海上風(fēng)電技術(shù)政策：基于X-Y維度的國(guó)際比較研究

鄭 宇，張慧明,2

(1.南京信息工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210044；2.中國(guó)制造業(yè)發(fā)展研究院，江蘇 南京 210044)

海上風(fēng)電技術(shù)政策：基于X-Y維度的國(guó)際比較研究

鄭 宇1，張慧明1,2

(1.南京信息工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210044；2.中國(guó)制造業(yè)發(fā)展研究院，江蘇 南京 210044)

以政策工具和產(chǎn)業(yè)鏈兩個(gè)維度為切入點(diǎn)，對(duì)中國(guó)、美國(guó)、英國(guó)與德國(guó)四個(gè)國(guó)家的海上風(fēng)電技術(shù)(OWPT)推進(jìn)政策進(jìn)行比較。研究表明，雖然中國(guó)在OWPT研發(fā)上進(jìn)行了一定資金支持，并建有相當(dāng)數(shù)量示范項(xiàng)目，但從政策工具的角度來看，當(dāng)前中國(guó)供給型政策如技術(shù)人才培養(yǎng)、專利申請(qǐng)及保護(hù)較為匱乏；從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，產(chǎn)業(yè)鏈中上游缺乏有效的監(jiān)管措施，而產(chǎn)業(yè)鏈末端則亟待加強(qiáng)儲(chǔ)能技術(shù)研發(fā)及構(gòu)建評(píng)測(cè)反饋機(jī)制；此外，國(guó)內(nèi)合作中，側(cè)重政企合作而忽視了企業(yè)間、行業(yè)與企業(yè)間的合作，各部門協(xié)調(diào)機(jī)制未建立且各職能部門間的責(zé)任界定不明晰。

OWPT政策；政策工具；產(chǎn)業(yè)鏈

1 引言

受持續(xù)性霧霾天氣和全球氣候變暖等極端氣候條件影響，傳統(tǒng)性能源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，環(huán)保型、低碳型、可持續(xù)型的能源消費(fèi)模式日益受到人們青睞。中國(guó)將進(jìn)一步推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，加快發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新型能源，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。風(fēng)電作為十分重要的清潔能源，是中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代能源體系中非常重要的一環(huán)[1]。近年來，隨著陸上風(fēng)電“棄風(fēng)”現(xiàn)象的加劇，海上風(fēng)電安裝量的增加，海上風(fēng)電越來越受到人們青睞。中國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展在資源稟賦、政策扶持和實(shí)踐效果上均具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，不僅可以緩解過度依賴一次能源的現(xiàn)狀和減少碳排放，同時(shí)也能刺激海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)[2-3]。然而，受多種因素影響，中國(guó)在技術(shù)研發(fā)等核心領(lǐng)域卻舉步維艱。如何更好地學(xué)習(xí)海上風(fēng)電強(qiáng)國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ匠蔀楫?dāng)務(wù)之急。

在全球范圍內(nèi)，英國(guó)是全球最大的海上風(fēng)電市場(chǎng)，占裝機(jī)容量的40%以上(全球海上風(fēng)電安裝量排名見圖1)。英國(guó)已安裝海上風(fēng)力發(fā)電量最大的超過500萬千瓦，幾乎占?xì)W洲總安裝量的46%；德國(guó)近年來也發(fā)展迅猛；而美國(guó)雖然安裝量不高，但后勁十足。國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，制定、優(yōu)化技術(shù)政策，能有效推進(jìn)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。將中國(guó)的現(xiàn)有技術(shù)政策與英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的海上風(fēng)電技術(shù)政策的比較，對(duì)尋找出路大有裨益。

數(shù)據(jù)來源：GWEC。圖1 全球海上風(fēng)電2015年累積安裝量(內(nèi)嵌圖為2011—2015累積安裝量)

2 文獻(xiàn)綜述

(1)中國(guó)OWPT推進(jìn)政策。何杰等針對(duì)目前中國(guó)還未完全自主掌握風(fēng)力發(fā)電設(shè)備設(shè)計(jì)、制造技術(shù)和大規(guī)模開發(fā)海上風(fēng)電場(chǎng)的能力之現(xiàn)狀，提出政府可出臺(tái)適合海上風(fēng)電合理發(fā)展的財(cái)稅政策和電價(jià)政策，推動(dòng)海上風(fēng)電商業(yè)化示范工作的開展[4]；劉林等提出的探索深水海域海上風(fēng)電財(cái)政補(bǔ)貼政策體系的建議具有一定創(chuàng)新性[5]；李敏杰等針對(duì)中國(guó)OWPT存在的缺陷，提出了“系統(tǒng)規(guī)劃、明晰路線、摸清家底、完善鏈條、協(xié)調(diào)機(jī)制、創(chuàng)新技術(shù)、突出服務(wù)、經(jīng)濟(jì)支持”的海上風(fēng)電發(fā)展總體路徑[6]；而更多學(xué)者通過國(guó)際比較來研究中國(guó)OWPT政策[7-8]。

(2)美國(guó)OWPT推進(jìn)政策。為探討美國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展遲緩的原因，陳建東分析認(rèn)為其主要癥結(jié)在于風(fēng)電成本高、漁業(yè)人士反對(duì)、裝備技術(shù)缺乏、海上選址和電力供應(yīng)價(jià)格及其合同問題以及國(guó)內(nèi)特殊利益集團(tuán)阻撓[9]；基于此，F(xiàn)ox提出了增立激勵(lì)性可再生能源法案、海上風(fēng)電與參與人的分離以推動(dòng)電力輸送健康化等兩條政策建議[10]；Firestone等研究認(rèn)為修正法案、強(qiáng)化財(cái)稅激勵(lì)、加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃和國(guó)際合作可有效推動(dòng)美國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展[11]；Kaiser，Snyder對(duì)美國(guó)海上風(fēng)電的租賃和監(jiān)管體系、資本成本以及設(shè)備傳統(tǒng)退出機(jī)制等方面進(jìn)行了一系列研究，并提出一種可降低裝備退出成本的新的替代方法[12-15]。

