偏遠(yuǎn)山區(qū)村法律顧問制度提升路徑研究

摘 要 隨著社會發(fā)展，當(dāng)傳統(tǒng)的人文倫理為主的農(nóng)村熟人社會，一步步向現(xiàn)代理性社會轉(zhuǎn)型，以前的思維方式已變成過時(shí)，運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的利益已經(jīng)成為共同的價(jià)值追求。以前的鄉(xiāng)紳、村長、族長、家長等調(diào)解已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展的法律，越來越多的農(nóng)村村民期待著用法律來作為維護(hù)穩(wěn)定的手段。村法律顧問制度就應(yīng)運(yùn)而生。

關(guān)鍵詞 山村 法律顧問 制度提升

作者簡介：祝燕，浙江省江山市委黨校。

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.260

一、村法律顧問

村法律顧問的概念是從企業(yè)法律顧問、政府法律顧問處提煉引申出來的，是為村里提供有償或無償?shù)姆勺稍?、法治宣傳教育、法律援助等法律服?wù)的律師或法律工作志愿者的統(tǒng)稱。

村法律顧問制度與政府法律顧問制度雖然都是提供法律咨詢、宣傳和服務(wù)的，但是兩者差異很大。首先是兩者的服務(wù)對象不同，政府法律顧問服務(wù)的是政府各個部門，而村法律顧問服務(wù)的是村組織和村民；其次是兩者的職責(zé)范圍不同，政府法律顧問為政府的決策、規(guī)范性文件、合同等進(jìn)行合法性審查，處理各類民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛等，還涉及到有關(guān)上訪等法律咨詢、服務(wù)等工作，而村法律顧問制主要是對村規(guī)民約及其他規(guī)定進(jìn)行審核，引導(dǎo)村委員依法管理，為村級換屆選舉、簽訂經(jīng)濟(jì)合同等提供法律參考意見，同時(shí)還要做好法制宣傳、解答群眾日常生活中遇到的法律問題；最后是兩個的主管部門不同，政府法律顧問有專門的部門負(fù)責(zé)，政府法制辦或者其他部門的專門機(jī)構(gòu)等，而村法律顧問有司法部門進(jìn)行管理的。

二、J市一村（社區(qū)）一法律顧問制度調(diào)研分析

（一）調(diào)研情況

2010年10月，浙江省司法廳制定下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全省鄉(xiāng)村法律顧問工作的意見》，計(jì)劃將經(jīng)過5年的努力，有計(jì)劃、分層次地在全省建立鄉(xiāng)村法律顧問制定。截止2017年，江山市司法局制定了《J市農(nóng)村法律顧問工作流程》、《J市農(nóng)村法律顧問工作檢查考核辦法》、《村（社區(qū)）法律顧問省級經(jīng)費(fèi)使用管理實(shí)施辦法》等，進(jìn)一步完善一村（社區(qū)）一法律顧問制度。目前，J市292個村和13個社區(qū)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法律顧問全覆蓋，實(shí)現(xiàn)一村（社區(qū)）一法律顧問。全市9家律師事務(wù)所，執(zhí)業(yè)律師58人，實(shí)習(xí)律師5人，法律服務(wù)所4家，法律工作者22人，全部擔(dān)任村（社區(qū)）法律顧問，與村里簽訂《聘請村委會法律顧問合同》，除解答簡單的法律咨詢和承辦任職村的訴訟或非訴訟代理業(yè)務(wù)外，每年指導(dǎo)、協(xié)助任職村開展相關(guān)工作不少于4次，其中到村里開展工作不少于2次。

（二）偏遠(yuǎn)山區(qū)村法律顧問制度存在的問題

村法律顧問制度在具體實(shí)踐中，遇到了一些阻力，而在偏遠(yuǎn)山區(qū)村，遇到的困難就更多了：

工作重視不到位。偏遠(yuǎn)山區(qū)山場林地等資源利用比較困難，土地流轉(zhuǎn)度低，涉及經(jīng)濟(jì)合同等事項(xiàng)比較少，故對法律顧問不上心。

