公共利益導(dǎo)向下的理性選擇
——上海交通政策30年發(fā)展沿革(1986—2016)

邵丹，薛美根

(上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院，上海200040)

公共利益導(dǎo)向下的理性選擇
——上海交通政策30年發(fā)展沿革(1986—2016)

邵丹，薛美根

(上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院，上海200040)

城市道路交通具有明顯的非排他性和競爭性特征，特別在人口集聚的大城市，有限的時(shí)空資源無法全面滿足不同主體的各類出行需求，科學(xué)的交通政策制定非常必要。交通政策的主體在于政府，核心在于選擇，價(jià)值取向是追求整體的社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展。系統(tǒng)梳理改革開放以來，特別是1986年以后，上海在城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展進(jìn)程中的階段性交通特征和所面臨的問題。從社會(huì)公共政策與治理的視角剖析不同發(fā)展階段上海交通政策設(shè)計(jì)背后的價(jià)值取向、總體思路、實(shí)施路徑和保障機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合個(gè)體機(jī)動(dòng)化管理、公共客運(yùn)服務(wù)等重大交通政策的發(fā)展沿革，探討政府管理、市場手段在管理實(shí)踐中的利弊和作用。

公共政策；交通政策；交通白皮書；公共交通；發(fā)展沿革；上海

改革開放以來，上海城市交通進(jìn)入加速發(fā)展的新時(shí)期。1985年上海市政府決定編制首輪綜合交通規(guī)劃，并于1986年開展第一次全市綜合性交通大調(diào)查，邁出了系統(tǒng)謀劃交通發(fā)展的重要一步。城市交通的加速發(fā)展始于20世紀(jì)90年代浦東開發(fā)開放，城市總體規(guī)劃為上海城市空間發(fā)展和交通設(shè)施建設(shè)指明了方向，財(cái)稅體制、土地批租等重大制度改革試點(diǎn)為交通發(fā)展提供了資金保障，汽車和住房產(chǎn)業(yè)化政策的改革成為促進(jìn)城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。上海城市交通在宏觀制度的變革中迎來發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，許多政策起源于20世紀(jì)八九十年代，于21世紀(jì)前10年得到了規(guī)范和豐富，在新的發(fā)展形勢和要求中不斷調(diào)整優(yōu)化。梳理上海交通政策30年的發(fā)展沿革，有利于更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)不足，為后續(xù)政策完善提供依據(jù)和方向。

1 上海交通發(fā)展階段劃分和特征分析

綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通設(shè)施供給、城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化等要素，可將上海交通發(fā)展大致劃分為3個(gè)階段。

1.1 起步階段：道路交通補(bǔ)欠賬(1986—1999年)

20世紀(jì)80年代，上海市城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化進(jìn)程剛剛起步，集中建成區(qū)230 km2，全市人口規(guī)模1 200萬人，日均出行總量約2 000萬人次·d-1。城市功能高度聚集的中心區(qū)，平均人口密度5萬人·km-2，平均就業(yè)崗位密度2.8萬個(gè)·km-2，出行總量占市區(qū)出行總量的60%。由于市區(qū)面積不大，超過60%的出行通過步行和自行車等非機(jī)動(dòng)交通方式解決。公共汽車是最重要的機(jī)動(dòng)化出行方式，分擔(dān)率高達(dá)35%，高峰時(shí)段公共汽車內(nèi)每平方米站立11個(gè)人，擁擠嚴(yán)重。1986年上海交管部門對私人機(jī)動(dòng)車輛實(shí)施專用號(hào)段(自備車Z)和總量控制管理，采取有底價(jià)、不公開拍賣形式，但小客車尚未真正進(jìn)入家庭，個(gè)體機(jī)動(dòng)交通分擔(dān)率僅為2.5%。受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，交通供給嚴(yán)重滯后，中心區(qū)人均道路面積僅2 m2。從“七五”(1986—1990)開始，上海在道路交通設(shè)施建設(shè)方面大規(guī)模投資，并取得初步成效，但中心區(qū)路網(wǎng)總體處于交通飽和狀態(tài)，加上機(jī)非混行干擾，交通秩序、交通安全等問題均非常突出。

表1 上海市區(qū)居民出行方式構(gòu)成Tab.1 Travel mode share of resident in Shanghai urban area %

