湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷問題研究
——以資興市為例

陳滿雄

湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷問題研究
——以資興市為例

陳滿雄*

本文立足大量調(diào)查，以湖南省資興市為例，對湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”進(jìn)行現(xiàn)狀分析，提出搬遷的模式和針對性、操作性的政策建議。

湘南山區(qū)；邊緣村莊；搬遷

對湖南省資興市28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、266個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)查，共收集到22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)情況，涉及229個(gè)行政村，2567個(gè)自然村，218411人口。這22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有邊緣村莊90個(gè)，占22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然村總數(shù)的4%；邊緣村莊面積51.61平方公里，占22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總面積的0.03%；邊緣村莊在家常住人口4303人，占22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.02%。

表1：邊緣村莊常住人口分布情況表

表2：邊緣村莊面積占比情況表

一、湘南山區(qū)“邊緣村莊”的現(xiàn)狀分析

（一）常住人口少，文化水平低，地域面積小

邊緣村莊常住人口少（見表1），最少的僅有2人，主要是“386199”人群，年輕勞動力一般外出務(wù)工。常住人口平均年齡在40-45歲，68%是初中文化水平，31%是小學(xué)文化水平，1%處于文盲、半文盲狀態(tài)。地域面積?。ㄒ姳?），其中最小的只有0.24畝。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，交通條件落后，服務(wù)設(shè)施貧乏

居住房屋建筑平均時(shí)間在10年以內(nèi)的只有3個(gè)，41.1%的居住房屋建筑平均時(shí)間是40-50年，主要是1959年-1969年期間建造的土磚房（見表3）。近5年興建居住房屋數(shù)量相當(dāng)少，60%邊緣村莊沒有興建居住房屋（見表4）。物資進(jìn)出主要依靠人力。出行主要依靠步行，到達(dá)最近乘坐公共汽車地點(diǎn)最短時(shí)間0.3小時(shí)，最長6個(gè)小時(shí)（見表5）。一些地方小孩讀小學(xué)要步行二十里路，早晨6、7點(diǎn)鐘出門，下午7、8點(diǎn)鐘回家。村莊內(nèi)沒有購物點(diǎn)和醫(yī)療服務(wù)站，一般到最近的公共汽車點(diǎn)購物或就醫(yī)。有的邊緣村莊無電視、無通訊。

（三）收入低微且不穩(wěn)定，收入差距逐年拉大

村民收入低（見表6），增收難度比其他村莊難，收入差距不斷加大。以該市皮石、蘭市2鄉(xiāng)2個(gè)邊緣村莊12戶農(nóng)戶為例，對其2007年、2008年收入情況比較（見表7），不難看出，收入差距出現(xiàn)逐年拉大趨勢。

（四）近半為地質(zhì)災(zāi)害或者地質(zhì)災(zāi)害隱患地點(diǎn)

該市30.5%的邊緣村莊受過自然災(zāi)害的影響，14%邊緣村莊是自然災(zāi)害的隱患點(diǎn)。近幾年，該市自然災(zāi)害頻繁，特別是2006年的7.15洪災(zāi)、2007年的8.19洪災(zāi)以及2008年的冰災(zāi)，稻田沖毀，林木受損，房屋倒塌，對村民生產(chǎn)、生活產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，經(jīng)濟(jì)損失慘重，一些村民不得不舉家搬遷。再生性貧困問題越來越突出。

（五）社會問題凸顯

邊緣村莊農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，計(jì)劃生育政策執(zhí)行難度大。文化生活落后，經(jīng)濟(jì)貧困導(dǎo)致精神貧困。一些村莊有能力的人搬遷走了，有的常年在外打工，只剩下老弱病殘，形成“老人村”。有的村莊只留下1—2戶，形成“孤立村”。大多數(shù)邊緣村莊村民居住分散，應(yīng)有的公共服務(wù)享受不到。國家在這些地區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林等工程，但由于補(bǔ)助微薄，補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，給農(nóng)民造成的短期經(jīng)濟(jì)損失要超過收益。

