環(huán)保公益組織參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

摘 要 本文基于對(duì)江蘇南通環(huán)保公益組織參與環(huán)境治理狀況調(diào)研數(shù)據(jù)，分析環(huán)保公益組織參與環(huán)境治理存在的主要問題及原因，提出解決問題的建議：環(huán)保組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)擴(kuò)大影響力，爭(zhēng)取社會(huì)公眾、政府和企業(yè)等多方面的支持；政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加大對(duì)環(huán)保組織工作的指導(dǎo)力度，從戰(zhàn)略層面對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、分類指導(dǎo)，并采取切實(shí)可行的各項(xiàng)措施扶持、培育環(huán)保組織。

關(guān)鍵詞 環(huán)保 公益組織 環(huán)境治理

基金項(xiàng)目：南通市2016年度經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展熱點(diǎn)難點(diǎn)課題研究項(xiàng)目“南通環(huán)保公益組織參與環(huán)境治理研究”（課題編號(hào)：RY1637）；2015年度南通市法學(xué)會(huì)法學(xué)研究招標(biāo)課題項(xiàng)目“環(huán)境污染公益訴訟研究”。

作者簡(jiǎn)介：任積麗，南通科技職業(yè)學(xué)院，教授。

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.272

一、引言

建立生態(tài)文明制度必須加大環(huán)境治理的力度，但環(huán)境治理僅僅依靠政府、相關(guān)部門的監(jiān)督管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它離不開環(huán)保公益組織等社會(huì)公眾的積極參與。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》專設(shè)第五章“信息公開和公眾參與”，環(huán)境保護(hù)部也先后出臺(tái)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》等部門規(guī)章，對(duì)保障環(huán)保公益組織等社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)作出了明確規(guī)定，從法治層面明確了環(huán)保公益組織等社會(huì)公眾的合法性與必要性。本文針對(duì)環(huán)保公益組織參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀、存在問題、解決對(duì)策等等問題，選擇江蘇南通（含縣區(qū)）為典型開展調(diào)研，分別設(shè)計(jì)了面向普通市民和環(huán)保專業(yè)人士的兩份調(diào)研問卷， 于2016年7月-2017年6月間對(duì)普通市民和環(huán)保專業(yè)人士開展問卷調(diào)查和個(gè)別訪談。市民版調(diào)研問卷共發(fā)出960份，收回893份，專業(yè)版調(diào)研問卷共發(fā)出270份，收回267份，走訪或電話訪問了50人次。通過對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)、訪談?dòng)涗涍M(jìn)行匯總與分析，并結(jié)合對(duì)環(huán)保組織參與環(huán)境訴訟典型案例的剖析，形成本調(diào)研報(bào)告。

二、南通環(huán)保公益組織的基本現(xiàn)狀

（一）環(huán)保組織多為未登記的民間組織

目前南通市區(qū)有大小24個(gè)民間環(huán)保公益組織，僅有南通市義工聯(lián)在南通市民政局注冊(cè)，注冊(cè)資金5000元，且主要業(yè)務(wù)是以愛心助貧公益為主，其余的多為在校學(xué)生和當(dāng)?shù)責(zé)嵝木用窠M建的環(huán)保社團(tuán)。2013年由這24家民間組織發(fā)起成立了南通市環(huán)保聯(lián)合會(huì)，該聯(lián)合會(huì)已登記注冊(cè)，24家民間組織為該聯(lián)合會(huì)的理事單位。

（二）環(huán)保組織從業(yè)人員以熱衷環(huán)保公益事業(yè)的兼職人員為主

調(diào)查結(jié)果顯示，環(huán)保組織的從業(yè)人員大部分是青年學(xué)生和街道社區(qū)退休居民，年齡大多數(shù)是30歲以下或50歲以上，他們基本都是兼職的，沒有任何報(bào)酬或福利，他們參加環(huán)保組織是因?yàn)闊釔郗h(huán)保事業(yè)，愿意為環(huán)保事業(yè)作貢獻(xiàn)。

