建立刑事訴訟監(jiān)督的激勵約束制度

摘 要 刑事訴訟監(jiān)督權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要權(quán)力。但由于法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，對檢察機(jī)關(guān)和辦案人的激勵約束制度缺乏等原因，該項職權(quán)履行的效率和質(zhì)量均不夠高。本文希望借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的一些原理和手段，建立制度對檢察機(jī)關(guān)和辦案人進(jìn)行激勵約束，激發(fā)檢察機(jī)關(guān)對這一的能動性，防止其濫用監(jiān)督職權(quán)和不作為。其中建立科學(xué)合理的刑事訴訟評價制度是實現(xiàn)激勵約束效果的關(guān)鍵，也是對解決“如何監(jiān)督監(jiān)督者”這個命題所做的有益探索。通過嚴(yán)格依據(jù)職責(zé)和過錯程度設(shè)計刑事訴訟監(jiān)督評價制度，并將評價的結(jié)果直接納入由法律規(guī)范的責(zé)任追究制度，刑事訴訟監(jiān)督工作就能夠更加有力地促進(jìn)司法公正、維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威。

關(guān)鍵詞 刑事訴訟 監(jiān)督 檢察機(jī)關(guān) 激勵約束 評價制度

作者簡介：張珩，天津市和平區(qū)人民檢察院研究室檢察官助理。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.254

刑事訴訟監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的核心，本文所論述的刑事訴訟監(jiān)督權(quán)，包括偵查監(jiān)督權(quán)、刑事審判監(jiān)督權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，其中偵查監(jiān)督權(quán)包含刑事立案監(jiān)督權(quán)。然而，在實踐中，由于種種原因，刑事訴訟監(jiān)督工作沒有得到應(yīng)有的重視，未能在糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等問題中發(fā)揮應(yīng)有的作用，既錯失了實現(xiàn)公平正義的機(jī)會，又損害了司法的權(quán)威。本文希望從激發(fā)檢察機(jī)關(guān)和辦案人的能動性、并防止其濫用職權(quán)和不作為的角度，設(shè)計對該項工作的評價制度，實現(xiàn)對檢察機(jī)關(guān)和辦案人的激勵和約束，促使他們積極監(jiān)督、理性監(jiān)督，增強(qiáng)刑事訴訟監(jiān)督工作的實效。

一、研究現(xiàn)狀和寫作目的

目前國內(nèi)對訴訟監(jiān)督評價制度的研究多數(shù)散見于有關(guān)刑事訴訟監(jiān)督論文中的某些章節(jié)和段落，內(nèi)容集中于對目前我國刑事訴訟法律中缺乏訴訟監(jiān)督評價機(jī)制的批評，例如缺少評價機(jī)制導(dǎo)致監(jiān)督不力或流于形式等問題，系統(tǒng)性、理論性的研究和整體制度設(shè)計的相關(guān)文章較少。因此，筆者希望通過總結(jié)前人關(guān)于這一制度的研究成果，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的一些原理和手段，闡明這一制度建立的意義在于對檢察機(jī)關(guān)和辦案人的激勵約束，并在批評現(xiàn)行刑事訴訟監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，提出符合我國刑事訴訟實際情況、有可操作性的訴訟監(jiān)督評價制度，以此規(guī)范和促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對刑事訴訟的監(jiān)督，明確檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中的定位，提高檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督的有效性，重塑司法公正和司法權(quán)威。司法公正是司法權(quán)威的基本價值取向，而司法權(quán)威對司法公正有能動性，有助于保障和促進(jìn)司法公正。

二、目前在刑事訴訟監(jiān)督方面檢察機(jī)關(guān)和辦案人存在的問題

目前我國檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督工作較為薄弱的原因，除了法律的規(guī)定不夠明確，有的規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，被監(jiān)督對象態(tài)度消極等以外，還有檢察機(jī)關(guān)和辦案人自身的問題：

一是對訴訟監(jiān)督工作的重視程度不夠。有的干警對監(jiān)督工作的重要性、必要性認(rèn)識不足，沒有把監(jiān)督工作作為主要職責(zé)之一，在辦案壓力較大的情況下，更加積極履行監(jiān)督職責(zé)的意識。

二是出于工作上的合作關(guān)系不愿意監(jiān)督。有的干警擔(dān)心開展立案監(jiān)督會影響與公安、法院的關(guān)系及承辦人之間的感情，影響今后在辦案中的合作，不愿監(jiān)督。尤其是對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，由于公訴人的多項工作和考核都受到法官判決的制約，公訴人對于審判人員明顯的程序性違法行為也往往不敢監(jiān)督。

