飛地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制及實(shí)現(xiàn)途徑研究

周柯+谷洲洋

摘要：新經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點(diǎn)和新趨向使得轉(zhuǎn)移方和承接方的競(jìng)爭(zhēng)更加復(fù)雜和激烈。協(xié)調(diào)雙方利益關(guān)系實(shí)現(xiàn)其共贏是保持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移健康發(fā)展的關(guān)鍵，而飛地經(jīng)濟(jì)模式是實(shí)現(xiàn)雙方利益均衡的最佳模式。飛地經(jīng)濟(jì)模式打破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式的規(guī)模、內(nèi)容、基礎(chǔ)、利益目標(biāo)，以雙方政府為組織者，政府和企業(yè)多元管理，以互惠互利為利益共同點(diǎn)，通過(guò)建立兩地政府和投資商三方合作機(jī)制、土地開(kāi)發(fā)與建設(shè)過(guò)程中的利益平衡機(jī)制、招商及投資過(guò)程中的利益調(diào)整機(jī)制以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制等多種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；飛地經(jīng)濟(jì)；運(yùn)作機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）10-0023-06

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主基調(diào)，由此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也出現(xiàn)了許多新的特點(diǎn)，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移方和承接方的利益博弈更加復(fù)雜，轉(zhuǎn)移方和承接方的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。在此背景下，如何協(xié)調(diào)好轉(zhuǎn)移方和承接方的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙方共贏，是保持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略下，如何適應(yīng)變遷的形勢(shì)，快速“走出去”“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，緊抓機(jī)遇，促使轉(zhuǎn)型發(fā)展，更是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。實(shí)踐證明，飛地經(jīng)濟(jì)模式是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移方和承接方利益均衡的最佳途徑，是“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的誘鳥(niǎo)。本文試圖在分析產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探討飛地經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式的區(qū)別以及實(shí)現(xiàn)雙方利益均衡的機(jī)理，并探討在新的形勢(shì)下如何構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、新時(shí)期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)

受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了深度調(diào)整時(shí)期，無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，還是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，都在著力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，由此使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為兩大趨向。

1.國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)回歸趨向

以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后紛紛出臺(tái)政策解決國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，使得在海外的資本和技術(shù)出現(xiàn)回流趨勢(shì)。比如，美國(guó)提出的“再工業(yè)化”以及號(hào)召“制造業(yè)回歸”，正在或已經(jīng)改寫(xiě)著全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的格局。尤其是到特朗普就任美國(guó)第45任總統(tǒng)，提出“讓美國(guó)重返安全時(shí)代”“讓美國(guó)人有工可做”和“讓政府重新為人民服務(wù)”的三大治國(guó)政策框架，特別是提出“退出TPP、TTIP”的“貿(mào)易保護(hù)”收縮策略①，這些“逆全球化”政策對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)乃至全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響。歐盟、日本等國(guó)家也紛紛效仿美國(guó)的做法，大力推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)回歸。這些發(fā)達(dá)國(guó)家所出臺(tái)的一系列政策無(wú)疑對(duì)資本的回流有著巨大的吸引力，而對(duì)轉(zhuǎn)出資本有著巨大的阻止力。

2.國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)趨向

國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在新時(shí)期也出現(xiàn)了與初期完全不同的特點(diǎn)：逐漸以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向以技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主、以低附加值產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向以高附加值產(chǎn)業(yè)為主、以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向以新興產(chǎn)業(yè)為主、以制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向以第三產(chǎn)業(yè)為主、承接方由“高包容”承接轉(zhuǎn)向有理性的承接。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移初期，轉(zhuǎn)出方多以利用承接方廉價(jià)而又豐富的勞動(dòng)力資源、礦產(chǎn)資源、土地資源、環(huán)境資源等，利用承接方對(duì)資本和技術(shù)的低級(jí)饑渴癥，解決轉(zhuǎn)出地勞動(dòng)力昂貴、市場(chǎng)狹小的矛盾，為過(guò)剩資本及技術(shù)尋找出路，轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)多是勞動(dòng)密集型的、低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。以中部地區(qū)的河南、湖南、江西、山西、安徽5省為例，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移初期，承接的產(chǎn)業(yè)不僅水平低、缺少特色，且高碳產(chǎn)業(yè)居多（見(jiàn)表1）。

表1中部5省初期承接發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)種類(lèi)

