重大安全事故下國家賠償責任問題研究

周豪

【摘要】重大安全事故的發(fā)生，往往涉及眾多行政機關的違法行為。當下國家賠償中對于行政賠償?shù)囊?guī)定還不完善，行政機關的違法不作為是否都可以納入國家賠償范圍，民事行政混合侵權下責任分擔問題以及不同行政機關責任大小的確定都是重大安全事故中涉及的復雜問題，只有在立法中對這些問題予以明確，才能真正規(guī)范行政機關的行為并使其樹立危機意識，從根本上保障社會的安全與穩(wěn)定。

【關鍵詞】許可第三人；違法不作為 ；國家賠償；混合侵權

一、引言

距離天津“8·12”爆炸事件已經過去兩年時間，這是自三鹿奶粉事件后，又一次影響惡劣的重大安全事故，一審49人被判刑，牽扯行政機關及工作人員眾多。在問責的同時，留下一個更大的問題是，這次事故所造成的近700億元的巨大損失究竟應該由誰來承擔？作為直接民事責任主體的瑞海公司顯然無力賠償，而此次事故中眾多行政機關及其工作人員工作上的失職對于事故的發(fā)生具有不可推卸的責任。本文擬從天津爆炸事件中不同行政機關的違法行為出發(fā)，分析案件提起國家賠償可能面臨的諸多問題，力圖從現(xiàn)有法律制度框架下，結合《行政訴訟法》《國家賠償法》《侵權責任法》等相關法律法規(guī)，探討在存在民事行政混合侵權情形的重大安全事故中，行政機關應當如何承擔國家賠償責任。

二、關于針對行政不作為申請國家賠償?shù)臈l件

針對重大安全事故中存在的多個行政機關監(jiān)管失職的行為，我們必須面對的一個問題就是，行政機關的不作為行為造成的損失是否都可以申請國家賠償？從現(xiàn)行相關法律規(guī)定來看，行政不作為違法是否屬于《國家賠償法》的規(guī)定不明確?！秶屹r償法》對行政不作為是否賠償以及哪些不作為需要賠償、如何賠償?shù)葐栴}都沒有規(guī)定。法律上沒有給行政不作為的權益保障提供一個明確的依據。但在實踐中已經發(fā)生了大量需要理論和制度予以回答的問題，早期的案件有北京現(xiàn)代沃爾經貿有限公司訴財政部政府采購監(jiān)管不作為案等。而行政不作為本身包括依申請不作為與依職權的不作為。對于依申請的不作為，例如，公安機關接到報案不及時出警造成損失的情形，申請國家賠償?shù)囊笸ǔＴ谒痉ㄅ袥Q中比較容易被支持。隨著理論研究的深入，有學者已經提出可以通過法律解釋的方法將依職權的不作為納入現(xiàn)有的國家賠償范圍。《最高人民法院關于勞動教養(yǎng)管理所不履行法定職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》似乎也表明了針對監(jiān)管的失職受害人是可以申請國家賠償?shù)?。而相比于當時勞動教養(yǎng)管理所承擔的具體的監(jiān)管義務，更多行政機關承擔的監(jiān)管義務可能更為寬泛抽象。結合國務院發(fā)布的事故調查報告來看，報告中對天津市交通運輸委員會、天津市海關系統(tǒng)等多個不同級別、不同類型行政機關對事故發(fā)生存在的問題進行了分析，但在現(xiàn)實生活中，一家企業(yè)一般會有不同行政機關對其實施不同方面的監(jiān)管，倘若只要存在監(jiān)管缺失的不作為問題，公民就可以申請國家賠償?shù)脑?，一來對行政機關苛求過高，二來實踐中也很難做到事無巨細，尤其對于某些突發(fā)事件，很難認定行政機關是否已經履行了完全的監(jiān)管義務，如此會降低國家賠償訴訟的門檻，有關糾紛會迅速增多，對國家財政也會造成巨大負擔。因此，僅以一般國家賠償中遵循的違法原則去判斷可能欠妥，所以，不應當簡單的去判斷行政機關是否存在監(jiān)管失職，而應當結合監(jiān)管機關是否有重大過錯以及是否造成比較嚴重的損失等因素去考慮。這等于是在一般申請國家賠償?shù)臈l件之外附加了一些需要考慮的因素，也就是說對于行政機關不作為尤其是依職權不作為申請國家賠償?shù)臈l件比起一般的國家賠償條件要求更高。