(3)英國(guó)OWPT推進(jìn)政策。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從經(jīng)驗(yàn)啟示角度出發(fā)，分析指出英國(guó)在標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量認(rèn)證體系、研發(fā)力度、高效審批、風(fēng)能資源數(shù)據(jù)管理、地方政府積極性等方面具有先進(jìn)示范性[16-17]；Toke研究認(rèn)為財(cái)政激勵(lì)、政策的務(wù)實(shí)及標(biāo)準(zhǔn)化是推進(jìn)英國(guó)OWPT發(fā)展的重要原因，而規(guī)劃的壓力和電價(jià)的上漲一定程度阻礙了其發(fā)展進(jìn)程[18]；Masden等對(duì)英國(guó)海上風(fēng)電進(jìn)行了環(huán)境和累積影響評(píng)估，認(rèn)為可再生能源環(huán)境影響的不確定性不僅與知識(shí)、數(shù)據(jù)有關(guān)更與語(yǔ)言文化、決策過程有關(guān)[19]；鑒于英國(guó)OWPT的領(lǐng)先地位，相當(dāng)部分學(xué)者由國(guó)際比較的視角研究英國(guó)OWPT的政策經(jīng)驗(yàn)與缺陷[20-24]。

(4)德國(guó)OWPT推進(jìn)政策。學(xué)者們的研究興趣主要聚集在技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)(TIS)與政策組合間的關(guān)系[25-27]。

整體來看，對(duì)中、美、英、德的OWPT 政策進(jìn)行比較分析的文獻(xiàn)相對(duì)欠缺。此外，研究文獻(xiàn)也較少?gòu)幕菊吖ぞ吆彤a(chǎn)業(yè)鏈的維度來深度剖析。OWPT實(shí)施的產(chǎn)業(yè)鏈大致包括研發(fā)、風(fēng)機(jī)制造、EPCI承攬以及風(fēng)電運(yùn)營(yíng)四個(gè)階段[28]，每個(gè)階段中政府采用的政策工具將可能影響技術(shù)實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)濟(jì)性[29]。基于此，構(gòu)建政策工具同產(chǎn)業(yè)鏈的X-Y 二維分析框架，對(duì)比分析四國(guó)的OWPT研發(fā)、示范與政策，以期獲得啟示。

3 OWPT政策的二維分析

3.1 X維度：基本政策工具的維度

X維度中的基本政策工具是海上風(fēng)電政策體系中的基礎(chǔ)單元。借鑒羅斯維爾(Rothwell)等的研究思想，并做一定的延伸和拓展，將海上風(fēng)電基本政策工具分為：供給型、環(huán)境型和需求型三類[30]。其中，供給型和需求型的政策工具直接作用于海上風(fēng)電技術(shù)的創(chuàng)新與擴(kuò)散，對(duì)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有直接推動(dòng)和拉動(dòng)作用，而二者的區(qū)別在于前者著眼于以研發(fā)資金投入、技術(shù)人才培養(yǎng)與輸送等來直接推進(jìn)海上風(fēng)電技術(shù)的研發(fā)與示范，后者則更多地側(cè)重于通過示范基地建設(shè)、跨部門合作以及電力銷售政策來降低海上風(fēng)電運(yùn)營(yíng)過程中的不確定性。環(huán)境型政策更多地強(qiáng)調(diào)通過目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、融資與稅收等政策工具為海上風(fēng)電技術(shù)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，是間接的影響作用。三種類型的政策工具對(duì)海上風(fēng)電技術(shù)的作用機(jī)制如圖2所示。

圖2 政策工具對(duì)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用機(jī)制

各國(guó)在研發(fā)等資金投入、專利申請(qǐng)及保護(hù)、法規(guī)管制等政策工具的制定或運(yùn)用上都存在著一定的差異。中、美、英、德四國(guó)在這些政策工具上的差別運(yùn)用詳見表1。

(1)政府資金投入(尤指研發(fā)補(bǔ)貼)。此處的補(bǔ)貼主要是指直接性補(bǔ)貼，稅收、融資等間接性補(bǔ)貼在環(huán)境型政策中再作討論和比較。從補(bǔ)貼對(duì)象來看，政府對(duì)海上風(fēng)電的資金投入主要包括對(duì)就業(yè)崗位的補(bǔ)貼、海上風(fēng)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼、科技人員的補(bǔ)貼以及直接的現(xiàn)金激勵(lì)等；從補(bǔ)貼的用途看，政府對(duì)海上風(fēng)電的資金投入主要用于設(shè)備及技術(shù)的研發(fā)、老項(xiàng)目的改造、項(xiàng)目或技術(shù)示范等。

