全域旅游下的張家界扶貧機制研究

邱久杰+尹華光

本文根據(jù)武陵源區(qū)建檔立卡貧困數(shù)據(jù)，分析武陵源區(qū)的貧困，一部分是受貧困人口自身因素（因病、自身發(fā)展能力不足等）影響，一部分受是經(jīng)濟、社會等外界因素（缺資金、缺技術等）影響，然后對武陵源區(qū)實施的從統(tǒng)計監(jiān)測到問責的扶貧機制，以及旅游扶貧措施進行分析，為張家界市實施全域旅游下扶貧機制提供一些參考。

引言

張家界市因旅游建市，也因旅游興市，一直是全國重要的旅游城市之一，2010年，張家界市成為首批旅游綜合改革試點城市。2016年更是被確立為首批國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，旅游發(fā)展迎來了全域旅游的新局面和新背景。與此同時，張家界市也是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)為一體，因受地理位置偏僻、基礎設施薄弱多種條件的限制，扶貧開發(fā)的任務仍十分艱巨。如何把全域旅游和與扶貧機制結合起來，更好地發(fā)揮旅游扶貧的功能和效用，最終實現(xiàn)旅游和脫貧的雙發(fā)展，是張家界市政府工作的焦點和重心。武陵源區(qū)作為張家界市旅游資源集聚地，以旅游發(fā)展為依托，實行“一手抓旅游，一手抓扶貧，以旅游反哺農(nóng)村”的旅游扶貧戰(zhàn)略，2017年2月18日，張家界市武陵源區(qū)整區(qū)正式脫貧摘帽，可以說，武陵源區(qū)旅游+扶貧的發(fā)展道路是很成功的?；诖耍恼略谔岢蚵糜伟l(fā)展的大背景下，以武陵源區(qū)脫貧摘帽成功為例，對武陵源區(qū)扶貧機制和旅游扶貧措施進行分析，對張家界市扶貧機制實施提供一些參考。

一、研究區(qū)域和致貧原因分析

（一）研究區(qū)域

武陵源區(qū)屬于張家界市兩縣兩區(qū)的其中一區(qū)，旅游資源豐富，風景優(yōu)美，民族風情也十分濃郁。同時，在武陵區(qū)沒有脫貧摘帽之前，由于受自然條件差、經(jīng)濟基礎滯后等多種因素的影響，貧困程度也較深，是典型的老、少、邊、窮地區(qū)，本地的居民主要以農(nóng)業(yè)為生計，生活水平非常落后，也因此成為湖南省51個省級貧困縣（區(qū)）之一。但可喜的是，武陵源區(qū)作為張家界市典型的旅游資源集聚地，實行正確的扶貧機制和扶貧措施，將脫貧攻堅與旅游產(chǎn)業(yè)深度結合，讓貧困人口同享旅游發(fā)展帶來的紅利，探索出一條旅游扶貧的新模式，從而實現(xiàn)了全區(qū)的脫貧摘帽工作。

（二）武陵源區(qū)致貧原因分析

第一，武陵源區(qū)的貧困是多種因素共同影響的，有生病、自身發(fā)展能力不足、因學、缺資金、缺勞力、缺技術、因殘、交通條件落后、缺土地以及因災等原因。第二，武陵源區(qū)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)貧困的狀態(tài)，一部分是貧困人口自身因素造成的，一部分是經(jīng)濟、社會等外界因素造成的，只有深入了解武陵源區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)致貧的原因和限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的因素，才能實現(xiàn)對癥下藥，更好地實現(xiàn)好武陵源區(qū)的脫貧致富的工作。第三，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口分布情況進行大體排序，可以發(fā)現(xiàn)因病和缺乏資金導致的貧困人口數(shù)是排在前位的，說明這兩個因素是武陵源區(qū)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)致貧的主要原因，也是4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在脫貧致富過程中共同要面對的首要問題，具體見表1。