三、民事行政混合侵權下的責任承擔方式

（一）現(xiàn)行法律相關規(guī)定的缺失

在天津“8·12”爆炸事件中，如果針對違法行政機關提起國家賠償，涉及到的一個核心問題就是，民事侵權人與行政賠償義務機關責任的分擔問題。很明顯，本案第一責任主體當然是民事侵權人瑞海公司，但從事故造成的巨大損失來看，瑞海公司顯然無力賠償，然而在整個事件中還存在諸多行政機關與瑞海公司的“混合侵權”的情形。這里所指的“混合侵權”是指，行政機關的違法行為與第三人的民事侵權行為結合在一起共同造成損害的情形。天津“8·12”爆炸事件中既有瑞海公司作為直接民事責任主體，又涉及到天津交通運輸委員會違法發(fā)放、違法違規(guī)審批了《港口經營許可證》以及《港口危險貨物作業(yè)附證》等許可證的行為，同時還涉及到天津市安全監(jiān)督管理部門等行政機關日常監(jiān)管缺失的行為，屬于既有民事侵權，又有行政侵權且既存在行政機關的違法作為又存在違法不作為，責任的劃分極其復雜。首先，我們必須明確的一個問題是，對于行政機關的不作為造成的損害，能否提起國家賠償？現(xiàn)實生活中，“混合侵權”的發(fā)生更多時候是由民事侵權行為與行政機關不同程度的不作為結合在一起發(fā)生的。盡管《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十三條、《最高人民法院關于房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十三條規(guī)定，當能夠證明行政機關與民事侵權人存在共同侵權的情形下，可以要求行政機關承擔連帶責任。但司法實踐中，想要證明行政機關存在故意與第三人共同侵權十分困難。

我國《侵權責任法》第八條與第十一條分別規(guī)定，二人以上共同實施侵權行為，造成他人損害的，應當承擔連帶責任以及二人以上分別實施侵權行為造成同一損害的，雙方承擔與其過錯相應的份額責任。但目前《侵權責任法》的適用依然還停留在民事賠償領域，在由于行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯相對人合法權益的情況下，《國家賠償法》依然是最主要的依據。對于既有第三人的民事侵權，又有行政機關違法行為，二者結合在一起共同對相對人造成損害的情況下，當事人究竟應當如何尋求救濟還沒有明確的法律規(guī)定。

（二）責任分擔方式比較

如果借鑒民法有關理論，行政機關責任的承擔可能存下以下幾種情形：

1.行政機關與民事侵權人承擔連帶責任。這一責任承擔形式目前在行政法領域已有一些具體規(guī)定，《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中第十三條規(guī)定了當行政機關與他人惡意串通侵犯原告合法權益時應當承擔連帶責任，類似的條文在《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》中也有體現(xiàn)，當房屋登記機構人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權益的，也要與第三人承擔連帶責任。從這些條文來看，這與《侵權責任法》第八條關于有意聯(lián)絡的數(shù)人共同侵權行為的規(guī)定是相一致的，只不過在這里其中的一方侵權主體變成了行政機關。不過在司法實踐中，我們基本無法看到法院判決行政機關承擔連帶責任的案件，究其原因還是因為實踐中很難證明行政機關是否存在故意。而且如果適用連帶賠償責任，雖然對受害人一方的損失進行了有效彌補，但給國家財政加重了負擔，這與法律公平原則是相違背的。