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著浦東開發(fā)開放戰(zhàn)略的實(shí)施，外圍區(qū)和浦東新區(qū)的新建居住區(qū)不斷增加，居住配套設(shè)施迅速完善，城市持續(xù)向外拓展。與之相適應(yīng)，交通分布發(fā)生明顯變化，長距離和跨江交通需求不斷增長。

這一階段城市交通體系出現(xiàn)一些新的變化：

1）道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯進(jìn)展。超常規(guī)的交通投資力度下，中心城“申字型”快速路，“三橫三縱”主干路網(wǎng)，越江橋隧，1，2，3號(hào)軌道交通線路等一大批骨干交通基礎(chǔ)設(shè)施建成投入使用，使城市交通面貌發(fā)生了巨大變化。

2）小客車發(fā)展開始加速，道路擁堵形勢依然嚴(yán)峻。1994年國家頒布了《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》，開始鼓勵(lì)個(gè)人購買汽車?！熬盼濉逼陂g，機(jī)動(dòng)車擁有量增長47%，達(dá)到104萬輛，其中小客車增長68%。道路設(shè)施體系的完善在一定程度上適應(yīng)了小客車的快速增長，道路交通周轉(zhuǎn)量也快速增長至5 000萬車公里·d-1。中心區(qū)主要干路在高峰時(shí)段仍處于飽和狀態(tài)，車輛平均行程速度僅為20 km·h-1，外圍放射性道路交通矛盾也非常突出。

3）公共汽車服務(wù)水平和吸引力持續(xù)下降，傳統(tǒng)運(yùn)營模式難以為繼。受制于道路交通擁堵、運(yùn)力緊張等瓶頸，公共汽車客流從1988年峰值1 500萬乘次·d-1快速滑落至1995年800萬乘次·d-1，分擔(dān)率下降至歷史低位22.9%(見表1)，同期非機(jī)動(dòng)車分擔(dān)率快速上升。公共汽車比例下降的主要原因并非大幅轉(zhuǎn)向小客車，而是公共汽車對出行者的吸引力不如自行車。

1.2 成長階段：軌道交通加速成網(wǎng)建設(shè)(2000—2010年)

進(jìn)入21世紀(jì)，上海開始重塑城市功能，著力打造現(xiàn)代化國際化大都市。第二輪城市總體規(guī)劃對上海城市空間布局進(jìn)行重大調(diào)整，突破原有中心城的狹小空間，著眼全市域，面向長三角，有序引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)疏解。同時(shí)國家層面的住房政策、汽車產(chǎn)業(yè)化政策出現(xiàn)重大變化，福利性住房制度在1998年轉(zhuǎn)型為市場化房地產(chǎn)政策，鼓勵(lì)小客車進(jìn)入家庭寫入“十五”國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中，成為城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化發(fā)展的重要引擎。經(jīng)濟(jì)活力的增長拉動(dòng)交通總量快速增長，全市人口達(dá)到2 302萬人，日均出行總量5 200萬人次·d-1。

這一階段城市交通特征是：

1）交通基礎(chǔ)設(shè)施跨越式發(fā)展，支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)。這一時(shí)期軌道交通、客運(yùn)樞紐、高等級(jí)公路和對外交通設(shè)施得到跨越式發(fā)展，并形成中心城以快速路和軌道交通為骨架、郊區(qū)以高等級(jí)公路為骨架的城市綜合交通體系。全市平均出行距離延長至6.5km，但全市平均出行時(shí)耗仍控制在30min，中心區(qū)人口已出現(xiàn)下降，近郊區(qū)成為人口增長最快的區(qū)域(見表2)。

2）軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)初步形成，公共交通服務(wù)不斷規(guī)范，集約均衡交通模式初步成型。2010年，全市12條軌道交通線路(含磁浮線)投入運(yùn)營，線路長度453 km，比2000年增長5倍多，日均客運(yùn)量516萬乘次·d-1。經(jīng)過幾輪改革形成了“國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭”的線網(wǎng)總體格局。2010年全市注冊機(jī)動(dòng)車快速增長至248.8萬輛，但隨著軌道交通和公共汽車服務(wù)水平的提升，公共交通出行比例持續(xù)提升，為交通模式優(yōu)化以及2010年世博會(huì)高質(zhì)量交通服務(wù)保障奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.3 成熟階段：綜合交通體系功能提升(2011年至今)