表3：邊緣村莊居住房屋建筑平均時(shí)間情況表

表4：邊緣村莊近五年興建居住房屋情況表

表5：邊緣村莊到達(dá)最近乘坐公共汽車地點(diǎn)所需時(shí)間情況表

表6：邊緣村莊村民人平收入情況表

表7：邊緣村莊收入差距情況表

二、湘南山區(qū)“邊緣村莊”搬遷的模式分析

（一）政府主導(dǎo)搬遷模式

政府有計(jì)劃、有組織地進(jìn)行邊緣村莊搬遷?？梢栽谳^大規(guī)模、較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)搬遷，如跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)、行政村之間或行政村內(nèi)。由縣鄉(xiāng)村三級組織協(xié)調(diào)宅基地，在沿縣鄉(xiāng)或村級公路旁、適合集中居住地等統(tǒng)一興建村莊，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建房款式、承建施工、結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行合理管理，實(shí)現(xiàn)集中安置。當(dāng)然這種模式交接手續(xù)相對復(fù)雜，成本相對較高，管理難度相對較大。

（二）村級協(xié)調(diào)搬遷模式

這種模式充分發(fā)揮村級組織作用，以村級力量為主，對本行政村內(nèi)的自然村情況詳實(shí)摸底和登記，由村級組織按照國家有關(guān)規(guī)定和村內(nèi)辦法實(shí)施搬遷，如行政村內(nèi)集中居住地或適合定居地的一些空房和危房、長期未使用的村集體用房和其他用房等，在政府的支持下，理順和明確權(quán)屬，統(tǒng)一改造，安置遷移村民。鼓勵(lì)農(nóng)戶逐步從高山遷往低山、從低山遷入路邊、集鎮(zhèn)，從路邊遷入集鎮(zhèn)、縣城，實(shí)現(xiàn)梯次搬遷、插花安置。

（三）村民自發(fā)搬遷模式

自發(fā)搬遷模式即村民自主、自愿搬遷。這種模式適合在行政村內(nèi)實(shí)施。自發(fā)組織搬遷模式需要一定的前提：一是需要組織者；二是需要一定的資金籌集能力。自發(fā)性搬遷主要依靠村民自己，其搬遷隱含的前提是：沒有政府補(bǔ)貼也要實(shí)現(xiàn)搬遷。自發(fā)組織搬遷前期政府不需要投入，成本相對較低，但政府如能在搬遷后進(jìn)行“通水、通路、通電”等硬件投入或適當(dāng)補(bǔ)貼，改善搬遷村民的生產(chǎn)、生活條件，將起到“星火助燃”效應(yīng)。

（四）投親靠友搬遷模式

這種模式主要依托血緣關(guān)系進(jìn)行，建立在移民自覺、自愿、自主的基礎(chǔ)上，移民是決策的主體，能夠自覺承擔(dān)決策的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，參與效果較好，組織和實(shí)施相對簡單。既可在行政村內(nèi)實(shí)施，也可跨行政村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。但只能解決移民短期的居住問題，享受當(dāng)?shù)卮迕裢恋?、林業(yè)、戶籍等同等權(quán)利和待遇還需在搬遷后解決。

（五）項(xiàng)目帶動搬遷模式

這種模式以項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)搬遷。通過政府引導(dǎo)，搬遷農(nóng)戶并不安排安置生產(chǎn)用地，安置后移民的發(fā)展依托于二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和吸收勞務(wù)輸出形成安置，實(shí)現(xiàn)搬遷。除此之外，還可以積極利用農(nóng)民工外出務(wù)工后產(chǎn)生的“反哺”作用推動搬遷，一些外出務(wù)工農(nóng)民通過外出務(wù)工掌握了一定技能，有一定積蓄，有能力上項(xiàng)目或找項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)就業(yè)和致富。

（六）進(jìn)城（鎮(zhèn)）購房搬遷模式

進(jìn)城（鎮(zhèn)）購房搬遷可受益于城鎮(zhèn)建設(shè)的“同步效應(yīng)”，交通方便，信息較靈，就業(yè)門路相對較廣，從長遠(yuǎn)、發(fā)展的觀點(diǎn)來看，符合鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和要求。這種模式一個(gè)必須的條件就是搬遷村民有一定的經(jīng)濟(jì)承受能力，即使搬遷村民能夠享受政府部分補(bǔ)貼以及銀行購房相關(guān)貸款特殊優(yōu)惠政策，但搬遷村民總體上仍要承擔(dān)絕大部分購房款。

