西雅圖-塔科馬國際機(jī)場（Seattle-Tacoma International Airport）等五個站點(diǎn)。西雅圖港位于美國西北部華盛頓州的太平洋沿岸，是美國距離遠(yuǎn)東也是亞洲最近的一個港口，同時是美國的第二大集裝箱港。西雅圖港與兩條橫跨北美大陸的鐵路線相連，是美國本土通向亞太國家和阿拉斯加的門戶，地理位置十分優(yōu)越。西雅圖-塔科馬國際機(jī)場是美國西岸（不包括阿拉斯加州）的第三大國際貨運(yùn)機(jī)場，也是華盛頓最主要的國際空運(yùn)中心之一；西雅圖港則是華盛頓州最大的港口、全美第八大港口、北美第十大港口。西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)設(shè)有5個部：航空部、海港部、不動產(chǎn)部、資產(chǎn)發(fā)展部、公司管理和技術(shù)服務(wù)部。

管理體制

美國西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)由隸屬于華盛頓商業(yè)署的國際貿(mào)易部的西雅圖港委員會負(fù)責(zé)管理。

監(jiān)管制度

美國西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)監(jiān)管政策包括統(tǒng)籌性的管理政策和管理經(jīng)營政策兩個部分。統(tǒng)籌性的管理政策由美國對外貿(mào)易區(qū)的最高行政管理機(jī)構(gòu)——對外貿(mào)易區(qū)委員會制定，主要包括對外貿(mào)易區(qū)的宏觀決策、調(diào)控、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等相關(guān)政策；美國海關(guān)總署主要配合對外貿(mào)易區(qū)委員會行使海關(guān)管轄權(quán)，對進(jìn)出貨物和人員活動進(jìn)行監(jiān)督管理；同時引進(jìn)民間性組織——美國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會——參與監(jiān)管協(xié)調(diào)，對監(jiān)管工作中遇到的共性問題進(jìn)行討論與協(xié)商，并與相關(guān)政府管理部門一起共同解決。對外貿(mào)易區(qū)管理經(jīng)營政策主要由經(jīng)過對外貿(mào)易區(qū)委員會授權(quán)的法人團(tuán)體或私人公司制定。

在稅收方面，除了西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)委員會規(guī)定的對外貿(mào)易區(qū)優(yōu)惠稅率以外，還可以享受到很多稅收減免政策。比如，貨物進(jìn)入西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)后，關(guān)稅、聯(lián)邦稅以及港口維持稅可以延遲到商品進(jìn)入美國國內(nèi)市場時繳納；如果貨物從西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)進(jìn)口后再出口（即轉(zhuǎn)口貿(mào)易），則可獲得關(guān)稅豁免；進(jìn)口貨物在區(qū)內(nèi)進(jìn)行儲存、裝配、維修、加工和重包裝等，可以享受州或地方從價稅的豁免；貨物到港時如果還未獲得配額，可以暫存在區(qū)內(nèi)，待到下一個配額開放時，海關(guān)即予以放行。

區(qū)港一體化運(yùn)作

入駐西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)的企業(yè)，可以向華盛頓州商務(wù)署提交參與可選址框架項目的申請；申請成功后，可以以指定的西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)地點(diǎn)為基礎(chǔ)，在整個華盛頓州的對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項活動。這樣就實現(xiàn)了在西雅圖港和整個華盛頓州對外貿(mào)易區(qū)的一體化運(yùn)作?？蛇x址框架項目主要針對包括從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)、倉儲管理和運(yùn)營的企業(yè)、制造商、第三方物流公司以及貨物配送設(shè)施提供商等。西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)可以為華盛頓州的對外貿(mào)易區(qū)的企業(yè)提供高效便捷的倉儲、物流服務(wù)。傳統(tǒng)的運(yùn)輸方式必須經(jīng)過海關(guān)的審核才能進(jìn)入倉庫，但是西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)的企業(yè)可以直接將集裝箱從西雅圖海港碼頭卸貨、裝載并運(yùn)往倉庫，從而節(jié)省了大量的時間成本。

制度啟示

美國西雅圖港對外貿(mào)易區(qū)在港區(qū)的管理制度設(shè)計上，靈活地將政府的行政監(jiān)督管理與市場運(yùn)行力量有機(jī)地融合到一起。由美國對外貿(mào)易區(qū)委員會和海關(guān)等政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)港區(qū)的“宏觀管理”，制定相關(guān)的管理政策，并創(chuàng)造性地在港區(qū)宏觀管理機(jī)構(gòu)中引進(jìn)了民間行業(yè)組織的力量。這使得其制定的相關(guān)政策更能切合實際需要，更好地為港區(qū)的運(yùn)行和發(fā)展掌控方向。港區(qū)內(nèi)部管理政策實行由港區(qū)內(nèi)經(jīng)過授權(quán)入駐的企業(yè)自行制定，從而有效運(yùn)用了市場的力量來促進(jìn)港區(qū)內(nèi)部的自由運(yùn)行，最大限度地發(fā)揮出自由貿(mào)易港區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

借鑒西雅圖對外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗，建議我國增加設(shè)立由國家商務(wù)部牽頭的“一站式”全國自由貿(mào)易港區(qū)管理委員會，組成一個包含發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、交通運(yùn)輸部、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、外匯管理局、海關(guān)總署、檢驗檢疫、邊防、邊檢等部門人員在內(nèi)的專門性獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定自由貿(mào)易港區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與空間布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決中央和地方在自由貿(mào)易港區(qū)發(fā)展中遇到的實際問題。與此同時，在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)可嘗試借鑒美國充分發(fā)揮市場力量的經(jīng)驗，采用市場化手段，充分調(diào)動區(qū)內(nèi)企業(yè)的主觀能動性，通過政府授權(quán)給符合資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)，由其自行組織設(shè)立一個獨(dú)立的民間組織，來行使經(jīng)營和管理自由貿(mào)易港區(qū)的專屬權(quán)，依法嚴(yán)格監(jiān)督自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的運(yùn)行，保障經(jīng)營人和使用人在法律規(guī)范框架下進(jìn)行公平競爭和規(guī)范經(jīng)營。