工作經(jīng)費(fèi)不足。一村一法律顧問制度，在J市屬于公益性質(zhì)的，由司法局負(fù)責(zé)，一年給予一定的補(bǔ)助，但是目前全市300多個村和社區(qū)，上級一共劃撥22萬元，每個村一年還不到800元，對于偏遠(yuǎn)山區(qū)村來說，法律顧問駐村入戶開車的油費(fèi)都不夠抵充。

法制氛圍不夠濃厚。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會理念中，禮儀和道德約束是主要的行為標(biāo)準(zhǔn)，只有刑事之類的事情才能涉及到法的范疇，法律意識和法制觀念稍微淡薄。

工作流于形式。因?yàn)樯娣ㄊ聞?wù)不多、農(nóng)村地理位置偏僻、鄉(xiāng)村法制氛圍不夠等等原因，偏遠(yuǎn)山區(qū)村農(nóng)村法律顧問工作往往流于形式。

三、偏遠(yuǎn)山區(qū)村法律顧問制度提升路徑的建議

第一個方面，要推進(jìn)偏遠(yuǎn)山區(qū)村法律顧問制定，必須把握的幾個原則：

首先，要因地制宜。因地制宜講的是根據(jù)各地的具體情況，制定適宜的辦法。提升村法律顧問制，要有針對性，根據(jù)不同地方的具體情況和法律服務(wù)資源的不同，有重點(diǎn)分階段逐步推動工作。

其次，要制度化。制度化有助于整個社會秩序的和諧與安定，有助于規(guī)范人的內(nèi)心想法和協(xié)調(diào)人的外在行為。村法律顧問效果好不好，要看制度的作用發(fā)揮的好不好。建立村法律顧問制度化，能確保顧問制持續(xù)進(jìn)行，而非朝令夕改，能讓顧問們將此事當(dāng)成一項(xiàng)工作來進(jìn)行，而非臨時(shí)性事物來處理。

最后，要內(nèi)外結(jié)合。矛盾作為事物發(fā)展的動力和源泉，外因是事物發(fā)展的必要條件，而內(nèi)因是事物發(fā)展的根本原因，外因通過內(nèi)因起作用。村法律顧問制，制度本身要不斷完善，才能適應(yīng)不斷發(fā)展的農(nóng)村社會需要，制度外的環(huán)境也需要不斷改進(jìn)，不斷增強(qiáng)村民學(xué)法用法的氛圍，才能更好的發(fā)揮法律顧問的作用。

第二個方面，提升偏遠(yuǎn)山區(qū)村法律顧問制度路徑的建議。

（一）健全運(yùn)行機(jī)制

制度是一種靜態(tài)的規(guī)范性文件，而機(jī)制是一整套的工作流程，是一個運(yùn)動的過程。建立了制度不意味著機(jī)制就完善，機(jī)制完善則意味著制度起了作用。村法律顧問制度要發(fā)揮實(shí)效，就要健全運(yùn)行機(jī)制。

1.明確分工合作機(jī)制。村法律顧問工作并非一個律師或法律服務(wù)者就可以完成的，需要多方聯(lián)動，各部門單位做好溝通協(xié)調(diào)，各司其職。以浙江省村法律顧問制的運(yùn)行方式，司法行政部門要對村法律顧問工作做好總體部署和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，對律師和法律服務(wù)者的指派等進(jìn)行全方位的調(diào)控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要對轄區(qū)內(nèi)的法律顧問工作做好開展和實(shí)施的安排，對各村的具體情況進(jìn)行梳理和調(diào)配，要明確專人負(fù)責(zé)，提供具體業(yè)務(wù)上的對接；各村作為法律顧問最終的落實(shí)地，書記主任要重視法律顧問工作，作為第一責(zé)任人，同時(shí)要有專門負(fù)責(zé)顧問事物的聯(lián)系員，與本村顧問共同做好法律咨詢、普法宣傳、法制講座等工作，對于村級和村民出現(xiàn)的矛盾和糾紛，及時(shí)與顧問做好溝通，共同處理好工作。律師事務(wù)所和法律服務(wù)所，要根據(jù)安排，選派適合的律師或法律服務(wù)者去擔(dān)任村顧問，監(jiān)督指導(dǎo)村里各項(xiàng)法律宣傳工作，做好法律服務(wù)和援助工作，及時(shí)糾正村里存在的違反法律規(guī)定的協(xié)議或合同或村規(guī)民約。endprint