（三）環(huán)保組織在環(huán)境治理中已經(jīng)發(fā)揮了一定作用

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各環(huán)保組織定期或不定期地開展經(jīng)?；沫h(huán)?；顒?dòng)，主要組織的環(huán)?；顒?dòng)為環(huán)境宣傳、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督、環(huán)境教育、環(huán)境社會(huì)調(diào)查等，在市民版調(diào)查中可見，市民認(rèn)為環(huán)保組織在環(huán)境治理中發(fā)揮作用很大或有一定作用的比例高達(dá)97%。當(dāng)然，也有30%的環(huán)保組織偶爾才開展環(huán)?；顒?dòng)，主要在每年的世界環(huán)境日開展一些活動(dòng)，專業(yè)人士調(diào)研中也較為普遍認(rèn)為南通環(huán)保組織發(fā)揮作用還有待提升。

三、南通環(huán)保公益組織參與環(huán)境治理存在問題及成因分析

（一）存在問題

1.環(huán)保組織人才稀缺。環(huán)保公益組織人員構(gòu)成中，大部分是青年學(xué)生和街道社區(qū)退休居民，他們參與志愿服務(wù)的熱情高漲，但缺乏相關(guān)環(huán)保專業(yè)知識(shí)，難于開展高質(zhì)量、針對(duì)性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)保志愿工作。目前環(huán)保聯(lián)合會(huì)和下屬環(huán)保公益組織幾乎都沒有專職工作人員，迫于本職工作和生存壓力，兼職人員沒有充足的精力管理公益組織，也缺乏對(duì)環(huán)保公益組織頂層設(shè)計(jì)的思考。

2.環(huán)保組織囊中羞澀。環(huán)保公益組織不收會(huì)費(fèi)，沒有固定經(jīng)費(fèi)來源。關(guān)心環(huán)保事業(yè)的熱心人士捐款和大型企業(yè)贊助是國外環(huán)保公益組織的重要經(jīng)濟(jì)來源。然而由于環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，目前我們很多企業(yè)受利益驅(qū)使，將自己擺在環(huán)保事業(yè)的對(duì)立面，更不用奢望其為環(huán)保公益組織捐款贊助。據(jù)調(diào)查，目前不少環(huán)保組織經(jīng)費(fèi)來源是不少組織內(nèi)人員利用自己本職身份“假公濟(jì)公”以維持組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.環(huán)保組織活動(dòng)單一。南通市環(huán)保聯(lián)合會(huì)下屬24個(gè)環(huán)保公益組織，以高校學(xué)生組織和街道社區(qū)居民組織為主，組織規(guī)模不大，人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，人員比較分散，不利于活動(dòng)的開展。此外，公眾參與環(huán)保志愿工作的渠道較少，雖然志愿者參加環(huán)保工作聽證會(huì)等活動(dòng)也得到官方許可和支持，可是由于缺乏相關(guān)制度支持，公眾參與難免流于形式，反而影響了公眾對(duì)政府、對(duì)環(huán)保工作的關(guān)注和支持。所以，目前環(huán)保公益組織的活動(dòng)局限于環(huán)保知識(shí)宣傳教育等，還未探索到公益組織參與環(huán)保工作的有力切入點(diǎn)。

4.環(huán)保組織影響力不足。在對(duì)普通市民調(diào)研中，45%以上的市民聽說過環(huán)保組織但還不是很了解，近18%以上的市民從未聽說過環(huán)保組織，根本不了解環(huán)保組織；不了解環(huán)保組織的原因近55%的市民認(rèn)為是環(huán)保組織宣傳不夠影響力太??；認(rèn)為環(huán)保組織在環(huán)境治理中作用很大的不足39%，只有不到 16%的市民經(jīng)常參加環(huán)保組織的活動(dòng)。調(diào)查可見，南通環(huán)保組織在市民心目中存在感不強(qiáng)，認(rèn)可度不高，影響力不足。

5.環(huán)保組織有心無力。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，可以成為環(huán)保民事公益訴訟的環(huán)保組織必須是正式登記注冊(cè)，并且成立滿5年。而目前南通環(huán)保公益聯(lián)合會(huì)成立不滿5年，尚不具備環(huán)保民事公益訴訟主體資格，在環(huán)保民事公益訴訟方面難有所作為。典型的案例是2014年11月南通市環(huán)保聯(lián)合會(huì)就“新江海河污染案”向南通市中級(jí)人民法院提起訴訟，但最終卻因主體資格問題而被駁回。