世博會(huì)后的上海交通體系進(jìn)入了一個(gè)相對成熟和穩(wěn)定的發(fā)展階段，但城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化的發(fā)展已超出規(guī)劃預(yù)期，交通與用地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、人口及就業(yè)崗位分布等缺乏綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中心城周邊地區(qū)已蔓延約1 000 km2，人口近500萬人。潮汐交通特征加劇，交通供需矛盾難以調(diào)和。

這一階段城市交通特征是：

1）交通設(shè)施規(guī)模增長明顯放緩，擁堵時(shí)空范圍擴(kuò)大，難以適應(yīng)都市圈交通服務(wù)需要。個(gè)體機(jī)動(dòng)化趨勢持續(xù)增加，高架快速路系統(tǒng)日趨飽和，中心城路網(wǎng)容量、停車容量和環(huán)境容量均無法支撐機(jī)動(dòng)車的快速增長，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)差別的二元交通設(shè)施結(jié)構(gòu)難以滿足市域和都市圈長距離、集約化通勤服務(wù)需求。

2）公交優(yōu)先發(fā)展模式面臨個(gè)體機(jī)動(dòng)化和新型交通方式的挑戰(zhàn)。公共交通客流增長主要依靠軌道交通網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展，軌道交通部分區(qū)段高峰時(shí)段嚴(yán)重?fù)頂D與郊區(qū)區(qū)段運(yùn)營效率偏低的矛盾并存，公共汽車客流強(qiáng)度低且增長乏力，新城內(nèi)部公共交通體系缺乏等問題日益凸顯。小客車已成為小康社會(huì)背景下市民提高出行品質(zhì)的民生需求，而隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起，網(wǎng)約車、合乘、分時(shí)租賃等新型交通方式層出不窮，在便利個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行的同時(shí)，對于傳統(tǒng)公交優(yōu)先發(fā)展政策和車輛調(diào)控政策的影響仍很難預(yù)判。

3）交通發(fā)展面臨更大空間尺度和可持續(xù)發(fā)展的更高要求。十八大以來，新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。第三輪城市總體規(guī)劃將上海發(fā)展愿景定位為“卓越全球城市”。如何在更大的范圍發(fā)揮上海在服務(wù)全國和長三角城市群中的作用，如何兼顧交通需求快速發(fā)展、減少環(huán)境污染和碳排放成為新時(shí)期交通發(fā)展面臨的多元目標(biāo)選擇。

2 上海交通政策的原則和策略

2.1 價(jià)值取向——社會(huì)效益最優(yōu)

公共政策的核心是選擇，20世紀(jì)80年代開始編制的第一版上海市綜合交通規(guī)劃明確了客運(yùn)交通發(fā)展戰(zhàn)略，即“以優(yōu)先發(fā)展包括有軌交通在內(nèi)的公共交通為主導(dǎo)，逐步縮小自行車的使用范圍，控制小客車的發(fā)展速度和規(guī)模，在市區(qū)嚴(yán)格限制摩托車的發(fā)展”?？v觀上海3個(gè)階段的交通特征，其核心問題始終圍繞緩解道路交通擁堵、提升公共交通服務(wù)水平為核心展開，進(jìn)而關(guān)注生態(tài)、公平等可持續(xù)發(fā)展問題。

表2 上海人口發(fā)展區(qū)域分布變化特征Tab.2 Change of population distribution in Shanghai

交通政策的核心價(jià)值取向是追求整體的社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展。任何一個(gè)城市都不可能無限制地滿足機(jī)動(dòng)車的增長，即便是美國一些以小客車為主導(dǎo)發(fā)展模式的城市也在反思其后果和轉(zhuǎn)型的必要性。在機(jī)動(dòng)化的發(fā)展過程中，道路供應(yīng)與交通需求的平衡很難依靠自覺行為維持，必須把公交優(yōu)先、綠色交通優(yōu)先等理念落實(shí)到交通設(shè)施建設(shè)、制度設(shè)計(jì)和具體的管理措施中。