2.完善工作制度。無規(guī)矩不成方圓，完整的制度能讓工作事倍功半?？h市級司法行政部門應(yīng)該完善村法律顧問工作、管理制度。應(yīng)當(dāng)建立法律顧問什么時(shí)間入村為村里提供咨詢和幫助服務(wù)的工作聯(lián)系制度；根據(jù)群眾和村級需要，多長時(shí)間開展一次各種形式的法律宣傳咨詢活動的法律宣傳制度；法律顧問以年還是季度或者月份的頻率向司法局以書面還是口頭匯報(bào)的形式做報(bào)告，并且如果在工作中出現(xiàn)重大問題無法做出抉擇的向上級報(bào)告的工作匯報(bào)制度；村法律顧問只能在委托方授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行活動，不得參與、干預(yù)與執(zhí)行職務(wù)無關(guān)或未經(jīng)委托的其他事物，不得泄露聘請方要求保密的職業(yè)道德制度；村法律顧問在日常工作做好記錄、歸納、拍照等檔案管理制度；法律顧問如何在村級里對村規(guī)民約、合同進(jìn)行法律審查的集體討論制度；以及律師或法律服務(wù)者因?yàn)樗饺嘶蚱渌虿荒芾^續(xù)擔(dān)任該村顧問的更換調(diào)整制度。

3.健全考核機(jī)制。村法律顧問制度同樣需要健全考核機(jī)制。上級人民政府要對下級人民政府進(jìn)行考核，將一村一法律顧問制度落實(shí)情況作為依法行政考核、目標(biāo)考核和績效考核的重要內(nèi)容；司法行政部門要對下級司法行政部門進(jìn)行考核，檢查其對村法律顧問工作的監(jiān)督、指導(dǎo)是否齊全；縣市級司法局要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全一村一法律顧問工作作為年終考核的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對村進(jìn)行考核，層層考核。村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市司法行政部門要對作為法律顧問的律師或法律服務(wù)者進(jìn)行考核，檢查每年的工作情況，縣市司法局還要對律師事務(wù)所、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)法律顧問工作的考核。考核的內(nèi)容要經(jīng)過詳細(xì)的分析、考核的方式要進(jìn)行仔細(xì)的確認(rèn)、考核過程要公開公正、考核結(jié)果要與獎優(yōu)罰劣息息相關(guān)。年終可以進(jìn)行總結(jié)評比，做到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、樹立典型、查找不足、表彰先進(jìn)、鞭策落后。對于嚴(yán)重不認(rèn)真履行職責(zé)的，要取消顧問資格，進(jìn)行嚴(yán)肅處理并追究相關(guān)責(zé)任。

4.嚴(yán)格落實(shí)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《律師法》和《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》規(guī)定：律師應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行法律援助義務(wù)，縣級司法行政部門對執(zhí)業(yè)律師有日常監(jiān)督、掌握考核的職責(zé)。應(yīng)該加快步伐，落實(shí)以政府購買服務(wù)的方式聘請法律顧問經(jīng)費(fèi)制度，出臺相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理辦法，由省、市、縣三級財(cái)政共同承擔(dān)，將經(jīng)費(fèi)納入各級財(cái)政年度預(yù)算。同時(shí)，要確保經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)專用，不能用于其他政府購買服務(wù)。

（二）優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)

1.健全人才引進(jìn)和遴選制度。凡是登記在冊的律師和法律服務(wù)者都是法律顧問的人選，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村與律師事務(wù)所和律師的雙向互動原則，以就近服務(wù)和公益指派相結(jié)合為準(zhǔn)則，各村選擇適合本村情況的律師或法律服務(wù)者作為村法律顧問。

2.加大培訓(xùn)力度。有人不夠，還需要有才。建立健全培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對法律顧問進(jìn)行培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的素質(zhì)。一個人要成為律師，需要通過國家司法考試，要在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)一年，才能取得律師資格證，成為執(zhí)業(yè)律師。法律顧問在真正接觸到村里的事物、村民的矛盾后，如果自身不能處理而又非需立即做出決定的情況，可以與律師事務(wù)所、司法局進(jìn)行溝通，以專案處理碰頭會等方式進(jìn)行個別培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高顧問們處理農(nóng)村事務(wù)的能力。