2.民事侵權人與行政機關各自承擔與其過錯相應的按份責任。民法中的按份責任是指，各責任人僅僅就其自己所負擔的責任份額承擔責任，當其承擔了所負責任的份額時，其民事責任即告完成，各責任人責任獨立，就該責任而言不存在追償權。而且從最高院出臺的《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十三條、《最高人民法院關于房屋登記案件若干問題的規(guī)定》十二條、《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》《最高人民法院關于勞動教養(yǎng)管理所不履行法定職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》等文件中能夠看出，最高院的態(tài)度似乎是行政機關應當承擔與其過錯相應的按份責任，但由于這些涉及到具體領域的規(guī)定是否能夠成為一個普遍性的規(guī)則還存在不少爭議。此外，這種責任分擔方式存在的一個最大的問題就是能否將公法上的責任與私法上的責任一視同仁，行政機關不論是違法審批行政許可的行為還是監(jiān)管的失職都應當是公法上的責任。雖然有學者針對《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十二條指出，就不動產登記這一行為，盡管由行政機關行使，但從這一行為的基本性質應當歸屬于一種私法行為，不動產登記機構錯誤登記的責任是一種民事賠償責任。但理論和實踐中并未被完全接受，違法登記仍然被視作公法上的行為。而這樣的爭議也只存在于大陸法系國家，因為大陸法系的國家存在公法與私法的劃分，在英美法系國家如英國就不存在法國式的公務過失理論和行政契約理論，不論公法關系中或私法關系中的賠償責任都適用相同的法律原則。因此，如果在此類案件中單純套用民事侵權理論有時會增加案件的復雜性。這一點在中國銀行江西省分行訴江西省南昌市房產管理局行政賠償案中得到了體現(xiàn)。

3.行政機關承擔補充責任。有學者認為，對于行政機關承擔的怠于履行監(jiān)管職責致使第三人侵犯原告合法權益的行為，與《侵權責任法》中對于公共場所依法負有安全保障義務的管理者或組織者未盡安全保障義務的情形類似，在此類情況中行政機關應當承擔補充責任。但補充責任存在的最大問題是，由于第一責任人即第三人的賠償能力不確定，有可能導致兩種極端的情況，在第三人賠償能力充足的情況下行政機關等于被免除了賠償責任。以目前存在最常見的公民訴公安機關不履行保護公民人身財產不作為的行政賠償案件來看，在受損害的一方已從民事賠償路徑獲得足額賠償后，法院不會支持行政賠償?shù)脑V訟請求，只會確認有關行政行為違法。但當民事責任人無力賠償時，例如在杜某莉、祁某訴西安市公安局未央分局行政賠償案中，法院判決了未央公安分局承擔了與其過錯相應的部分責任。而相反結合天津爆炸事故看，在此類重大安全事故中，由于造成損失巨大，第三人幾乎無力賠償，如果適用補充責任，則會給國家財政造成極大壓力，而且即使行政機關可以行使追償權，但在這種情形下追償幾乎沒有意義。此外，由于補充責任是非終局性的責任，意味著國家可以行使追償權，那么等于行政機關只是行使了替代責任人賠償?shù)慕巧?，自身的賠償責任幾乎等于是被否定了，例如，在天津爆炸事故中，天津市交通運輸委員會的失職幾乎與民事第三人的侵權責任大小是難以分辨的，在如此嚴重的違法行為下，不判決其承擔獨立的賠償責任似乎在法理與情理上都不能被接受。

四、確定行政機關之間的責任大小

（一）判斷各違法行政行為責任大小的規(guī)則

確定賠償義務，最重要的依然是證明行政機關的違法行為與損害結果存在因果聯(lián)系，也就是要確定哪些行政機關的違法行為對損害結果施加了原因力，確定原因力以后，各行政機關應當就其違法行為的原因力大小承擔相應的賠償責任。根據直接原因大于間接原因、主要原因優(yōu)于次要原因、強勢原因（作為）優(yōu)于弱勢原因的規(guī)則，去判斷各個行政機關承擔責任的大小，給我們提供了一個思考的路徑。首先，在本次事故中，民事侵權人瑞海公司的行為是直接原因，因此，各個行政機關存在的違法行為（包括作為與不作為）都只能歸類為間接原因。而縱觀這些間接原因，天津市交通運輸委員會違法違規(guī)審批了《港口經營許可證》以及《港口危險貨物作業(yè)附證》，而這兩個許可證是瑞海公司展開后續(xù)一切行為的前提，天津市交通運輸委員會明知瑞海公司未取得安全評價審批、環(huán)境影響評價審批、安全設施專項驗收等法定許可程序，不具備港口危險貨物作業(yè)條件的情況下，以批復形式違法批準瑞海從事港口危險貨物經營，違反法定程序以換證方式代替新證審批，且未向公眾公開，其在明知危險貨物的作業(yè)涉及公共安全，應當預見違法發(fā)放行政許可有可能會造成安全隱患，同時也未對瑞海公司危險貨物堆場改造項目未批先建進行監(jiān)督整改，其既存在違法作為與違法不作為，與損害后果的發(fā)生存在因果聯(lián)系，在整個事故涉及的行政賠償中應承擔最主要責任。