2.2 總體思路——建設(shè)管理并舉

縱觀上海30年實(shí)踐，上海交通政策的著力點(diǎn)始終圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綜合管理，基于設(shè)施嚴(yán)重滯后、設(shè)施建設(shè)推進(jìn)、設(shè)施基本成型等不同發(fā)展階段，制定了建設(shè)主導(dǎo)，建管并舉，管建并舉、以管為主等不同策略。整個(gè)建設(shè)高潮從“七五”開始，一直延續(xù)到“十一五”，市區(qū)兩級(jí)交通建設(shè)投資在2009年達(dá)到1 000億元的高峰，目前仍保持每年500億元的水平，但區(qū)域和重點(diǎn)已發(fā)生變化。持續(xù)的高強(qiáng)度投入，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施從“還債型”向“功能型”轉(zhuǎn)變，對于改善交通服務(wù)水平、培育交通模式意義重大。同時(shí)，上海始終注重交通管理的調(diào)控和挖潛作用，在交通工具發(fā)展、道路組織管理、運(yùn)輸服務(wù)規(guī)范等方面制定了一系列政策制度，路車平衡政策就是在“七五”建設(shè)主導(dǎo)階段提出的。政策設(shè)計(jì)始終堅(jiān)持區(qū)域差別化理念，中心城始終是實(shí)施通行管理、收費(fèi)調(diào)控、運(yùn)輸規(guī)制等政策最集中區(qū)域。

2.3 執(zhí)行保障——統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制機(jī)制

交通綜合管理涉及規(guī)劃、建設(shè)、公安、交通、發(fā)改，以及區(qū)縣街鎮(zhèn)等各條塊。在交通基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱的大建設(shè)時(shí)期，行政管理資源相對集中于建設(shè)部門以有利于設(shè)施建設(shè)推進(jìn)。但隨著交通體系復(fù)雜性的增加，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)之間的平衡與統(tǒng)籌，交通政策的研究和決策進(jìn)一步上升為一項(xiàng)持續(xù)性、經(jīng)常性的工作，市政府專題會(huì)議不能取代牽頭部門經(jīng)常性、基礎(chǔ)性的決策準(zhǔn)備工作，決策的重心宜落在委(局)層面，因此應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的牽頭部門。上海從2004年開始進(jìn)行綜合交通管理體制機(jī)制的改革探索，經(jīng)歷了聯(lián)席會(huì)議體制(2004—2005)的過渡階段、市建交委體制(2005—2013)的實(shí)體機(jī)構(gòu)階段，到目前的市交通委員會(huì)階段。實(shí)踐證明，一個(gè)具有綜合統(tǒng)籌能力的交通大部門管理機(jī)構(gòu)，是交通科學(xué)決策及后續(xù)推進(jìn)落實(shí)的必要體制保障，而兩輪交通白皮書可以看作是統(tǒng)籌管理體制下的交通施政綱要。除了橫向交通相關(guān)職能部門的整合外，縱向市區(qū)管理的分工合作也非常重要，這有利于交通政策和措施的貫徹執(zhí)行。在20世紀(jì)90年代中國財(cái)稅體制改革的大背景下，上海通過一系列地方性法規(guī)明確了交通各業(yè)態(tài)的事權(quán)下放和市區(qū)分工的管理模式，促進(jìn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施的有序建設(shè)和發(fā)展。

2.4 實(shí)施路徑——政府市場社會(huì)共同參與

為籌措設(shè)施建設(shè)資金、擴(kuò)充公共交通運(yùn)力、緩解道路擁堵，上海于20世紀(jì)90年代即開始在市政公用行業(yè)、小客車管理等方面進(jìn)行市場化制度探索，在經(jīng)營模式、管理體制、法律體系等方面取得了較大進(jìn)展。市政設(shè)施建設(shè)通過世界銀行貸款、政府融資平臺(tái)、BOT等模式擴(kuò)展建設(shè)資金渠道。公共汽車方面確立了線路經(jīng)營權(quán)制度作為行業(yè)市場準(zhǔn)入和公共資源配置的基本制度。車輛發(fā)展和使用方面，源于20世紀(jì)80年代的上海私人汽車額度拍賣政策，以及始于20世紀(jì)90年代的“六級(jí)六類”收費(fèi)停車場(庫)計(jì)費(fèi)規(guī)定，均是利用市場化手段來調(diào)控，1997年頒布實(shí)施的《上海市道路交通管理?xiàng)l例》通過地方立法明確了對車輛號(hào)牌發(fā)放實(shí)施總量控制的政策，為上海車輛管理奠定了總體基調(diào)。