中國(guó)對(duì)海上風(fēng)電的投入主要體現(xiàn)為上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。2015年9月中國(guó)國(guó)家能源局在海上風(fēng)電的對(duì)外通報(bào)中鼓勵(lì)省級(jí)能源主管部門向省政府建議并積極協(xié)調(diào)財(cái)政、價(jià)格等部門，研究出臺(tái)本地區(qū)的配套補(bǔ)貼政策。例如：上海市出臺(tái)《上海市可再生能源和新能源發(fā)展專項(xiàng)資金扶持辦法》，對(duì)海上風(fēng)電給予0.2元/kwh的電價(jià)補(bǔ)貼，期限5年時(shí)間，單個(gè)項(xiàng)目年度最高補(bǔ)貼額度不超過5000萬元；廣東明陽(yáng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司引進(jìn)的海上風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)入選廣東省第三批創(chuàng)新科研團(tuán)隊(duì)，獲得省級(jí)5000萬專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)(同另一支團(tuán)隊(duì)分?jǐn)?支持，并且中山市也將按不低于二分之一的比例提供配套資金。

表1 基于政策工具視角的OWPT政策國(guó)際比較

注：√代表該種政策工具已然得到實(shí)施，*表示力度較低。

美國(guó)的海上風(fēng)能潛力巨大，卻在海上風(fēng)電上進(jìn)展緩慢，一度停滯。近年，美國(guó)聯(lián)邦政府能源部(DOE)牽頭，持續(xù)加大海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入。例如2011年，美國(guó)能源部和內(nèi)政部共同發(fā)布美國(guó)史上首個(gè)關(guān)于海上風(fēng)電的機(jī)構(gòu)間合作規(guī)劃《國(guó)家海上風(fēng)電戰(zhàn)略：創(chuàng)建美國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)》，計(jì)劃對(duì)技術(shù)研發(fā)、消除市場(chǎng)障礙和新一代傳動(dòng)系統(tǒng)研究等三個(gè)方面分階段投資5500萬美元；同年度，DOE計(jì)劃向新能源開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(由能源、制造、咨詢、供電和研究5種不同機(jī)構(gòu)組成)提供資金，支持開展大規(guī)模海上風(fēng)電聯(lián)網(wǎng)研究；2012年，時(shí)任DOE部長(zhǎng)朱棣文宣布一項(xiàng)1.8億美元的投資計(jì)劃，意在通過研發(fā)創(chuàng)新技術(shù)支持美國(guó)海上風(fēng)能項(xiàng)目發(fā)展。

德國(guó)近年來海上風(fēng)電發(fā)展迅猛。2012年，德國(guó)聯(lián)邦政府“棄光寵風(fēng)”，對(duì)海上風(fēng)電提供比陸上風(fēng)電更高的補(bǔ)貼，其海上風(fēng)電發(fā)展速度加快。并且，早在2009年德國(guó)環(huán)境部(BMU)就已開始研發(fā)資金向海上風(fēng)電傾斜，資助海上風(fēng)機(jī)、生態(tài)問題和電網(wǎng)接入的研究，近年?duì)款^成立了由近岸風(fēng)能產(chǎn)業(yè)、電力設(shè)施、金融業(yè)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)代表等共同參與的合作項(xiàng)目“近岸風(fēng)能基金”，短期內(nèi)致力于開發(fā)北海風(fēng)能。

英國(guó)是海上風(fēng)電技術(shù)的先行者。2009年，英國(guó)政府向海上風(fēng)電相關(guān)技術(shù)研發(fā)投資1.2億英鎊，以加緊解決海上特有技術(shù)難題進(jìn)而降低成本。能源和氣候變化部(DECC，現(xiàn)已解散)自2008年成立以來一直在新能源領(lǐng)域扮演著舉足輕重的角色，對(duì)英國(guó)海上風(fēng)電的助推亦功不可沒。2011年，DECC曾規(guī)劃于2011—2015年提供約3000萬英鎊用作離岸風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)；并借助ETF(Environmental Transformation Fund)的支持成立Offshore Wind Demonstration Call，規(guī)劃2780萬英鎊用于資助企業(yè)進(jìn)行包括風(fēng)機(jī)研發(fā)、并網(wǎng)發(fā)電在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)研究；2014年，英國(guó)綠色投資銀行(GIB)表示將向海上風(fēng)電基礎(chǔ)設(shè)施投資11億美元。

(2)技術(shù)人才培養(yǎng)。四國(guó)中英國(guó)、德國(guó)發(fā)展海上風(fēng)電較早，規(guī)模、技術(shù)都日臻成熟，且有西門子(Siemens)、萊茵集團(tuán)(RWE)、BARD、E.ON以及蘇格蘭南方能源(SSE)、Centrica等著名風(fēng)機(jī)研發(fā)、風(fēng)電開發(fā)商，海上風(fēng)電技術(shù)人才儲(chǔ)備充足；美國(guó)是四國(guó)中海上風(fēng)電發(fā)展最為緩慢的，尚處于初期摸索階段，研發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)人才自然也比較匱乏，但其良好的技術(shù)人才培養(yǎng)模式和強(qiáng)有力的政策支撐有利于其以較快速度進(jìn)行人才培養(yǎng)和輸送；中國(guó)的海上風(fēng)電仍然處于發(fā)展探索階段，相對(duì)于歐洲風(fēng)電強(qiáng)國(guó)，中國(guó)風(fēng)電部門嚴(yán)重缺乏高素質(zhì)的工程師和技工，設(shè)備研發(fā)、制造以及風(fēng)機(jī)的搭建、運(yùn)行所需的熟練技工存在巨大缺口，高校等教育、科研機(jī)構(gòu)尚不具備足夠的能力為海上風(fēng)電部門輸送所需的人才類型和數(shù)量(2012年始有院校開設(shè)相關(guān)專業(yè))。