三、湘南山區(qū)“邊緣村莊”搬遷的對策分析

（一）制定規(guī)劃，注重實(shí)施可行性

把邊緣村莊搬遷規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃結(jié)合，把發(fā)展的方向明確，把發(fā)展的空間留下，突出規(guī)劃的嚴(yán)肅性、約束性，避免亂占亂建。要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、配套設(shè)施規(guī)劃，使不同層次的規(guī)劃互相協(xié)調(diào)。規(guī)劃切合實(shí)際可行，與當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和群眾的生活習(xí)俗結(jié)合，注意集中與分散搬遷同步考慮。村莊的建設(shè)規(guī)模與搬遷的人員數(shù)量相符合。按照輕重緩急確定搬遷的對象、批次、時(shí)間，根據(jù)村民的經(jīng)濟(jì)狀況和各方面的承受能力分步進(jìn)行，逐步到位。

（二）確定對象，注重統(tǒng)籌兼顧

進(jìn)行大量的調(diào)查摸底，登記造冊、建檔立卡，統(tǒng)計(jì)到戶到人，提高群眾對搬遷的參與度和知情權(quán)。突出情況危重邊緣村莊，把有限的資金先用于特別需要搬遷的對象。根據(jù)不同情況，給予不同方式、不同資金額度的扶持，實(shí)行差別式扶貧搬遷的政策機(jī)制，發(fā)揮更好的搬遷扶貧效應(yīng)。

（三）拓寬渠道，解決資金瓶頸

積極爭取搬遷的政策扶持和資金支持。國家會以不同方式和渠道增加邊緣村莊搬遷資金補(bǔ)助項(xiàng)目，提高資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。地方財(cái)政要預(yù)算實(shí)施搬遷的經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ?，并逐步提高搬遷的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，對項(xiàng)目建設(shè)過程中同時(shí)實(shí)施搬遷的給予政策優(yōu)惠，減免部分上繳稅費(fèi)或租金等。在保持管理渠道不變、資金使用性質(zhì)不變的前提下，積極整合退耕還林、人畜飲水、農(nóng)村能源、鄉(xiāng)村公路、社會事業(yè)、國土整治、基層組織建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造及其他扶貧資金和“兩基”資金，彌補(bǔ)資金不足的問題。

（四）尊重權(quán)利，創(chuàng)新政策扶持

讓搬遷農(nóng)戶充分表達(dá)看法和意愿，支持村民自選或內(nèi)部協(xié)商確定搬遷地、自建房屋搬遷、自籌資金搬遷、投親靠友搬遷。及時(shí)為搬遷農(nóng)民審批宅基地，在土地管理費(fèi)、土地占用稅方面盡可能減免。鼓勵(lì)搬遷戶自己蓋房，允許村民適當(dāng)分散搬遷。充分征求群眾對安置點(diǎn)布局、住房結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及資金籌集等方面的意見和建議，制定最佳實(shí)施方案。對搬遷戶補(bǔ)助的同時(shí)，對吸納搬遷對象所涉及和影響的主要利益人或組織給予一定補(bǔ)助。鼓勵(lì)農(nóng)民攜帶資金、技術(shù)等要素進(jìn)城就業(yè)、落戶、居住、生活。對部分經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，搬遷后不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自愿放棄原有土地承包權(quán)和宅基地，進(jìn)入城鎮(zhèn)（市）定居的農(nóng)民，可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)（市）民，并且進(jìn)入社保，享受城鎮(zhèn)（市）居民的各項(xiàng)待遇。

（五）整體謀劃，把解決當(dāng)前困難與實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)致富結(jié)合

注重搬遷的當(dāng)期實(shí)施與后期工作跟進(jìn)的統(tǒng)一。協(xié)調(diào)好遷出地和安置地群眾之間的利益關(guān)系，對涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地等各個(gè)方面的關(guān)系通過有效辦法和制度解決，在確保原有農(nóng)戶基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，依法進(jìn)行調(diào)整并辦理相關(guān)手續(xù)。對涉及戶籍、建設(shè)占用地、城鎮(zhèn)建設(shè)、房產(chǎn)稅收、子女就學(xué)、土地山林等方面具體問題要有配置支持政策。盡可能在鄉(xiāng)村集體企業(yè)為搬遷戶提供就業(yè)機(jī)會。搬遷后經(jīng)商的，在經(jīng)營場地、經(jīng)營手續(xù)上提供各種服務(wù)和優(yōu)惠條件。對搬遷前生活特別困難和搬遷后一時(shí)難于適應(yīng)安置地環(huán)境、生產(chǎn)、生活的部分特困村民，按政策納入低保，防止其生活質(zhì)量下降。

（責(zé)任編輯：潘慧春）

C912.82

A

1009－2293（2010）03－0076－03

本文為2009年度湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：09YBB392）階段性成果。

*中共郴州市委黨校副教授。