（二）成因分析

1.環(huán)保組織自身不夠強(qiáng)大。目前，南通環(huán)保組織從數(shù)量、規(guī)模、人員專業(yè)水平、影響力等方面在全省最多處于中等水平，多數(shù)組織沒有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所和辦公設(shè)備，沒有資金保障，沒有自己的網(wǎng)站和刊物，只在一些重要的日子開展一些“低端”的環(huán)?；顒?dòng)，在環(huán)境治理方面發(fā)揮的作用甚微，組織“發(fā)聲”很小或幾乎沒有，距離公眾較遠(yuǎn)不接地氣，在市民、企業(yè)、政府面前都不具有足夠的存在感和影響力。endprint

2.政府對(duì)環(huán)保組織重視不夠。雖然目前南通少數(shù)環(huán)保組織直接或間接地獲得政府資助，在輿論引導(dǎo)方面也表明政府對(duì)環(huán)保組織的重視和關(guān)注，調(diào)查中80%的專業(yè)人士都認(rèn)為環(huán)保組織與政府的關(guān)系是合作與良好的溝通關(guān)系，而非對(duì)抗關(guān)系，但是在更多方面是政府對(duì)環(huán)保組織、環(huán)境治理的“曖昧”和矛盾，在政府執(zhí)政和輿論宣傳方面，政府重視環(huán)境保護(hù)，關(guān)注環(huán)保組織的態(tài)度非常明朗，但在招商引資、涉及政績(jī)時(shí)，對(duì)一些污染企業(yè)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面又有所讓步或降低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)咄咄逼人的環(huán)保組織十分“惱火”甚至“阻擾”，使環(huán)保組織的工作“勢(shì)單力薄”、寸步難行。

3.相關(guān)法規(guī)政策不盡完善。從國家層面上，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》專設(shè)第五章“信息公開和公眾參與”，環(huán)境保護(hù)部也先后出臺(tái)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》等部門規(guī)章，對(duì)保障社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)作出了明確規(guī)定，從法治層面明確了公眾參與的合法性與必要性。但是，這些法律法規(guī)都是從宏觀方面對(duì)環(huán)保組織和社會(huì)公眾參與環(huán)境治理做出較為籠統(tǒng)的規(guī)定，微觀層面的落實(shí)和落地生花需要各級(jí)政府的重視，出臺(tái)相關(guān)地方性規(guī)章和文件，目前南通只有環(huán)保局和民政局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的意見》（通環(huán)宣﹝2012﹞11號(hào)），內(nèi)容仍較為籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。

四、促進(jìn)南通環(huán)保公益組織更好地參與環(huán)境治理的對(duì)策建議

（一）環(huán)保組織加強(qiáng)自身建設(shè)擴(kuò)大影響力

俗話說：“打鐵還需自身硬”。環(huán)保組織首先應(yīng)盡快在民政部門登記注冊(cè)，取得合法有力的身份，才可以利用各種合法手段參與到環(huán)境治理的方方面面；其次，環(huán)保組織利用各種新媒體手段宣傳自己，積極發(fā)揮在環(huán)境宣傳教育、環(huán)境社會(huì)調(diào)查、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督等方面的作用，積極參加環(huán)境治理的民主聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)，積極牽頭組織相關(guān)政府部門、企業(yè)、居民圍繞環(huán)境問題展開環(huán)境社會(huì)對(duì)話，解決環(huán)境問題，化解環(huán)境糾紛和矛盾。通過環(huán)保組織的不懈努力，不斷擴(kuò)大話語權(quán)、刷存在感，擴(kuò)大影響力，讓市民和社會(huì)各界進(jìn)一步了解環(huán)保組織，自覺自愿地參與到環(huán)保組織中來，調(diào)查中可見96%以上的市民都愿意加入到環(huán)保組織，只是苦于他們對(duì)環(huán)保組織尚不了解；再次，環(huán)保組織除積極爭(zhēng)取政府的投入和關(guān)注外，應(yīng)積極尋求企業(yè)的支持。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保專業(yè)人員普遍認(rèn)為環(huán)保組織與企業(yè)的關(guān)系是合作與共治的關(guān)系，大多數(shù)企業(yè)都是規(guī)范經(jīng)營(yíng)、有責(zé)任心和公益心，愿意為環(huán)保事業(yè)作出貢獻(xiàn)，環(huán)保組織要多與企業(yè)溝通，求得他們的理解，獲得他們的支持，在環(huán)境治理中與多數(shù)企業(yè)結(jié)成同盟，共同與只顧一己之利不顧公眾利益的無良企業(yè)進(jìn)行斗爭(zhēng)。