(3)專利申請(qǐng)及保護(hù)。海上風(fēng)電領(lǐng)域的創(chuàng)新涉及轉(zhuǎn)子葉片、風(fēng)力渦輪機(jī)、發(fā)電場(chǎng)以及風(fēng)蓄電的集成等方面，又包含于可再生能源大類。中、美、英、德四國(guó)對(duì)于海上風(fēng)電技術(shù)相關(guān)專利的申請(qǐng)及保護(hù)政策上存有一定的相似性。從國(guó)家政策來看，四國(guó)均為本國(guó)的專利申請(qǐng)創(chuàng)造一系列的政策紅利，鼓勵(lì)創(chuàng)新；然而，就針對(duì)性而言，四國(guó)又都缺乏專門針對(duì)海上風(fēng)電領(lǐng)域的專利申請(qǐng)相關(guān)激勵(lì)及保護(hù)政策。以德國(guó)為例，其《可再生能源法》(EEG)有助于激發(fā)可再生能源領(lǐng)域的創(chuàng)新，推動(dòng)專利申請(qǐng)量增加，卻并未對(duì)海上風(fēng)電專利申請(qǐng)單獨(dú)提出。四國(guó)的專利申請(qǐng)量均居世界前列，國(guó)家創(chuàng)新氛圍亦較為濃厚，但對(duì)海上風(fēng)電領(lǐng)域?qū)＠暾?qǐng)政策的模糊處理，一定程度上會(huì)影響到該領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新(中國(guó)此情況尤甚)。

(4)目標(biāo)規(guī)劃。從國(guó)家政策層面講，目標(biāo)規(guī)劃在新能源發(fā)展過程中扮演著非常重要的角色。四國(guó)都對(duì)本國(guó)的海上風(fēng)電發(fā)展設(shè)定了發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)能源部(DOE)提出2030年前海上風(fēng)電達(dá)到54GW的戰(zhàn)略目標(biāo)；英國(guó)發(fā)展新能源較為悠久，2003年在其《能源白皮書》中，承諾到2050 年將減少當(dāng)時(shí)60%的碳排放量，作為當(dāng)時(shí)的歐盟成員國(guó)，英國(guó)被要求至2020年能源消費(fèi)的15%必須來自于可再生能源，而英國(guó)自身確定的目標(biāo)是到2020 年將海上風(fēng)電成本降到100英鎊/MW·h；德國(guó)于2010年發(fā)布的《能源規(guī)劃環(huán)境友好、可靠與廉價(jià)的能源供應(yīng)》中提出了到2030年海上風(fēng)電裝機(jī)量達(dá)到2500萬千瓦的發(fā)展目標(biāo)；中國(guó)綜合考慮陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電，在2014版《中國(guó)風(fēng)電發(fā)展路線圖2050》中提出了分階段整體發(fā)展目標(biāo)(以2020、2030和2050為節(jié)點(diǎn))。

(5)法規(guī)管制。在新能源法案的制定上，中國(guó)出現(xiàn)較遲；涉及海上風(fēng)電的法案十分單一，針對(duì)性較低；由于海上風(fēng)電開發(fā)的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)，不論是市場(chǎng)占有率、企業(yè)參與度，還是政策重視程度均弱于陸上風(fēng)電。中國(guó)在目標(biāo)規(guī)劃上見長(zhǎng)，兩次國(guó)家層面規(guī)劃均提出了相應(yīng)階段的海上風(fēng)電發(fā)展計(jì)劃(見表2)。

表2 海上風(fēng)電法規(guī)管制的國(guó)際比較

相比而言，四國(guó)中美國(guó)海上風(fēng)電起步最晚。2010年建成首座海上風(fēng)電場(chǎng)后，緊接著于2011年頒發(fā)首個(gè)關(guān)于海上風(fēng)電的機(jī)構(gòu)間合作計(jì)劃《國(guó)家海上風(fēng)電戰(zhàn)略：創(chuàng)建美國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)》。不過，能源部由此牽頭實(shí)施的海上風(fēng)電革新和示范(OSWInD)新方案曾一度擱置。與其他三國(guó)不同，民間聯(lián)盟有效推動(dòng)了其法案的落實(shí)和海上風(fēng)電的發(fā)展。在民間大型聯(lián)盟的推動(dòng)下，美國(guó)聯(lián)邦政府于2013年完成第一輪海上風(fēng)電招標(biāo)。

英國(guó)是老牌海上風(fēng)電強(qiáng)國(guó)。英國(guó)的政策是綜合性的，包括目標(biāo)規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估、研發(fā)資助、產(chǎn)業(yè)示范等。作為海上風(fēng)電的先行者、領(lǐng)頭羊，英國(guó)在海上風(fēng)電裝機(jī)量上成績(jī)驕人，然而其國(guó)內(nèi)裝備制造業(yè)卻略顯薄弱。巨大市場(chǎng)份額倒逼國(guó)內(nèi)制造業(yè)發(fā)展，如何制定、完善行之有效的國(guó)內(nèi)裝備制造業(yè)激勵(lì)政策從而煥發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈活力、加速推進(jìn)海上風(fēng)電發(fā)展成為新的挑戰(zhàn)。

德國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展不同于其他三國(guó)。德國(guó)憑借其雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，海上風(fēng)機(jī)技術(shù)首先得到長(zhǎng)足發(fā)展，在歐洲乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)中占據(jù)重要地位。而反觀其國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電場(chǎng)的建設(shè)雖然于近年開展，卻增速迅猛。德國(guó)在政策制定上，十分重視海洋環(huán)境的保護(hù)；側(cè)重發(fā)展階段的激勵(lì)政策，包括上調(diào)電價(jià)、貸款支持等。