三是偵查監(jiān)督和公訴部門的有些干警只注重審查逮捕和審查起訴工作能力的培養(yǎng)，忽略對偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督的能力。有的辦案人看不到偵查和庭審活動中有哪些行為違背了程序法的規(guī)定，不會監(jiān)督；由于忽略培養(yǎng)這些能力，還有的干警擔(dān)心自己判斷錯誤，被監(jiān)督對象不接受意見甚至激烈反對，辦案人丟面子，不敢監(jiān)督。

四是已有的監(jiān)督手段在執(zhí)行過程中效果不佳。在對已查清的問題的處理上，有時由于有人說情，就不予使用監(jiān)督手段，而是口頭警告下不為例，沒有起到警示作用。糾正違法難以達(dá)到預(yù)期效果，對部分已啟動監(jiān)督程序的案件，也多數(shù)僅限于發(fā)出書面《糾正違法通知書》，沒有踉蹤監(jiān)督使其從根本上糾正違法行為，本來嚴(yán)肅的監(jiān)督手段只成了一紙空文。

三、建立刑事訴訟監(jiān)督評價制度的意義在于激勵約束

（一）評價制度的目的在于對檢察機(jī)關(guān)和辦案人的激勵約束

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督效果，除了要改革立法、細(xì)化制度外，還要建立一套完善的評價制度，以督促檢察機(jī)關(guān)和辦案人能夠嚴(yán)格依法履行訴訟監(jiān)督職責(zé)。評價制度的本質(zhì)是一種激勵約束制度：激勵檢察機(jī)關(guān)和辦案人積極履行法律監(jiān)督職責(zé)，約束他們在訴訟監(jiān)督程序中的濫用職權(quán)和不作為。激勵制度的核心使命是把司法工作中最活躍的因素——辦案人的能量最大限度的釋放出來，約束制度的最重要意義則在于限制辦案人為追求自身利益而損害法律執(zhí)行效果的行為。

（二）訴訟法意義上激勵約束制度的概念

管理學(xué)中的激勵約束制度是指通過滿足對象的需要，激發(fā)或遏制對象的動機(jī)，從而使該對象朝著組織所希望的目標(biāo)努力的制度；而經(jīng)濟(jì)學(xué)中的激勵約束制度則是在人的理性假定基礎(chǔ)上，基于委托代理的框架，通過一定的數(shù)學(xué)模型和嚴(yán)密的邏輯推理，求解出不同條件下的激勵約束要求，使代理人在追求自身收益的同時實現(xiàn)委托人最大化的效益。 筆者未查到訴訟法學(xué)角度對激勵約束制度的定義，但認(rèn)為可以借鑒以上兩個角度的定義。由于司法工作以公正合法為目標(biāo)，且具有非市場性和國家強(qiáng)制性，訴訟監(jiān)督的激勵約束制度應(yīng)與企業(yè)管理過程中所采用的激勵約束制度有本質(zhì)上的差別，但由于訴訟監(jiān)督工作的執(zhí)行者也是普通人，在工作中同樣可能會從經(jīng)濟(jì)人、理性人的角度權(quán)衡利弊，他們同樣面臨各項考核，因此在手段和方法上可以借鑒管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)上較為成熟的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，訴訟法意義上的激勵約束制度就是基于法律規(guī)定下的司法機(jī)關(guān)和辦案人的職責(zé)和權(quán)力，以實現(xiàn)公平正義、維護(hù)司法權(quán)威為目標(biāo)，根據(jù)司法機(jī)關(guān)及辦案人自身和本職工作多方面的需要及顧慮，通過一系列的制度設(shè)計，使辦案人出于個人執(zhí)法業(yè)績的考慮，來積極實現(xiàn)公平正義的終極法律目標(biāo)，避免損害和縱容他人違背這一目標(biāo)的一種方法。在刑事訴訟監(jiān)督工作中，實現(xiàn)這一激勵約束制度的最重要方法就是建立辦案人和檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督評價制度。通過這一制度，可以準(zhǔn)確地衡量在一段時間內(nèi)某個檢察院或辦案人在刑事訴訟監(jiān)督工作中的成績和不足。endprint