（二）政府轉(zhuǎn)變思維加大對(duì)環(huán)保組織的指導(dǎo)力度

一是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到政府和環(huán)保組織在環(huán)境治理方面是合作伙伴關(guān)系，絕非對(duì)抗關(guān)系，建立生態(tài)文明制度離不開環(huán)保組織和社會(huì)公眾的參與。政府要正確定位，合理劃分政府和環(huán)保組織在環(huán)境治理中各自的空間，充分認(rèn)識(shí)到環(huán)保組織在環(huán)境治理中的作用，適合由環(huán)保組織解決的事項(xiàng)就應(yīng)放權(quán)交由環(huán)保組織去做，政府加以指導(dǎo)和監(jiān)督；二是政府從戰(zhàn)略層面對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、分類指導(dǎo)。制定培育扶持環(huán)保組織發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，將環(huán)保組織明確為重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織，將環(huán)保組織的健康發(fā)展納入到對(duì)各級(jí)環(huán)保部門的考核中。認(rèn)真梳理分析南通環(huán)保組織的現(xiàn)狀、種類，根據(jù)不同類型給予分別指導(dǎo)，更有針對(duì)性地引導(dǎo)各類環(huán)保組織充分發(fā)揮其專長(zhǎng)和作用。

（三）政府應(yīng)采取切實(shí)可行的各項(xiàng)措施扶持、培育環(huán)保組織

一是制定符合南通實(shí)際扶持發(fā)展環(huán)保組織的政策，明確環(huán)保組織的地位、作用，規(guī)范其參與環(huán)境治理的范圍和程序，確定各級(jí)環(huán)保部門為環(huán)保組織的直接管理者。環(huán)保部門應(yīng)積極搭建環(huán)保組織和社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的平臺(tái)，拓展環(huán)保組織參與環(huán)境治理的渠道，建立環(huán)保部門與環(huán)保組織之間定期交流協(xié)調(diào)機(jī)制，在制定環(huán)境法規(guī)政策、環(huán)境決策等方面，要充分尊重環(huán)保組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，聽取環(huán)保組織的意見和建議，自覺接受環(huán)保組織的監(jiān)督。二是加強(qiáng)環(huán)保組織人才隊(duì)伍的建設(shè)。定期組織培訓(xùn)，提升環(huán)保組織人員的專業(yè)素養(yǎng)，提高其專業(yè)能力；建立激勵(lì)制度，對(duì)在環(huán)境宣傳、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境舉報(bào)等方面做出杰出貢獻(xiàn)的給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，通過召開表彰大會(huì)頒發(fā)榮譽(yù)證書和獎(jiǎng)金等辦法宣傳支持環(huán)保事業(yè)的熱心人士。三是加大資金、場(chǎng)地等支持力度。政府應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)資金，提供一定的設(shè)備和場(chǎng)所，為社會(huì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本保障，解除他們的后顧之憂；將凡是可以由環(huán)保組織完成的事務(wù)，通過委托、政府購買、公開招標(biāo)等方式交由環(huán)保組織來完成，一方面可以彌補(bǔ)政府公共服務(wù)能力不足的局限，充分發(fā)揮環(huán)保組織的專業(yè)特長(zhǎng)和作用，另一方面環(huán)保組織通過自身專長(zhǎng)獲得一定的收入，壯大了環(huán)保組織，實(shí)現(xiàn)環(huán)保組織發(fā)展的良性循環(huán)。

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