農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系評估

李文榮

摘 要：利用環(huán)境政策分析的一般模型，從政策框架和管理制度對中國目前農(nóng)業(yè)面源污染防治政策進行了評估，提出了政策改進建議。結(jié)果表明，雖然農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系逐步完善，但尚未從目標(biāo)，管理計劃和實施方案確定為農(nóng)業(yè)面源污染防治政策評估體系；在經(jīng)濟效益方面存在的現(xiàn)行政策還不夠，農(nóng)業(yè)排放總量控制目標(biāo)過于粗放，缺乏足夠的監(jiān)測作為監(jiān)管理論支持，沒有制度確保監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)；控制農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重短缺，資金供應(yīng)難以滿足需求。建議建立農(nóng)業(yè)面源污染治理規(guī)劃體系，提高農(nóng)業(yè)面源污染防治政策框架和信息機制，農(nóng)業(yè)面源污染治理投入應(yīng)加強。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)面源污染；防治政策體系；評價

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展和總書記習(xí)近平的“綠水青山，就是金山銀山”論斷的提出，我國地表水環(huán)境正在好轉(zhuǎn)，但由于歷史原因和農(nóng)業(yè)技術(shù)原因，部分地區(qū)和水污染嚴(yán)重，水體富營養(yǎng)化加重，2016年，十大河流域控斷面中劣V斷面高達(dá)92%以上，黃河，遼河，海河流域斷面分別為比例高達(dá)35.2%，43.7%，67.5%，2016年，38個重點湖泊中，劣質(zhì)水質(zhì)為31.2%，一半以上的湖泊處于富營養(yǎng)狀態(tài)，工業(yè)廢水和城市污水仍然是中國水環(huán)境污染源點污染治理的主要對象，特別是農(nóng)業(yè)面源污染的面源污染不容忽視，已成為水污染的重要來源。意識水平，技術(shù)水平，信息收集和資金供應(yīng)限制，農(nóng)村水環(huán)境管理主體和對象應(yīng)把握自身在整個流域水環(huán)境中的地位和責(zé)任，面源污染的隱藏性，難以監(jiān)測農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點及其脆弱性和政治敏感性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染管理監(jiān)督，不當(dāng)或遺漏，成為流域水環(huán)境管理和流域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

一、農(nóng)業(yè)面源污染定義

廣義而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染，沒有合理處理污染物從而對水，土壤和空氣污染，農(nóng)產(chǎn)品的污染；從狹義上說，農(nóng)業(yè)面源污染是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，水環(huán)境污染氮磷營養(yǎng)物質(zhì)，農(nóng)藥等有機或無機污染物的農(nóng)田徑流，排水和地下滲漏造成的。因為對環(huán)境的農(nóng)業(yè)面源污染是環(huán)境影響最重要和最值得注意的一個方面，為了使研究更有針對性，本研究是基于深入分析的狹義定義。鑒于中國地表水和地下水的環(huán)境管理是獨立自主的，本研究僅關(guān)注農(nóng)業(yè)面源對地表水的污染。農(nóng)業(yè)面源污染的原因很多，包括在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中過度使用化肥，農(nóng)藥和農(nóng)膜，產(chǎn)生廢物排放。牲畜和家禽糞便的種植和養(yǎng)殖除了污水灌溉，秸稈和水土流失外，還是農(nóng)業(yè)面源污染物排放增加的重要原因。在降雨灌溉的作用下，農(nóng)業(yè)面源污染常發(fā)生，上游流域農(nóng)業(yè)面源污染對盆地水環(huán)境的影響更為明顯。因此，農(nóng)業(yè)面源污染往往是跨區(qū)域的外部性。