(6)金融、稅收及其他競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。英國(guó)、德國(guó)是海上風(fēng)電市場(chǎng)化機(jī)制最為典型的國(guó)家。英國(guó)對(duì)海上風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)免征氣候變化稅(The Climate Change Levy，CCL)。國(guó)內(nèi)風(fēng)機(jī)制造業(yè)是英國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)，故而英國(guó)可再生能源中心(NAREC)從多方面資助海上風(fēng)電研發(fā)，以期進(jìn)一步降低成本。2012年籌建的“綠色投資銀行”(Green Investment Bank)在信貸支持方面也發(fā)揮著重要作用。

德國(guó)在技術(shù)研發(fā)支持上最為系統(tǒng)，鑒于《能源規(guī)劃環(huán)境友好、可靠與廉價(jià)的能源供應(yīng)》(2010)報(bào)告中的海上風(fēng)電投資風(fēng)險(xiǎn)分析，德國(guó)復(fù)興信貸銀行于2011年啟動(dòng)海上風(fēng)電計(jì)劃(Offshore Wind Energy Program)，總信貸額度高達(dá)50億歐元。除此之外，德、英兩國(guó)的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在歐盟新能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中亦占據(jù)重要地位，政策、資金等優(yōu)勢(shì)明顯。

反觀中、美兩國(guó)，這方面的政策傾斜力度較低。美國(guó)曾于2009年增加超過9000萬美元支持海上風(fēng)電研究；中國(guó)主要依賴于地方政府的財(cái)政支持。

(7)產(chǎn)業(yè)示范基地。中美英德四國(guó)中，德國(guó)和美國(guó)在這方面具有獨(dú)特的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)曾建立3個(gè)試驗(yàn)基地用于測(cè)試和收集數(shù)據(jù)。德國(guó)于2003 年在北海建造了研究平臺(tái)“Fino1”用于收集技術(shù)數(shù)據(jù)和進(jìn)行生態(tài)調(diào)查；于2005 年在波羅的海建立了第二個(gè)研究平臺(tái)“Fino2”，科研人員和工程師開始計(jì)算潛在的能源產(chǎn)量，并開始計(jì)劃風(fēng)場(chǎng)的構(gòu)建；此后建立了“Fino3”[31]。德國(guó)通過實(shí)驗(yàn)、示范基地的良好運(yùn)行，有力推進(jìn)了其在近年海上風(fēng)電的崛起。

美國(guó)能源部首先擇優(yōu)選取一個(gè)大聯(lián)盟，包括項(xiàng)目開發(fā)商、科研院所、設(shè)備制造商、電力公司、海洋工程和建造專家以及州和地方政府等。然后，能源部與其建立合作機(jī)制，對(duì)技術(shù)研發(fā)、工程實(shí)施、項(xiàng)目規(guī)劃以及運(yùn)營(yíng)維護(hù)等提供資金支持，保障項(xiàng)目的完成時(shí)間，記錄并公開傳播項(xiàng)目的技術(shù)和施工經(jīng)驗(yàn)。通過實(shí)施先進(jìn)技術(shù)示范項(xiàng)目，能降低準(zhǔn)入門檻，提高技術(shù)透明度，有效推動(dòng)更大范圍的項(xiàng)目發(fā)展。

(8)項(xiàng)目改造。主要指?jìng)鹘y(tǒng)老項(xiàng)目的改造。中美英德四國(guó)在這方面的政策均比較缺乏。原因之一可能是海上風(fēng)電發(fā)展歷史尚短，老項(xiàng)目遺棄問題較少。但是如何利用陸上風(fēng)電的老項(xiàng)目遺留資源，在海上風(fēng)電發(fā)展到一定階段如何有效利用老項(xiàng)目資源等均是值得關(guān)注的問題?，F(xiàn)階段，有關(guān)激勵(lì)政策十分匱乏。

(9)國(guó)內(nèi)合作。海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)涉及環(huán)保、海事、農(nóng)業(yè)、能源、交通、電力等多個(gè)部門，彼此間協(xié)調(diào)運(yùn)作和跨部門合作必不可少。中國(guó)的海上風(fēng)電跨部門合作側(cè)重于國(guó)家規(guī)劃和特許權(quán)項(xiàng)目。例如，2009年頒布的《風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目前期工作管理辦法》需要國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、國(guó)家氣象局、中國(guó)水電工程顧問集團(tuán)公司等部門協(xié)調(diào)合作；國(guó)家“十一五”“十二五”可再生能源規(guī)劃更是從國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略大局出發(fā)制定海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo)。

美國(guó)海上風(fēng)電的跨部門合作值得關(guān)注。美國(guó)2011年公布的《國(guó)家海上風(fēng)電戰(zhàn)略：創(chuàng)建美國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)》是部門間合作的典范。美國(guó)能源部積極促成部門間的協(xié)作，例如與內(nèi)政部簽署合作備忘錄，與環(huán)境質(zhì)量中心、國(guó)家海洋委員會(huì)等進(jìn)行合作，以解決海上風(fēng)電發(fā)展所面臨的準(zhǔn)入和管理等諸多問題。

德國(guó)海上風(fēng)電的跨部門合作側(cè)重于目標(biāo)規(guī)劃和階段性戰(zhàn)略布局。德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境部(BMU)、聯(lián)邦海事與海道測(cè)量局(BSH)、德國(guó)復(fù)興信貸銀行、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部等部門在環(huán)境評(píng)估、風(fēng)場(chǎng)勘探、信貸支持以及研發(fā)資助等方面的協(xié)調(diào)合作也大大促進(jìn)了海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