根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)致各貧因素所占的比例對比可以發(fā)現(xiàn)以下結論。第一，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各致貧因素呈現(xiàn)不同的比例，也就是說，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困問題呈現(xiàn)差異性。例如：索溪峪鎮(zhèn)貧困居民因勞動力缺乏的比例高些，天子山鎮(zhèn)的貧困居民是因自身發(fā)展動力不足成為貧困人口，協(xié)和鄉(xiāng)和中湖鄉(xiāng)貧困居民則是缺乏勞動力和技術。第二，因病是影響武陵源區(qū)4大鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧的首要因素，在4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例為57%、57%、40%和66%。缺乏資金是制約貧困人口發(fā)展的第二大因素，分別占各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的13%、24%、23%、16%。第三，因殘、交通條件落后、缺土地、因災等幾個因素造成的貧困，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中所占比例都不高。也就協(xié)和鄉(xiāng)因缺土地致貧比例為6%，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些因素的致貧比例幾乎可以忽略不計，具體見表2。

二、武陵源區(qū)實施的扶貧機制和旅游扶貧措施

（一）武陵源區(qū)實施的扶貧機制

1.統(tǒng)計監(jiān)測機制

以建檔立卡貧困人口為基礎，建設全區(qū)扶貧開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺。實行扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測月報制度、幫扶到戶臺賬登記制度、扶貧開發(fā)信息公示制度、貧困信息動態(tài)管理制度、貧困戶收入支出認定制度。從駐村工作組到區(qū)扶貧辦，從幫扶責任人到鄉(xiāng)村負責人，每一項扶貧工作都落實到個人，對貧困人口做到精準識別和動態(tài)監(jiān)測。

2.到戶幫扶機制

一是干部要經(jīng)常進村入戶，對駐村（居）單位主要負責人指揮調度聯(lián)系村（居）進行精準脫貧工作，并作出具體規(guī)定。二是積極幫扶，干部主動幫助貧困人口尋找脫貧路子，落實好相關扶貧政策，引導貧困戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧，每戶落實1個有穩(wěn)定收入的項目。三是搞好貧困戶信息監(jiān)測，對已經(jīng)脫貧、因各種原因脫貧后又返貧、剛脫貧還要加以鞏固的貧困戶等情況及時了解并上報。

3.業(yè)務指導機制

深化拓展城鄉(xiāng)互助共建工作內(nèi)容，將貧困戶幫扶脫貧作為聯(lián)系單位及干部的一項主要工作內(nèi)容。集中培訓各村第一書記，再由村第一書記分頭培訓單位幫扶干部。同時，區(qū)脫貧攻堅指揮部對每個鄉(xiāng)（街道）各派1個指導組長期進行實地指導。

4.社會扶貧參與機制

利用社會幫扶力量和現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡等便利條件，將幫扶需求通過區(qū)級媒體公布，尋求社會幫扶。把游客作為一個社會幫扶的重要力量，在游客集中地設立貧困戶愛心捐贈箱，公布愛心捐贈賬號，最大限度尋求游客幫扶。

5.監(jiān)督機制

出臺相關文件，制定聯(lián)村到戶工作具體要求，對單位幫扶組長和幫扶干部做出走訪貧困村次數(shù)的規(guī)定，對全區(qū)脫貧攻堅工作實行“一月一調度、一月一督查、一月一排名、一季一講評、年終總結賬”，實施監(jiān)督脫貧動態(tài)。

6.考核機制

將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、單位的扶貧工作納入單位和個人年度績效考評范圍，實行一票否決制。納入考核指標體系的有：扶貧工作推進進度、扶貧項目實施情況、扶貧監(jiān)測信息情況和減貧任務完成情況等?？己酥贫扰c監(jiān)督機制具體實施相同。強化考核結果運用，將扶貧開發(fā)工作實績作為干部選拔使用和評優(yōu)評先的重要依據(jù)。endprint

7.問責機制

將責任追究精準到個人，嚴格實行“三個一律免職”：在精準扶貧工作中，對未按要求建立健全《貧困戶幫扶檔案》的人員；通過督查或明察暗訪，受到區(qū)委三次以上通報批評的人員；對貧困戶的幫扶計劃不落實、影響貧困戶脫貧的人員一律免職。

