我國信訪制度的困境與出路

摘 要 信訪制度是我國特有的一種權(quán)利救濟(jì)制度，是除法律以外的又一種比較直接的解決問題的方式，發(fā)揮著民主監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、解決糾紛的重大作用。但隨著我國出現(xiàn)大量社會不公、貪腐和瀆職等現(xiàn)象，很多群眾想把遇到的一切問題通過上訪來解決，導(dǎo)致信訪制度的真正功能逐漸發(fā)生異化，信訪制度的改革勢在必行。本文在綜合分析了造成這些問題的原因后，從立法、行政以及公民等角度提出了完善我國信訪制度的建議。

關(guān)鍵詞 信訪制度 權(quán)利救濟(jì) 依法治國

作者簡介：徐博超，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院。

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.136

一、我國信訪及信訪制度的概念

目前我國具有最高效力的信訪法規(guī)——國務(wù)院《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)構(gòu)處理的活動。”但現(xiàn)實中，公民在信訪過程中，不僅限于行政機(jī)構(gòu)，而且對各級立法司法機(jī)構(gòu)、黨組織、政協(xié)以及軍事機(jī)構(gòu)都會進(jìn)行信訪活動。因此，《信訪條例》對信訪的界定是不全面的。結(jié)合我國的實際情況，信訪應(yīng)該是指公民、法人和其他組織采用書信、郵件、傳真、走訪等形式，向各級人大、人民政府、政協(xié)、司法機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)的信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)構(gòu)處理的活動。

對于信訪制度，目前并沒有一個正式的定義，田文利副教授的觀點比較貼切，“公民和組織在其合法權(quán)利受到侵害時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)構(gòu)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法律制度的重要補(bǔ)充?！?/p>

二、我國信訪制度的困境及原因分析

（一） 我國信訪制度存在的問題

1.信訪機(jī)構(gòu)壓力大，面臨瓶頸多

在信訪工作中，信訪部門大多采取“一縱一橫”的管理模式，“一縱”即事件發(fā)生根源的主管部門，如法院判決不服而在機(jī)構(gòu)部門上訪，主管部門應(yīng)為法院；“一橫”即事件發(fā)生的基層政府機(jī)構(gòu)，如街道辦事處。這兩方面的管理應(yīng)是在上訪事件受理后同時進(jìn)行的，而在現(xiàn)實情況中，主要還是由基層信訪部門負(fù)責(zé)，這就面臨一個專業(yè)知識不足、情況不清的情況，與當(dāng)事人不能進(jìn)行良好的溝通，且對于頻繁上訪者、群體性事件等，信訪部門又要承擔(dān)責(zé)任，難免會使用一些不符合法定程序、法律規(guī)定的手段，如截訪等。

2.對于“違規(guī)”上訪者信訪機(jī)關(guān)往往束手無措

對待比較頑固的上訪者，基層機(jī)構(gòu)為了體現(xiàn)文明說教而不得不進(jìn)京截訪或安撫，很容易造成機(jī)構(gòu)逐漸脫離依法執(zhí)行的程序軌道，并且讓上訪人由纏訪演變?yōu)轸[訪。這種上訪人大致可以分為三類：擴(kuò)大利益型、盲目攀比性以及盲目施壓型。他們基本都抱定“鬧官才能快速解決問題”的信念，信訪機(jī)構(gòu)缺少完善的法律法規(guī)作為行使職權(quán)的依據(jù)，這不僅不利于解決問題，還有可能使問題嚴(yán)重化。

3.信訪機(jī)構(gòu)對目前績效評估及管理較為不滿

目前大多數(shù)地方的績效評估多以上訪數(shù)量為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，如果信訪數(shù)量過多便會影響其薪金以及職務(wù)的晉升。由于信訪具有突發(fā)性的特點，這就使各級信訪接待工作者每天生活在巨大的壓力之中，擔(dān)心影響到自己的前途和收入。這使信訪機(jī)構(gòu)的工作人員往往不按法律法規(guī)的規(guī)定辦理，造成信訪制度逐漸異化。

4.信訪開支過大，造成不必要的資源浪費(fèi)

廣大信訪者一直以為信訪途徑比司法救濟(jì)途徑成本更低，但在實踐中，信訪者需不斷奔波于各級機(jī)構(gòu)之間，造成巨大的經(jīng)濟(jì)支出。而對于信訪機(jī)構(gòu)而言，他們?yōu)榱肆己玫恼?，采取截訪或安撫等方式，產(chǎn)生往返路費(fèi)、向上級送禮等不必要的開銷和浪費(fèi)。