英國(guó)的多部門協(xié)作主要涉及皇家財(cái)產(chǎn)局(The Crown Estate)，商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(DBERR)，能源和氣候變化部(DECC)，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)以及燃?xì)馀c電力辦公室(Ofgem)等?；始邑?cái)產(chǎn)局具有開發(fā)英國(guó)多數(shù)海岸的權(quán)利，DBERR主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，DECC是海上風(fēng)電規(guī)劃(如可再生能源路線圖)的主要制定者，DEFRA負(fù)責(zé)環(huán)境評(píng)估，Ofgem則負(fù)責(zé)管理海上風(fēng)電電網(wǎng)建設(shè)。

3.2 Y維度：產(chǎn)業(yè)鏈的維度

借鑒周承志、鄭孟寧的研究成果，將海上風(fēng)電的產(chǎn)業(yè)鏈劃分為研發(fā)、風(fēng)機(jī)制造、EPCI承攬以及風(fēng)電運(yùn)營(yíng)四個(gè)階段[28]。基于產(chǎn)業(yè)鏈的維度視角，分國(guó)別探討、比較海上風(fēng)電技術(shù)的研發(fā)與擴(kuò)散政策。

(1)中國(guó)。在產(chǎn)業(yè)鏈的風(fēng)機(jī)制造和EPCI承攬階段，企業(yè)是產(chǎn)業(yè)實(shí)施主體，政府輔以資金支持，該階段以研發(fā)和政策支持為主。風(fēng)電運(yùn)營(yíng)階段，主要由國(guó)家電網(wǎng)及五大電力集團(tuán)運(yùn)營(yíng)，該階段以電價(jià)調(diào)控政策為主。產(chǎn)業(yè)鏈全階段，中國(guó)著眼于目標(biāo)規(guī)劃，以“十一五”“十二五”新能源規(guī)劃為代表。不局限于產(chǎn)業(yè)鏈的某一具體階段，中國(guó)在戰(zhàn)略規(guī)劃上給予海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)全流程以支持(見表3)。

由產(chǎn)業(yè)鏈維度的分析可知，中國(guó)的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈尚不夠完善。一些企業(yè)號(hào)稱已經(jīng)具備了大型風(fēng)電設(shè)備制造、海上風(fēng)電施工、海底電纜制造和鋪設(shè)能力，但總體而言技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)都?jí)虿怀墒?。產(chǎn)品的時(shí)間檢測(cè)還不夠，同期中國(guó)海上風(fēng)電設(shè)備的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和認(rèn)證體系還不夠完善，海上風(fēng)電的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和人才。短期內(nèi)最缺的是自升式平臺(tái)安裝船，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的浮吊安裝法不適合海上風(fēng)電，而國(guó)內(nèi)現(xiàn)在又只有一臺(tái)安裝船，年產(chǎn)能不到200MW，年剛需就至少1000MW(數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2014年底)。

表3 基于產(chǎn)業(yè)鏈視角的OWPT政策國(guó)際比較

注：*Engineer-Procure-Construct-Install。

(2)美國(guó)。綜合X、Y兩個(gè)維度的分析可知，美國(guó)在海上風(fēng)電技術(shù)政策的推進(jìn)上具有以下特征：①政府法案是海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)獲得資金支持的有力保障，如《2009年美國(guó)再投資和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》；②市場(chǎng)化機(jī)制給予產(chǎn)業(yè)鏈中研發(fā)和風(fēng)電運(yùn)營(yíng)以強(qiáng)有力支持；③法規(guī)管制政策關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)鏈中的研發(fā)階段，其他階段較少關(guān)注；④先進(jìn)技術(shù)示范政策有效串聯(lián)了整條產(chǎn)業(yè)鏈，加速了產(chǎn)業(yè)鏈的自我糾錯(cuò)與升級(jí)。

(3)英國(guó)。從經(jīng)濟(jì)性政策措施來看，資金支持、政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)性干預(yù)政策以及市場(chǎng)化機(jī)制幾乎覆蓋了整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈；從法規(guī)管制措施來看，強(qiáng)制性法案幾乎貫穿產(chǎn)業(yè)鏈全過程，為海上風(fēng)電發(fā)展掃清了不必要的障礙；從產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)備制造環(huán)節(jié)來看，英國(guó)缺乏本土風(fēng)機(jī)制造商，且在核心技術(shù)上也較為匱乏，過度依賴德國(guó)、丹麥等國(guó)的先進(jìn)技術(shù)。

(4)德國(guó)。基于X和Y兩維度的視角分析，德國(guó)海上風(fēng)電技術(shù)發(fā)展的特點(diǎn)在于：①在產(chǎn)業(yè)鏈上游，十分重視技術(shù)研發(fā)和目標(biāo)規(guī)劃，如環(huán)境部對(duì)風(fēng)機(jī)技術(shù)研究的支持，三個(gè)試驗(yàn)基地的建設(shè)以及聯(lián)邦海事與海道測(cè)量局對(duì)海上風(fēng)電場(chǎng)的規(guī)劃。②從法規(guī)管制來看，相關(guān)法案開始側(cè)重產(chǎn)業(yè)鏈下游的風(fēng)電運(yùn)營(yíng)。例如，2009版《可再生能源法》(EEG)對(duì)收購(gòu)電價(jià)和風(fēng)機(jī)技術(shù)要求進(jìn)行了修改；2016版(EEG)要求與近海電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(O-NEP)2025正常協(xié)調(diào)。③產(chǎn)業(yè)鏈末端對(duì)儲(chǔ)能技術(shù)的研發(fā)，能有效化解風(fēng)電的隨機(jī)性和反調(diào)峰性，為其他國(guó)家的技術(shù)推進(jìn)提供了借鑒作用。