（二）武陵源區(qū)實施的旅游扶貧措施

1.建設鄉(xiāng)村示范村和旅游扶貧重點村

利用推進旅游扶貧示范區(qū)的政策支持的有利條件，調動各方面力量，籌措鄉(xiāng)村旅游交通等方面的全部資金，著力打造中湖旅游風情度假小鎮(zhèn)、天子山民族特色小鎮(zhèn)、協(xié)合鄉(xiāng)村旅游小鎮(zhèn)，按照“宜旅游的村發(fā)展旅游、宜從事旅游的農(nóng)戶轉型旅游業(yè)”的原則，建設鄉(xiāng)村示范村和旅游扶貧重點村，發(fā)揮旅游示范帶動效應。

2.培育旅游扶貧產(chǎn)業(yè)

在全域旅游背景下，加快“一鄉(xiāng)一業(yè)”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，大力開發(fā)特色旅游產(chǎn)品和發(fā)展旅游特色農(nóng)業(yè)，積極發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，并推進農(nóng)業(yè)基地建設，使貧困村、貧困戶從旅游扶貧產(chǎn)業(yè)中受益，由此帶動貧困群眾脫貧致富。

3.實施旅游扶貧項目

以產(chǎn)業(yè)串聯(lián)項目、以項目推動扶貧為思路，利用旅游綜合改革、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧試點、旅游扶貧示范區(qū)等政策有利機遇，策劃包裝、組織實施旅游扶貧建設項目，努力提質升級鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。

4.培養(yǎng)旅游扶貧人才

把扶貧人才隊伍建設放在重要位置，對基層干部、鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員和貧困戶子女實行有針對、分期分批教育，以實現(xiàn)干部的綜合素質和農(nóng)民致富就業(yè)能力不斷提升的目標。

5.探索旅游扶貧新路子

依照精準三步走的要求，建立脫貧銷號責任制度、精準扶貧社會參與機制，探索旅游產(chǎn)業(yè)與貧困戶利益聯(lián)結機制等多種機制，采取直接幫扶、委托幫扶、股份合作、資產(chǎn)性扶貧以及移民扶貧等方式，最終達到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與貧困戶收入提高的雙贏目標。

三、啟示

全域旅游是以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源（旅游資源、相關產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務、體制機制、政策法規(guī)、文明素質等）進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調發(fā)展理念和模式。張家界市作為全域旅游示范區(qū)，發(fā)展全域旅游具有更有利的條件，在全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的背景下，張家界市能更好地實現(xiàn)旅游扶貧的功能和效用，實現(xiàn)全市的脫貧致貧。總結武陵源區(qū)實施的扶貧機制和旅游扶貧措施，可以得出以下啟示。

（一）全面實施“旅游反哺農(nóng)業(yè)、扶貧對接旅游”的旅游扶貧戰(zhàn)略

堅持做到以服務旅游為中心，以促進農(nóng)民增收農(nóng)村發(fā)展為主線，以城鄉(xiāng)互助共建為抓手，以整村推進建設扶貧為平臺，以培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、完善基礎設施條件、配套基本公共服務、提升農(nóng)戶發(fā)展能力為重點，實現(xiàn)扶貧方式由單一機關扶貧轉變?yōu)榧瘓F式扶貧，扶貧重點由基礎設施為主轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，扶貧投入由單一財政投入轉變?yōu)樯鐣嘣度?，扶貧?nèi)容由扶持村級組織轉變?yōu)榉龀之a(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，全面實施旅游發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進旅游發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）堅持旅游帶動、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的基本原則

因地制宜，實施旅游發(fā)展與扶貧開發(fā)的雙帶動戰(zhàn)略，優(yōu)先扶持和培育壯大鄉(xiāng)村休閑旅游等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，大力促進休閑旅游、生態(tài)旅游，整合并合理配置各類資源，扎實推進“一鄉(xiāng)一業(yè)”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極探索整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旅游扶貧和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，更大地發(fā)揮旅游帶動作用。

（三）旅游扶貧工作必須做到精準且全面

武陵源區(qū)的扶貧機制從貧困動態(tài)的檢測機制一直到對干部的問責機制，貫穿了整個脫貧過程，做到了全面。從扶貧機制和旅游扶貧措施可以看出，武陵源區(qū)對貧困人口的識別工作、對貧困動態(tài)的檢測落實到個人等工作都做到了精準，為旅游扶貧機制和戰(zhàn)略的實施提供了保障。

（作者單位：吉首大學旅游與管理工程學院）endprint