（二）我國信訪制度存在問題的原因分析

1.“信訪”而不“信法”的歷史文化傳統(tǒng)

司法行政化是我國歷來的歷史文化傳統(tǒng)。新中國成立后更是形成了政法不分，相互協(xié)作的局面。再加之我國的社會性質(zhì)，行政效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法效率，人們更多去信任政府而不是司法，信訪制度的出現(xiàn)為大家提供了一條通道，且這條通道比起司法訴訟節(jié)省了許多成本。有些原本可以通過司法渠道解決的案件涌入信訪渠道，給本來就非常擁擠的信訪通道造成進(jìn)一步的壓力。加之我國法制化程度不高，法律制度不完善以及我國公民的法治意識淡薄，當(dāng)合法權(quán)益受到侵害的時候想不到運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2.信訪制度相關(guān)立法的不完善

我國對信訪制度的集中規(guī)定體現(xiàn)在《信訪條例》中，其對于信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及職責(zé)并沒有給予具體的規(guī)定，在一些程序性立法環(huán)節(jié)也存在缺失，例如對信訪案件的受理范圍、辦理信訪案件的時限、責(zé)任追究機(jī)制、信訪終結(jié)機(jī)制上的規(guī)定也很不完善，造成信訪制度在實際運(yùn)行過程中缺乏必要的法律依據(jù)，人治色彩濃厚，使得信訪制度發(fā)生異化，與制度本身的制定目的發(fā)生嚴(yán)重的偏離。

3.信訪制度運(yùn)行的人治色彩濃厚

法治是社會控制的一種模式，是指人們通過法律實現(xiàn)對國家的治理。而“人治”定義是：“國家權(quán)力的執(zhí)掌者，憑借其所有或行使的不受法律制約的權(quán)力，完全依據(jù)其個人主觀意志治理國家、管理社會公共事務(wù)的一種特殊方式。” 信訪制度在運(yùn)行中體現(xiàn)出人治色彩濃厚的一面，許多信訪案件的解決不是依靠某一項法律法規(guī)的規(guī)定，而主要靠相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示等方式，這明顯與我國將要全面推進(jìn)的依法治國的目標(biāo)不相一致。

4.腐敗及官僚作風(fēng)導(dǎo)致社會矛盾增多

不少信訪問題的產(chǎn)生，與有些地方不能科學(xué)決策、民主決策、依法決策有密切關(guān)系。個別領(lǐng)導(dǎo)干部難以擺正位子，難以放下架子，駐村入不了戶，融不了群眾，做表面文章，不知道群眾急什么、盼什么，遇到問題繞著走，工作方法簡單粗暴，造成干群關(guān)系緊張對立，激化矛盾。對群眾反映的問題，處理不及時、不到位，以至小事拖大，大事拖“炸”。最為關(guān)鍵的是司法和執(zhí)法部門時常出現(xiàn)司法、執(zhí)法嚴(yán)重不公問題，這是法制國家要時刻警惕的，絕對要防止司法系統(tǒng)的官僚化作風(fēng)的蔓延。endprint

5. 社會保障制度不健全

社會保障制度是保護(hù)公民作為勞動者的合法權(quán)益又一重要措施，但是，我國社會保障制度還不是很完善，適用范圍也較為狹窄，很多公民仍無從得到社會保障。尤其是針對農(nóng)民與農(nóng)村的保障法規(guī)、政策缺失，對于失地農(nóng)民保障力度不夠。針對這種關(guān)乎人民群眾切身利益的政策調(diào)整，如果保障制度跟不上，無法滿足群眾的合理訴求，就難免會走上上訪之路。

三、我國信訪制度的完善建議

（一）加快推進(jìn)信訪制度法律化，盡快制訂《信訪法》

信訪作為我國解決爭端的一種非常重要的機(jī)制，應(yīng)該將其納入法制建設(shè)的軌道。國務(wù)院出臺的《信訪條例》只是一部行政法規(guī)，與法律的地位差距甚遠(yuǎn)。而且，隨著時代和社會的發(fā)展，它的很多具體規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)時代的發(fā)展要求。信訪立法勢在必行。在信訪立法中要著重規(guī)定以下幾個方面：

1.提高信訪機(jī)構(gòu)的法律地位，明確機(jī)構(gòu)及其工作人員的具體職責(zé)。

2.在受案范圍、辦案時限、辦案方式等程序立法上，進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，讓信訪機(jī)構(gòu)行使職權(quán)有法律依據(jù)，同時也可規(guī)范他們的行為。

3.完善責(zé)任追究機(jī)制，做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相對應(yīng)。