4 結(jié)論與政策建議

綜上所述，從政策工具的角度來看，當(dāng)前中國(guó)供給型政策如技術(shù)人才培養(yǎng)、專利申請(qǐng)及保護(hù)較為匱乏；從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，產(chǎn)業(yè)鏈中上游缺乏有效的監(jiān)管措施，而產(chǎn)業(yè)鏈末端則亟待加強(qiáng)儲(chǔ)能技術(shù)研發(fā)及構(gòu)建評(píng)測(cè)反饋機(jī)制；此外，國(guó)內(nèi)合作中，中國(guó)側(cè)重政企合作而忽視了企業(yè)間、行業(yè)與企業(yè)間的合作，各部門協(xié)調(diào)機(jī)制未建立且各職能部門間的責(zé)任界定不明晰。基于此，提出如下政策建議：

(1)加速技術(shù)人才輸送。同英國(guó)、德國(guó)相比，我們的關(guān)鍵弱勢(shì)在于技術(shù)人才的匱乏。21世紀(jì)是人才的世紀(jì)。要想占領(lǐng)海上風(fēng)電的高地，必須在核心技術(shù)人才的培養(yǎng)、輸送等環(huán)節(jié)下狠功夫。現(xiàn)階段，中國(guó)在海上風(fēng)電專業(yè)人才缺口較大，人才輸送量難以滿足以較快速度發(fā)展的海上風(fēng)電裝機(jī)量的需求，供需嚴(yán)重失衡。除此之外，國(guó)內(nèi)高校在相關(guān)專業(yè)的開設(shè)時(shí)間較晚，培養(yǎng)模式尚處于摸索階段。積極引進(jìn)國(guó)外專業(yè)人才、加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外相關(guān)技術(shù)人才的學(xué)習(xí)交流、加大技術(shù)攻堅(jiān)的激勵(lì)力度等都是破解此難題的有效措施。

(2)繼續(xù)推動(dòng)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。近年來，創(chuàng)新儼然成為社會(huì)各行各業(yè)的主旋律。海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，更應(yīng)落到實(shí)處，主要可以從加大資金支持力度和促進(jìn)專利申請(qǐng)兩方面入手。地方政府(主要指海上風(fēng)電資源豐富的沿海省市)可以在資金資助上向海上風(fēng)電企業(yè)傾斜，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)性基金的作用，鼓勵(lì)國(guó)有和民間資本組建海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)投資基金，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。專利申請(qǐng)方面，中國(guó)缺少針對(duì)性的海上風(fēng)電領(lǐng)域?qū)＠暾?qǐng)相關(guān)方案，激勵(lì)政策十分模糊，可在后期適時(shí)補(bǔ)充、調(diào)整。

(3)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，推動(dòng)建立評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。目前，中國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展仍然是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)自身的問題，缺乏必要的行業(yè)監(jiān)管措施和先進(jìn)技術(shù)示范，質(zhì)量問題嚴(yán)重，關(guān)鍵零部件故障影響風(fēng)機(jī)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府層面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)管理體制的完善，確保相關(guān)政策能落到實(shí)處，另可以嘗試進(jìn)行先進(jìn)技術(shù)示范，盡量減少產(chǎn)業(yè)鏈中的不必要浪費(fèi)，提高項(xiàng)目建設(shè)效率與質(zhì)量；企業(yè)層面，應(yīng)嚴(yán)格遵守政策規(guī)范，加強(qiáng)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，降低產(chǎn)品質(zhì)量事故。產(chǎn)業(yè)鏈下游，可以仿照德國(guó)的做法，嘗試儲(chǔ)能技術(shù)的研究，盡最大可能避免風(fēng)電波動(dòng)給電網(wǎng)建設(shè)帶來的阻礙；針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈尚未成熟的特點(diǎn)，應(yīng)構(gòu)建評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，由下而上，逐步改善產(chǎn)業(yè)鏈中的問題環(huán)節(jié)，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈健康、有序發(fā)展。

(4)明晰各部門職責(zé)，加強(qiáng)企企、行企合作。由于海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈尚不成熟、資金投入與風(fēng)險(xiǎn)“雙高”，加強(qiáng)企企、行企合作，可在一定程度上加強(qiáng)信息、資金支持，分散部分風(fēng)險(xiǎn)。此外，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈涉及發(fā)改委、能源局、國(guó)土資源部、海洋局等多個(gè)部門。明晰各部門職責(zé)，完善問責(zé)機(jī)制，能有效避免“踢皮球”問題，推動(dòng)各部門協(xié)調(diào)運(yùn)作。

[1]鄭宇,趙樹迪.中國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持研究[J].海南金融,2016(07):80-83.

[2]LEUNG D Y C，YANG Y.Wind energy development and its environmental impact:A review[J].Renewable and sustainable energy reviews，2012，16(1):1031-1039.

[3]KALDELLIS J K，ZAFIRAKIS D.The wind energy(r)evolution:a short review of a long history[J].Renewable energy，2011，36(7):1887-1901.

[4]何杰,趙鑫,楊家勝.我國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策與建議[J].人民長(zhǎng)江,2011(01):37-39.

[5]劉林,葛旭波,張義斌,尹明,李利.我國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀及分析[J].能源技術(shù)經(jīng)濟(jì),2012(03):66-72.

[6]李敏杰.從中外海上風(fēng)電對(duì)比探討中國(guó)發(fā)展出路[D].中國(guó)風(fēng)電生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理，2013:8.