3.加強(qiáng)指導(dǎo)和督查。律師和法律服務(wù)者擔(dān)任村法律顧問后，就應(yīng)當(dāng)接受司法局對法律顧問工作的指導(dǎo)和督查。

4.實(shí)行獎懲優(yōu)劣制。干好干壞不一樣，這是工作的正常打開模式，如果干好干壞一個樣，那么這樣工作就屬于沒有意義的。針對當(dāng)前律師和法律服務(wù)者參與農(nóng)村法律顧問工作積極性不高的問題，就要實(shí)行獎懲優(yōu)劣，讓做的好的人安心，做不好的人不放心。對于在村法律顧問工作中取得突出成績的服務(wù)者們，司法行政部門除了根據(jù)上級撥付的資金，還可以給予一定的物質(zhì)激勵，支付一些顧問費(fèi)用，并且給予他們一定的精神獎勵，比如說可以每年或幾年組織一次評優(yōu)表彰活動。

（三）優(yōu)化服務(wù)提升

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及農(nóng)村法治的不斷推進(jìn)，農(nóng)村涉法問題不斷增多，村法律顧問要不斷提升優(yōu)化服務(wù)。

1.拓寬服務(wù)領(lǐng)域。農(nóng)村法律事務(wù)已經(jīng)從單純的家庭矛盾、鄰里糾紛、財(cái)產(chǎn)分割到復(fù)雜多變的土地承包、農(nóng)產(chǎn)品銷售以及涉及行政機(jī)關(guān)的營業(yè)執(zhí)照領(lǐng)取等訴訟和非訴訟的法律事務(wù)。

2.增加服務(wù)形式。從傳統(tǒng)的法制講座、發(fā)放宣傳單和宣傳手冊、做現(xiàn)場咨詢外，還可以舉辦有針對性的普法培訓(xùn)班，主要學(xué)習(xí)農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)的法律法規(guī)，提高他們的法律意識和用法能力。

3.創(chuàng)新服務(wù)平臺。各村加快互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，讓網(wǎng)絡(luò)覆蓋全村，建設(shè)村法律顧問網(wǎng)絡(luò)平臺；為方便司法行政機(jī)關(guān)工作人員、村法律顧問、村民溝通與聯(lián)系，可以建立法律顧問工作微信公眾號，讓相關(guān)人員關(guān)注，可以隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)法律知識。

（四）營造法治氛圍

1.大力推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一個村民主法治情況在很大程度是由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的。在偏遠(yuǎn)山區(qū)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為重要。在加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)村的市場體系、提高農(nóng)民的生活水平的過程中，會出現(xiàn)各種各樣的法律需求，農(nóng)民才會去考慮讓法律顧問參與各類矛盾糾紛中。

2.加大普法宣傳力度。法律制定出來了，如果沒有被大眾所知悉，那么這個法律就沒有用。培育農(nóng)民的法律意識是農(nóng)村法制建設(shè)的重要內(nèi)容，農(nóng)村普法方式要貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民，要以農(nóng)民的需求為方向，宣傳農(nóng)民想要的法律，而不是想要宣傳給他們的法律，加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民對法律法規(guī)的認(rèn)知度。

四、結(jié)語

農(nóng)村法律顧問制度建設(shè)是一項(xiàng)長期的工作，不是一朝一夕能完成的，只有我們不斷加強(qiáng)法制宣傳教育，加快完善制度，適當(dāng)充實(shí)人才隊(duì)伍，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村法律顧問建設(shè)不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)村傳統(tǒng)舊式思維模式和解決問題方式，為新農(nóng)村建設(shè)和基層農(nóng)村民主法治建設(shè)提供一種有效的實(shí)現(xiàn)途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭雪.當(dāng)前農(nóng)村法律顧問制度的主要問題與對策——以浙江省海鹽縣為例.當(dāng)代社科視野.2010（5）.

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