二、評估模型和信息來源

根據(jù)環(huán)境政策分析總體模型，分析了中國農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的目標(biāo)，框架，政策措施，管理制度和機制。政策目標(biāo)可以分為總目標(biāo)，聯(lián)系目標(biāo)和行動目標(biāo)。政策目標(biāo)分析包括目標(biāo)體系的完整性，目標(biāo)的定義以及不同目標(biāo)水平的一致性分析。政策框架的分析包括政策制度的完整性和政策的及時性分析。政策工具分析主要包括指揮控制手段和經(jīng)濟激勵措施。管理機制分析包括信息機制，資本機制，實施機制和處罰機制的分析。政策評估標(biāo)準(zhǔn)是整個評估過程中最基本最關(guān)鍵的因素。評估結(jié)論和建議由實際情況與評價標(biāo)準(zhǔn)的比較來確定。政策工具的評估應(yīng)圍繞政策目標(biāo)進行，可以參考確定性，經(jīng)濟效益，持續(xù)改進和公平等4個方面。

三、調(diào)查結(jié)果

1.目標(biāo)體系。系統(tǒng)不完整，目標(biāo)定義一般，控件對象不清楚。不同層次目標(biāo)之間的一致性和邏輯相關(guān)程度不高。

2.政策框架。政策制度的完整性需要加強。污染防治下放畜禽養(yǎng)殖存在政策差距。一些政策缺乏及時更新，目前工作的指導(dǎo)和其他法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)不力。例如，我國涉及到農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律較多，但僅有《水污染防治法》直接針對水環(huán)境。該法提出了污染防治的基本原則和目標(biāo)，尚缺少相應(yīng)的、具針對性的農(nóng)業(yè)環(huán)保法規(guī)和部門規(guī)章，如《化肥使用環(huán)境安全管理辦法》和《農(nóng)藥使用環(huán)境安全管理辦法》對農(nóng)業(yè)面源污染防治給出具體的、可操作性的規(guī)定。法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范之間缺乏充分的銜接，導(dǎo)致目前數(shù)量眾多的指導(dǎo)性技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，由于缺乏上一層次強制性的政策要求而難以發(fā)揮實際指導(dǎo)作用。

3.管理行動。經(jīng)濟激勵政策的效果與目標(biāo)不一致。目前，中國農(nóng)業(yè)面源污染防治的經(jīng)濟激勵措施主要是財政補貼。如果中央政府資助促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護先進技術(shù)支持，包括施肥和土壤有機質(zhì)增加補貼，農(nóng)村沼氣建設(shè)項目補貼，中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金為農(nóng)村環(huán)境保護補貼提供支持。但對于違反了規(guī)定的情況常常缺乏明確的處罰措施，并且，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者數(shù)量龐大且較分散，執(zhí)法監(jiān)管成本較高，較大，從而喪失了命令控制手段應(yīng)有的強制性和威懾力，難以保障其得到充分的執(zhí)行。

4.管理體系。目前，中國農(nóng)業(yè)面源污染管理在“省，縣（市）”三級行政管理制度中仍然存在分歧，主要由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)實施由于區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)面源污染外部性，地方政府管理成本和收入模式小，缺乏采取嚴(yán)格管理措施來減少面源污染的動機?，F(xiàn)有流域管理機構(gòu)隸屬于水利部門，功能側(cè)重于水資源的利用和保護，水環(huán)境污染沒有監(jiān)管力量，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)無點綜合治理流域水源污染。

四、結(jié)語

“十二五”以來，國家越來越重視農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作，包括引入相關(guān)政策和建設(shè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，政策制度也在逐步完善。但到目前為止，中國還沒有從目標(biāo)、管理計劃、實施方案到政策評估，建立起農(nóng)業(yè)面源污染防治體系框架?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策在確定性和經(jīng)濟效益方面都不盡如人意。目前管理體制缺乏跨行政區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染的外部性，農(nóng)業(yè)面源污染的基本信息控制嚴(yán)重短缺，資金供應(yīng)難以滿足普遍存在的問題。因此，要完善農(nóng)業(yè)面源污染治理政策框架。加快完善農(nóng)業(yè)面源污染防治體系的法律法規(guī)，特別是專門針對農(nóng)業(yè)面源污染防治的行政法規(guī)和地方法規(guī)，明確了“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”，規(guī)定污染管理行動計劃和管理政府責(zé)任，利用資金和信息污染監(jiān)測機制。

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