四、刑事訴訟監(jiān)督評價制度及刑事訴訟監(jiān)督責(zé)任追究制度的法律地位

刑事訴訟監(jiān)督評價制度的嚴(yán)肅性在于要將評價的結(jié)果直接納入責(zé)任追究制度。只有這樣，才能讓刑事訴訟監(jiān)督的評價真正起到“監(jiān)督監(jiān)督者”的作用。要把檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟監(jiān)督的職責(zé)科學(xué)、權(quán)威地加以評估，首先需要把該項監(jiān)督的責(zé)任追究制度納入法律調(diào)整。因為只有將其納入法律調(diào)整，才能從實體和程序上規(guī)范刑事訴訟監(jiān)督責(zé)任追究制度，例如明確責(zé)任追究的情形、追究責(zé)任的主體、衡量所要課以責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)的途徑等等；也只有將其納入法律調(diào)整，才能以法律的權(quán)威保證刑事訴訟監(jiān)督的評價制度收到實效。與責(zé)任追究制度密切聯(lián)系的刑事訴訟監(jiān)督評價制度需要作為檢察系統(tǒng)內(nèi)部的考核制度嚴(yán)格執(zhí)行，定期依據(jù)這一制度對地方各級檢察院和辦案人的工作作出評估，并將評估的結(jié)果與檢察院的業(yè)績、辦案人的任免和待遇相聯(lián)系，其中一些較為重要的、有具有穩(wěn)定性的規(guī)定可以以司法解釋的形式作為《中華人民共和國檢察官法》的補(bǔ)充。

五、建立系統(tǒng)的刑事訴訟監(jiān)督評價制度

（一）完善訴訟監(jiān)督的錯案和重大事件責(zé)任追究制度

目前，對于錯誤逮捕、錯誤起訴、對認(rèn)定事實或適用法律錯誤的判決未提出抗訴等情況。制定科學(xué)的刑事訴訟監(jiān)督評價制度的首要問題，就是要在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，對錯案形成的相關(guān)機(jī)關(guān)和各責(zé)任主體給予適當(dāng)?shù)姆穸ㄐ栽u價。因此，筆者認(rèn)為，要完善此項制度，先要由最高人民檢察院統(tǒng)一制訂一個合理劃分錯案和重大事件責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)制定出主要責(zé)任人、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的追責(zé)方式。首先，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)規(guī)定辦案制度，筆者認(rèn)為，辦案人應(yīng)對其所認(rèn)定的案件事實和獨(dú)立提出的處理意見負(fù)責(zé)；對于因受到其他責(zé)任人失誤的誤導(dǎo)而作出錯誤決定，且已經(jīng)盡到其職責(zé)范圍內(nèi)的注意義務(wù)的，不應(yīng)追究其錯案責(zé)任。其次，關(guān)于錯案和重大事件的責(zé)任承擔(dān)問題。這是落實錯案追究的核心，也是最大的難點(diǎn)之一?，F(xiàn)有的錯案責(zé)任追究制中，對錯案的責(zé)任承擔(dān)規(guī)定很不具體，缺乏可操作性。建議由最高人民檢察院依照錯案造成結(jié)果的嚴(yán)重程度、責(zé)任人過錯的嚴(yán)重程度對責(zé)任機(jī)關(guān)和責(zé)任人的評價方式作出明確規(guī)定，并設(shè)計被追責(zé)者排除自身責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和檢察系統(tǒng)內(nèi)部申訴程序。例如在看守所中發(fā)生被羈押人員的傷亡事件，駐所檢察室的干警是否要被追究責(zé)任，要視其是否有條件發(fā)現(xiàn)管理漏洞和事件的起因，以及發(fā)現(xiàn)之后是否在現(xiàn)有條件下做到積極履行職責(zé)而定。如果駐所檢察人員缺乏發(fā)現(xiàn)問題的設(shè)備和技術(shù)條件，且在事件的全過程中完全履行了應(yīng)盡的義務(wù)，則不應(yīng)追究其個人責(zé)任。

（二）對檢察機(jī)關(guān)和辦案人進(jìn)行刑事訴訟監(jiān)督評價的基礎(chǔ)