2.5 科學(xué)決策——量化分析輔助支撐

上海從編制第一輪綜合交通規(guī)劃開始，就建立了綜合交通調(diào)查、小樣本調(diào)查、交通規(guī)劃模型等工作機(jī)制和技術(shù)手段。目前上海已經(jīng)開展5輪綜合交通調(diào)查，并形成5年進(jìn)行一次綜合交通調(diào)查的機(jī)制，每年都進(jìn)行的小樣本調(diào)查涉及道路車速、控制點(diǎn)流量、居民出行、客運(yùn)服務(wù)等，為全面掌握交通發(fā)展動(dòng)態(tài)創(chuàng)造了條件。在交通調(diào)查的基礎(chǔ)上開發(fā)建立的綜合交通規(guī)劃模型，以反映一般性交通規(guī)律為主，并可結(jié)合具體實(shí)際工作開發(fā)應(yīng)用。上海市政府于2006年初正式掛牌成立上海市交通信息中心，建成了上海市交通綜合信息平臺(tái)，進(jìn)一步拓展了交通相關(guān)數(shù)據(jù)的采集、發(fā)布和共享。

3 重大交通政策的發(fā)展沿革與反思

個(gè)體機(jī)動(dòng)化管理、公共客運(yùn)服務(wù)是城市交通管理中與市民出行關(guān)系最密切的重大政策板塊，本文以此為對象就其政策沿革進(jìn)行梳理，并對其后續(xù)演進(jìn)進(jìn)行探討。

3.1 政府主導(dǎo)的個(gè)體機(jī)動(dòng)交通方式調(diào)控引導(dǎo)

3.1.1 小客車管理的政策框架成效

道路交通具有明顯的非排他性和競爭性特征，道路通行資源由政府向公眾免費(fèi)提供，但受制于道路資源的時(shí)空約束，不可能放任小客車規(guī)模任意發(fā)展。道路交通管理的主體是政府，上海自個(gè)體機(jī)動(dòng)交通發(fā)展初期就始終保持謹(jǐn)慎態(tài)度。第一輪綜合交通規(guī)劃充分預(yù)見到個(gè)體交通工具的一般發(fā)展規(guī)律是自行車—摩托車—小客車的升級(jí)模式，因此在機(jī)動(dòng)化交通方式普及前就開始調(diào)控車輛的發(fā)展，為后續(xù)個(gè)體機(jī)動(dòng)交通的政策明確方向。

小客車管理堅(jiān)持“總量控制”和“區(qū)域差別”兩個(gè)基本原則?？偭靠刂浦饕轻槍哂兄行某峭ㄐ袡?quán)的車輛實(shí)施通行額度總量管理，以拍賣手段來實(shí)施。區(qū)域差別指在中心城和郊區(qū)實(shí)施差別化的交通政策，在郊區(qū)投放僅具有郊區(qū)通行權(quán)的滬C專用號(hào)段，但不實(shí)施總量控制；除了通行權(quán)的差別，停車收費(fèi)、車位供給和設(shè)施功能體系也體現(xiàn)了區(qū)域差別?？傮w來看，小客車政策效果非常顯著，目前上海市小客車千人保有量僅為165輛·千人-1(含常駐上海使用的外地號(hào)牌車輛)，其中郊區(qū)新城160輛·千人-1，中心城為132輛·千人-1，分布格局相對合理。

3.1.2 小客車管理政策面臨的挑戰(zhàn)和思考

1）常駐上海外省市號(hào)牌車輛的快速增長打破了上海小客車總量控制和區(qū)域差別管理的總體設(shè)計(jì)框架。

與上海小客車政策相似的是新加坡的汽車總量配額管理政策，兩者差別在于新加坡是一個(gè)國家型城市，而上海無法對非本市注冊車輛進(jìn)行總量調(diào)控管理。截至2015年底，常駐上海外省市號(hào)牌小客車保有量約124萬輛，近年年增量約15萬輛，大大削弱了以非營運(yùn)小客車額度拍賣為核心的中心城車輛總量控制政策效力。

2）小客車調(diào)控已不單是效率最優(yōu)的交通政策設(shè)計(jì)，還有很強(qiáng)的社會(huì)民生問題屬性。

隨著居民生活水平的提高，小客車的擁有需求逐年增長，導(dǎo)致額度拍賣價(jià)格持續(xù)高漲，進(jìn)而也誘發(fā)大量投機(jī)、投資需求。2014年開始，非營運(yùn)小客車額度拍賣制度開始優(yōu)化調(diào)整，調(diào)整的總體導(dǎo)向是規(guī)范拍賣準(zhǔn)入條件，消除拍賣投機(jī)炒作，并對拍賣價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控。額度拍賣政策的調(diào)整在一定程度上抑制了市場的非理性投機(jī)行為和拍賣價(jià)格過快增長，但拍賣人數(shù)累積現(xiàn)象仍非常突出，月度參拍人數(shù)超過20萬人。這背后反映了社會(huì)道路通行權(quán)的稀缺性，以及對通行額度投資價(jià)值的認(rèn)同，如何讓額度拍賣政策真正回歸通行管理值得思考。