[7]鄒建平,張媛敏,曾鳴.丹麥風(fēng)電發(fā)展經(jīng)驗(yàn)研究及借鑒[J].改革與戰(zhàn)略,2010(04):182-184.

[8]郭越,王占坤.中歐海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較[J].中外能源,2011(03):26-30.

[9]陳建東.美國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀趨勢(shì)及啟示[J].改革與戰(zhàn)略,2014(10):129-134.

[10]FOX B.Offshore grid:the future of America’s offshore wind energy potential[J].Ecology LQ，2015(42):651.

[11]FIRESTONE J，ARCHER C L，GARDNER M P，et al.Opinion:the time has comefor offshore wind power in the United States[J].Proceedings of the national academy of sciences，2015，112(39):11985-11988.

[12]SNYDER B，KAISER M J.Offshore wind power in the US:regulatory issues and models for regulation[J].Energy policy，2009，37(11):4442-4453.

[13]KAISER M J，SNYDER B.Offshore wind capital cost estimation in the US Outer Continental Shelf—a reference class approach[J].Marine policy，2012，36(5):1112-1122.

[14]KAISER M J，SNYDER B.Offshore wind decommissioning regulations and workflows in the Outer Continental Shelf United States[J].Marine policy，2012，36(1):113-121.

[15]KAISER M J，SNYDER B.Modeling the decommissioning cost of offshore wind development on the US Outer Continental Shelf[J].Marine policy，2012，36(1):153-164.

[16]薛輝.英國(guó)海上風(fēng)電政策及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化,2012(03):35-36.

[17]韋有周,張效莉.英國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、政策及經(jīng)驗(yàn)[J].海洋經(jīng)濟(jì),2012(06):50-55.

[18]TOKE D.The UK offshore wind power programme:a sea-change in UK energy policy?[J].Energy policy，2011，39(2):526-534.

[19]MASDEN EA，MCCLUSKIE A，OWEN E，et al.Renewable energy developments in an uncertain world:the case of offshore wind and birds in the UK[J].Marine policy，2015(51):169-172.

[20]WIECZOREK A J，NEGRO S O，HARMSEN R，et al.A review of the European offshore windinnovation system[J].Renewable and sustainable energy reviews，2013(26):294-306.

[22]KERN F，VERHEES B，RAVEN R，et al.Empowering sustainable niches:comparing UK and Dutch offshore wind developments[J].Technological forecasting and social change，2015(100):344-355.

[23]MANI S，DHINGRA T.Critique of offshore wind energy policies of the UK and Germany—What are the lessons for India[J].Energy policy，2013(63):900-909.

[24]KOTA S，BAYNE S B，NIMMAGADDA S.Offshore wind energy:a comparative analysis of UK，USA and India[J].Renewable and sustainable energy reviews，2015(41):685-694.

[25]FORBES K F，STAMPINI M，ZAMPELLI E M.Do policies to encourage wind energy Inadvertently Pose Challenges to Electric Power Reliability? Evidence from the 50Hertz Control area in Germany[J].The electricity journal，2012，25(9):37-42.

[26]REICHARDT K，NEGRO S O，ROGGE K S，et al.Analyzing interdependencies between policy mixes and technological innovation systems:the case of offshore wind in Germany[J].Technological forecasting and social change，2016(106):11-21.

[27]REICHARDT K，ROGGE K.How the policy mix impacts innovation:findings from company case studies on offshore wind in Germany[J].Environmental innovation and societal transitions，2016(18):62-81.

[28]周承志,鄭孟寧.英國(guó)離岸風(fēng)電發(fā)展趨勢(shì)分析[C]// 第34屆海洋工程研討會(huì)論文集.臺(tái)灣：臺(tái)灣成功大學(xué)，2012：821-826.

[29]張慧明,李廉水,朱曉東.碳捕捉與碳儲(chǔ)存驅(qū)動(dòng)政策:基于X-Y維度的國(guó)際比較研究[J].中國(guó)科技論壇,2014(06):24-29+50.

[30]ROTHWELL R，ZEGVELD W.Reindustrialization and technology[M].ME Sharpe，1985:83-104.

[31]楊陽(yáng),鄭彥寧,陳峰,趙筱媛,劉志輝.德國(guó)發(fā)展海上風(fēng)電的政策分析[J].中國(guó)科技論壇,2011(10):154-160.

(責(zé)任編輯 劉傳忠)

InternationalComparisononOffshoreWindPowerTechnologyPolicy

Zheng Yu1，Zhang Huiming1,2

(1.School of Economics and Management，Nanjing University of Information Science& Technology，Nanjing 210044，China；2.China Institute of Manufacturing Development，Nanjing 210044，China)

This paper employs an X-Y dimension framework to compare the OWPT policies in China，the US，the UK and Germany.The study results show that:Through the investment and existence of a number of demonstration projects，there is a noticeable lack of technological-talents training，patent application and protection；For the upper industrial chain，there is a lack of effective regulations；For the downstream industrial chain，R&D of energy storage technology and the mechanisms for post-project evaluation are embryonic；the focus is on trans-departmental and enterprise cooperation at the neglect of inter-enterprises or inter-industries cooperation.Simultaneously，there is no clear division of responsibilities amongst functional departments.

Offshore wind power technology policy；Policy instruments；Industrial chain

國(guó)家社科青年基金項(xiàng)目(13CGL094)，江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(KYLX15_0888)。

2017-01-06

鄭宇(1991-)，男，山東煙臺(tái)人，南京信息工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生；研究方向：資源產(chǎn)業(yè)管理、能源經(jīng)濟(jì)等。

F121

A