評價制度以實現(xiàn)刑事司法的公平正義為目標(biāo)，以檢察機(jī)關(guān)和辦案人的職責(zé)為基礎(chǔ)。對辦案人監(jiān)督工作的評價要與其應(yīng)當(dāng)審查和監(jiān)督的全部案件流程的違法情況相聯(lián)系。即使監(jiān)督對象的違法行為沒有造成嚴(yán)重后果，如果辦案人對本應(yīng)當(dāng)審查出的違法行為未能及時匯報，導(dǎo)致該行為沒有得到糾正，也應(yīng)受到否定評價。例如法院對一名被告人判處高于法定額度的罰金刑，被告人自愿繳納了罰金，公訴人在審查判決時未提出糾正意見，雖然這一違法行為涉及的所有主體都未提出異議，但高額罰金刑損害了法律的權(quán)威，侵害了被告人合法的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以糾正，公訴人在這一情況下也應(yīng)當(dāng)為訴訟監(jiān)督的不作為承擔(dān)否定的評價。只有這樣才能促使辦案人勤勉地履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（三）評價標(biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗才能周詳細(xì)致

評價制度的法制化必須經(jīng)過試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，出于支持對刑事訴訟監(jiān)督的探索，除明顯違法、瀆職、涉賄行為外，對辦案人積極履行監(jiān)督職責(zé)過程中的輕微過失，應(yīng)予寬容。

（四）刑事訴訟監(jiān)督工作評價的依據(jù)

刑事訴訟監(jiān)督工作的評價要分別面向檢察機(jī)關(guān)與辦案個人，再將集體評價與各辦案人的評價相結(jié)合。對檢察機(jī)關(guān)的評價的重要部分是審查檢察委員會相關(guān)決策的內(nèi)容，并評估其執(zhí)行效果。同時還要對檢委會成員個人進(jìn)行評價，只有如此，才能做到對同一檢察機(jī)關(guān)中的各位成員都公平，才能促進(jìn)每一位檢委會委員在關(guān)鍵問題上獨(dú)立發(fā)表意見。

（五）將刑事訴訟監(jiān)督評價與檢察機(jī)關(guān)、辦案人的待遇緊密結(jié)合

評價是檢察系統(tǒng)對檢察機(jī)關(guān)、辦案人一定期間工作的評判，需要上級檢察機(jī)關(guān)和辦案人所在檢察院在進(jìn)行考核和評價后依照規(guī)定酌情予以獎懲和對辦案人進(jìn)行任免，而且評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)隨著之后對本期間工作的貢獻(xiàn)或失誤的發(fā)現(xiàn)而進(jìn)行修正。

六、建立刑事訴訟監(jiān)督評價制度需要的配套措施

要建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的刑事訴訟監(jiān)督評價制度，需要多項相關(guān)的制度、措施相配合，只有刑事訴訟監(jiān)督機(jī)制整體的成熟和完善，才能讓本文所要建立的評價制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一）進(jìn)一步完善刑事訴訟監(jiān)督立法

完備的刑事訴訟監(jiān)督權(quán)力體系是檢察機(jī)關(guān)更好的行使訴訟監(jiān)督權(quán)的前提。在刑事訴訟法修訂的內(nèi)容中突出規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位和作用，使之與憲法和有關(guān)法律相協(xié)調(diào)，與強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職能的實際需要相適應(yīng)。例如通過修改法律規(guī)定最高人民法院不得未經(jīng)最高人民檢察院聯(lián)合署名，而自行頒布刑事司法解釋，并以這一形式阻礙檢察機(jī)關(guān)對相關(guān)案件行使監(jiān)督權(quán)。改變最高人民法院單獨(dú)出臺解釋削減檢察系統(tǒng)權(quán)力的現(xiàn)象。

（二）拓展有效的刑事訴訟監(jiān)督線索渠道

在缺乏法律和相關(guān)制度支持的情況下，檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督的效果很大程度上“取決于公安機(jī)關(guān)的理解和支持”，并具有很大的不確定性。 但是檢察機(jī)關(guān)可以通過自身的努力發(fā)現(xiàn)刑事訴訟監(jiān)督的線索，例如通過宣傳讓廣大群眾明白其他司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中如果存在違法行為，可以到檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)部門進(jìn)行反映，如果不知道具體的監(jiān)督部門，可以直接聯(lián)系控告申訴部門，再由他們轉(zhuǎn)交法定的受理部門。

（三）從制約機(jī)制上完善對刑事訴訟監(jiān)督者的監(jiān)督

從完善外部制約機(jī)制來看，主要是要強(qiáng)化人大的監(jiān)督，自覺接受社會監(jiān)督，來解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

在刑事訴訟監(jiān)督領(lǐng)域強(qiáng)化人大監(jiān)督，應(yīng)突出的是加強(qiáng)個案監(jiān)督。其范圍僅限于司法機(jī)關(guān)已處理完結(jié)的案件。

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