3）新能源車、共享出行等管理模式是對后續(xù)小客車政策的有益探索。

2013年起，為加大新能源汽車推廣力度，上海實(shí)施了購買新能源車可免費(fèi)獲取專用牌照額度的配套政策，但一車一牌不能更新，并將充電設(shè)施作為購置新能源車輛的前置條件。上述政策可以理解為對“有期限額度”以及“購車自備車位”政策的實(shí)踐。此外，新能源分時(shí)租賃商業(yè)模式也可看作是車輛使用管理政策的探索。調(diào)查顯示，63.0%的已購車用戶表示不會(huì)放棄私人小客車，但尚未購車的人群中46.6%表示會(huì)考慮放棄私人小客車[3]，即分時(shí)租賃業(yè)態(tài)可能對第二輛車保有及無車人購車有一定的抑制作用。由此看來，基于既有政策約束制度基礎(chǔ)上的增量政策設(shè)計(jì)可以發(fā)揮綜合效能。

3.2 企業(yè)主體的公共客運(yùn)服務(wù)規(guī)范和多元發(fā)展

3.2.1 公共客運(yùn)服務(wù)的政策框架和成效

公共客運(yùn)服務(wù)相對道路交通出行具有一定的排他性特征，即需要支付一定的費(fèi)用才能獲得相關(guān)服務(wù)。公共客運(yùn)服務(wù)的主體是企業(yè)，政府對客運(yùn)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，對公益性和完全市場化的業(yè)態(tài)進(jìn)行差異化的價(jià)格管理及配套補(bǔ)貼政策。上海對公共汽車、出租汽車等公共客運(yùn)服務(wù)基本采取先發(fā)展再規(guī)范的政策導(dǎo)向，即前期通過市場手段培育規(guī)模，再通過地方立法明確市場準(zhǔn)入、制度規(guī)范、法律責(zé)任等來規(guī)范行業(yè)發(fā)展。2002年上海市開始實(shí)施公共汽車線路經(jīng)營權(quán)制度，在強(qiáng)化市場秩序和提高營運(yùn)服務(wù)水平方面發(fā)揮了良好作用。上海出租汽車也以白座套、白手套、統(tǒng)一制服等規(guī)范印象成為城市流動(dòng)的一張名片。

3.2.2 公共客運(yùn)服務(wù)政策面臨的挑戰(zhàn)和思考

1）完全市場化的公共客運(yùn)服務(wù)無法確保服務(wù)規(guī)范和公益性。

公共汽車和出租汽車在發(fā)展初期均出現(xiàn)過類似問題。公共交通行業(yè)在1996年“體制、機(jī)制、票制”為核心的市場化改革后，減輕了政府負(fù)擔(dān)，提高了企業(yè)的積極性，緩解了供需矛盾，但也淡化了行業(yè)公益性特征。公交企業(yè)成為上市公司，以贏利為目的，導(dǎo)致客源不足的區(qū)域和線路公共汽車服務(wù)不足。政府開始反思企業(yè)盈利、行業(yè)公益性以及線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整間的協(xié)調(diào)問題。2001年頒布的《上海市公共汽車和電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》進(jìn)一步重申公交行業(yè)公益性的定位，在明確線網(wǎng)布局優(yōu)化和服務(wù)規(guī)范原則的同時(shí)，還設(shè)計(jì)了與公益性票價(jià)相配套的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度。此后的兩輪公共交通改革基本圍繞公交行業(yè)的公益性定位進(jìn)行。同樣，出租汽車行業(yè)在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代多元市場主體的快速發(fā)展后，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)章制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致出租汽車服務(wù)投訴急劇增多。20世紀(jì)90年代，公司化經(jīng)營和規(guī)范服務(wù)成為出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型的客觀要求，1995年出臺(tái)的《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》將公司化經(jīng)營、規(guī)?？刂?、政府定價(jià)、規(guī)范服務(wù)等要求上升到地方法規(guī)層面，并在出租汽車行業(yè)的后續(xù)發(fā)展中得到了堅(jiān)持[4]。