（二）起訴方式的確定

但面對如此多的行政機關，在實踐操作中如何起訴（一并起訴還是分別起訴），也是一個無法回避的問題，《國家賠償法》第七條第三款規(guī)定，當兩個以上行政機關共同行使行政職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，共同行使行政職權的行政機關是共同賠償義務機關。對這個條文應當理解為，當兩個以上行政機關行使同一職權時，應共同作為賠償義務機關，在行政賠償責任這一塊，兩個及以上行政機關承擔連帶責任。而本案涉及到的各個行政機關的違法行為彼此獨立，一并起訴只能根據《行政訴訟法》第一百零一條，參照《民事訴訟法》五十二條關于合并審理的規(guī)定請求法院一并審理。一并審理最主要的就是有利于法院對各行政機關的責任主次進行劃分，同時由于涉及不同級別的行政機關，一并起訴便于確定管轄法院。至于原告在行政賠償訴訟中能否要求法院一并解決侵權第三人的賠償問題，盡管原告與行政機關、原告與侵權第三人之間存在的是不同的法律關系，但是因為這兩個法律關系之間存在著密切聯(lián)系，無論是在民事侵權訴訟中，還是在行政賠償訴訟中，都不可避免地要涉及過錯認定的問題。從訴訟經濟角度考慮，筆者認為，應當允許當事人在行政賠償訴訟中對相關的民事糾紛一并提出請求并作出裁判。雖然很多人都認為，通過行政附帶民事訴訟的路徑可以很好地解決這類問題。目前《行政訴訟法》第六十一條規(guī)定，能走行政附帶民事訴訟程序的案件首先范圍比較狹窄，而且就天津爆炸案具體情況來看，雖然存在天津市交通運輸委員會違法違規(guī)審批許可證的行為，但是案件中侵犯的確是行政許可當事人以外的第三人的利益?！缎姓S可法》第七十六條規(guī)定，行政機關違法實施行政許可給許可當事人造成損害的，當事人有權申請國家賠償，因此，如果放在行政法體系中進行解釋，根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中第十三條規(guī)定，受損害的許可當事人以外的第三人可否申請國家賠償是不明確的。

由于我國國家賠償采取的是撫慰性標準，即國家只能在受害人的實際損失范圍內盡可能給予賠償。行政賠償義務機關不可能對受害人的實際損失給予充分的補償。在這種情況下，受害人實際所得到的賠償金一般小于其實際損失。我國國家賠償法規(guī)定的是以賠償直接損失為原則，行政賠償?shù)姆秶ǔＰ∮诿袷沦r償，但如果不一并審理，很難確定具體責任的分配。

五、結語

天津爆炸事故在造成巨大損失的同時，也讓我們對現(xiàn)有的國家賠償制度產生了思考。倘若只是通過保險公司理賠以及政府的補償去彌補，似乎并不能真正規(guī)范行政機關的行為，也不能幫助其樹立危機意識。未來如果再出現(xiàn)如此重大的安全事故時，受害人究竟應當如何救濟，國家賠償法是否應當對監(jiān)管失職造成損害的行為進行規(guī)范，以及相關法律如何在民事行政混合侵權情形下尋求責任分擔的平衡點，都是在今后司法實務中必須正視的問題。

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（作者單位：上海交通大學凱原法學院）