4.增強(qiáng)信訪終結(jié)機(jī)制的可操作性，不讓法律的規(guī)定變得形同虛設(shè)。

（二） 確立與法治社會相適應(yīng)的公民意識

造成當(dāng)今信訪制度出現(xiàn)大量問題的一個重要原因就是公民法治意識的缺失。轉(zhuǎn)變公民的傳統(tǒng)人治意識，確立與法治社會相適應(yīng)的公民意識是信訪制度得以良好運(yùn)行的基礎(chǔ)?！爱?dāng)一種具有法治精神的價值觀念——公民意識占據(jù)主導(dǎo)地位時，人們在遇到糾紛和權(quán)利損害的情況下不會有信訪情結(jié)?！?因此，必須大力弘揚(yáng)社會主義法治精神，讓公民全面領(lǐng)會社會主義法治理念，增強(qiáng)其厲行法治的積極主動性，讓權(quán)力受到侵害的公民自覺選擇法律的途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益，讓法律成為每個公民的信仰。

（三） 提升信訪機(jī)構(gòu)工作人員的工作素質(zhì)

信訪機(jī)構(gòu)的工作人員的工作素質(zhì)對信訪制度能否良好施行起到了舉足輕重的作用，如果其能依法、科學(xué)且合理辦事，將大大減少目前制度運(yùn)行中出現(xiàn)的種種問題。因此，必須大力提高信訪機(jī)構(gòu)工作人員思想政治素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)工作水平，并注重開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化崗位素能，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的行政工作隊伍，推進(jìn)行政隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

（四）改革目前的信訪工作考評機(jī)制

從信訪的作用來說，它雖然是社會政治狀況的一張晴雨表，但信訪量本身并不能充分說明什么。我們應(yīng)建立科學(xué)的考評機(jī)制。首先，信訪工作的考評機(jī)制應(yīng)由上級考評轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娫u判?！靶旁L制度的根本是民主參與、權(quán)力監(jiān)督，糾正行政機(jī)關(guān)的不良行為。因此，民眾評判才是其終極目標(biāo)。其次，考評從重視‘量向注重‘質(zhì)轉(zhuǎn)變。要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，量的居高不下的深層次原因是信訪問題未能得到根本解決。問題如果得到及時解決，信訪量就會自然減少。最后，考評要建立獎懲機(jī)制。對真正服務(wù)信訪民眾、切實解決信訪問題的行政人員要給予精神獎勵和物質(zhì)獎勵；對群眾利益漠不關(guān)心、損害群眾合法權(quán)益的工作人員要進(jìn)行責(zé)任追究?！?/p>

（五）健全權(quán)利救濟(jì)體系

信訪制度只是我國諸多權(quán)利救濟(jì)方式的一種，廣大群眾之所以愿意選擇信訪來實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，其中一個十分重要的原因就是：我國的權(quán)利救濟(jì)體系不健全。我國的權(quán)利救濟(jì)體系缺乏整體設(shè)計，彼此之間不夠協(xié)調(diào)，為此，我們應(yīng)該進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的整體設(shè)計，讓各種救濟(jì)方式平等的接受公民的訴求；嚴(yán)格限定信訪的受案范圍，將之前通過信訪尋求救濟(jì)的公民引向其他權(quán)利救濟(jì)方式；擴(kuò)大行政復(fù)議、訴訟的受理范圍；” 推進(jìn)建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，完善法律援助制度，健全司法救助體系，推動法律制度更好地惠及人民群眾。

（六）實現(xiàn)信訪工作的信息化

信訪工作的發(fā)展和創(chuàng)新離不開信息化技術(shù)。我們應(yīng)借助當(dāng)前先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)交流平臺，如微博、微信、論壇等方式暢通信訪的渠道，最大限度地實現(xiàn)信訪資源的共享。同時，應(yīng)充分利用網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，將信訪業(yè)務(wù)工作流程實現(xiàn)數(shù)字化運(yùn)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)全過程的跟蹤、問效和查究，優(yōu)化工作流程，提高工作效率，實現(xiàn)讓群眾少跑路，讓數(shù)據(jù)多跑腿，最大限度地降低信訪成本。

注釋：

鄭碧筠.信訪制度改革的理論分析及路徑選擇.南京理工大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006.

丁士松.論人治.武漢大學(xué)學(xué)報.2008（4）.

段亞麗.中國當(dāng)前信訪制度研究.鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文.2006.

彭峻.論我國信訪制度的完善.蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文.2009.

郎平平.信訪改革必須同司法改革相協(xié)調(diào).中國青年報.2004.12.01.endprint