2）政府過度介入企業(yè)運(yùn)營監(jiān)管往往造成企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足。

經(jīng)過近20年發(fā)展，隨著軌道交通、個(gè)體交通方式的發(fā)展，無論是公共交通還是出租汽車行業(yè)均面臨深刻挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)監(jiān)管模式在有序規(guī)范的同時(shí)，企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力欠缺的問題逐步顯現(xiàn)，在應(yīng)對新技術(shù)、新模式等外部環(huán)境變化時(shí)有些遲鈍。公共汽車客流持續(xù)下降，企業(yè)收支缺口逐步增大，政府補(bǔ)貼日益增加，在雙方信息不對稱的情況下財(cái)政補(bǔ)貼的利用效率也受到社會(huì)質(zhì)疑。傳統(tǒng)出租汽車在數(shù)量、價(jià)格、服務(wù)等方面均不具備與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)網(wǎng)約車的競爭優(yōu)勢。除了公共汽車和出租汽車，采用公私合營模式的傳統(tǒng)公共自行車，通過政府購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)運(yùn)營企業(yè)的財(cái)務(wù)平衡，但服務(wù)區(qū)域孤立、用戶體驗(yàn)一般，在面對社會(huì)資本興起的無樁智能租賃自行車時(shí)也存在劣勢。

4 結(jié)語

上海目前相對完善的交通政策體系是長期累積的結(jié)果，21世紀(jì)編制的兩輪交通白皮書是梳理固化交通政策體系的重要實(shí)踐和舉措，后續(xù)交通政策仍將根據(jù)新形勢和要求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在無排他性的基本公共服務(wù)領(lǐng)域如道路資源的使用分配，政府應(yīng)該始終以社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行合理的政策設(shè)計(jì)；在有一定排他性的公共客運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)該充分發(fā)揮企業(yè)的主體參與作用，政府做好服務(wù)規(guī)范監(jiān)管工作，在配套政策設(shè)計(jì)上應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自下而上的社會(huì)參與。特別在當(dāng)下“社會(huì)資本+技術(shù)創(chuàng)新”大背景下，政府對新興業(yè)態(tài)發(fā)展應(yīng)持鼓勵(lì)和規(guī)范的態(tài)度，引導(dǎo)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但不能任由交通發(fā)展為社會(huì)資本和利益所綁架。

[1]上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院.上海市歷次綜合交通調(diào)查[R].上海：上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院，1986—2016.

[2]上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院.2002白皮書后評(píng)估[R].上海：上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院，2012.

[3]上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院.電動(dòng)汽車分時(shí)租賃發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研及政策建議[R].上海：上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院，2016.

[4]上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院.上海交通領(lǐng)域法規(guī)體系評(píng)估報(bào)告[R].上海：上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院，2015.

Rational Choice under Public Interest:Evolution of Shanghai Transportation Policies from 1986 to 2016

Shao Dan,Xue Meigen
(Shanghai Urban Rural Construction and Transportation Development Research Institute,Shanghai 200040,China)

Urban roadway transportation has obvious non-exclusive and competitive characteristics.Especially in large cities where under high concentration of population,the limited spatial resources cannot fully meet the travel needs of different travel purposes.Thus it is necessary to introduce scientific transportation policies.The main element of transportation policy lies in the government,the core of the policy is the choice,and pursuing overall social benefits and sustainable development is the policy’s value orientation.With the rapid development of urbanization and motorization in Shanghai,this paper systematically summarizes the transportation characteristics and problems in different development stage since the economic reform,particularly after 1986.Aiming at social public policy and governance,the paper discusses the value orientation,general idea,implementation steps and safeguard mechanism in Shanghai transportation policy design in different development stage.Based on the development of major transportation policies such as individual motorized management and public passenger transportation service,the paper elaborates the advantages and disadvantages and the role of government management and market means in management practice.

public policy;transportation policy;transportation white paper;public transportation;development history;Shanghai

2016-12-28

邵丹(1978—)，男，江蘇南通人，碩士，高級(jí)工程師，交通所副總工程師，政策研究室負(fù)責(zé)人，主要研究方向：交通政策、交通規(guī)劃。E-mail:sd_nt@163.com