地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)河南石油加工、煉焦及核燃料加工；煙草制品；農(nóng)副食品加工；造紙及紙制品；印刷業(yè)和記錄媒介的復(fù)制；金屬制品；皮革、毛皮、羽毛（絨）及其制造；金屬制品；非金屬礦采選。湖南煙草制品；石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)；農(nóng)副食品加工業(yè)；印刷業(yè)和記錄媒介的復(fù)制；電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；塑料制品；專(zhuān)用設(shè)備；電力機(jī)械及器材。江西石油加工、煉焦及核燃料加工；煙草制造；儀器儀表及文化辦公用機(jī)械；交通運(yùn)輸設(shè)備；電力機(jī)械及器材。山西石油加工、煉焦及核燃料加工；煙草制品；農(nóng)副食品加工；煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)；化學(xué)原料及化工制品；橡膠制品；木材加工及木、竹、藤、棕、草制造。安徽煙草制品；石油加工、煉焦及核燃料加工；煤炭開(kāi)采及洗選業(yè)；化學(xué)原料及化工制品；造紙業(yè)及紙制品；印刷業(yè)和記錄媒介的復(fù)制；儀器儀表及文化辦公用機(jī)械；交通運(yùn)輸設(shè)備、專(zhuān)用設(shè)備；通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備；橡膠制品；電力機(jī)械及器材；通用設(shè)備；金屬制品。

由于承接方急于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的技術(shù)和資本短缺問(wèn)題，對(duì)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的產(chǎn)業(yè)饑不擇食，在這樣的背景下，轉(zhuǎn)移方不僅從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中獲得大量利潤(rùn)，而且還把環(huán)境污染、生態(tài)損害等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給承接方。比如，近年來(lái)各地普遍出現(xiàn)的難以治理的霧霾天氣，很大程度上是由于工業(yè)生產(chǎn)中的廢氣排放造成的，遇到重大活動(dòng)時(shí)上天眷顧的些許藍(lán)天白云，多是由于強(qiáng)制關(guān)掉中心城市周邊的制造企業(yè)創(chuàng)造的。環(huán)保部門(mén)經(jīng)常公布空氣污染狀況嚴(yán)重的城市排行，排在前列的多是早期都承接了大量的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的。顯然，這些地區(qū)在承接了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，也承接了大量的環(huán)境污染。②這樣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)轉(zhuǎn)移方來(lái)講，在獲得了資本利益的同時(shí)，也獲得了生態(tài)利益和社會(huì)利益——轉(zhuǎn)移方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以理順。

進(jìn)入21世紀(jì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新的趨勢(shì)，融合化、聚集化、生態(tài)化的要求改變了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)也提出了更高的要求，尤其是在全球金融危機(jī)的影響下，要想求得生存，更需要打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級(jí)版。因此，承接方從調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型的要求以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要考慮，對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了理性識(shí)別，不再只是滿足追求政績(jī)的需要，不再低水平重復(fù)引進(jìn)，不再犧牲環(huán)境和生態(tài)，在此情況下，轉(zhuǎn)移方仍然以高耗能、高污染、低附加值產(chǎn)業(yè)為轉(zhuǎn)移對(duì)象，已經(jīng)不可能有太大的市場(chǎng)空間。由此可見(jiàn)，在新的形勢(shì)下傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式已難以為繼，只有創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，協(xié)調(diào)好轉(zhuǎn)移方和承接方的利益關(guān)系，才可能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移持續(xù)健康發(fā)展。endprint

那么，什么樣的模式能夠打破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的利益失衡，達(dá)到轉(zhuǎn)移雙方共贏，實(shí)現(xiàn)資源在空間上的優(yōu)化配置呢？實(shí)踐證明，飛地經(jīng)濟(jì)模式是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移雙方利益均衡的最有效途徑。

二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新模式——飛地經(jīng)濟(jì)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新模式——飛地經(jīng)濟(jì)，是一種產(chǎn)業(yè)嵌入式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其特點(diǎn)主要在于突破了原有體制和行政邊界限制，在行政上不存在隸屬關(guān)系的其他地區(qū)建立自己的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進(jìn)行跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)要素的整體性轉(zhuǎn)移，推動(dòng)資源在更大范圍內(nèi)的重新配置。③飛地經(jīng)濟(jì)是如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)，其運(yùn)行機(jī)制是什么，作用的條件和模式又是什么呢？

1.飛地經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式的區(qū)別

飛地經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為兩個(gè)互相獨(dú)立、資源稟賦存在差異的行政區(qū)，打破原有體制約束和地域邊界限制，通過(guò)規(guī)劃和利益分配等合作機(jī)制進(jìn)行跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，政府合作、產(chǎn)業(yè)合作、區(qū)域合作，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡、產(chǎn)業(yè)均衡、經(jīng)濟(jì)均衡、社會(huì)均衡發(fā)展的一種新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中轉(zhuǎn)移方與承接方利益均衡的最佳實(shí)現(xiàn)形式。飛地經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式具有明顯差別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)承接變?yōu)辄c(diǎn)對(duì)面承接。在承接規(guī)模上，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，以某一地方政府或建一個(gè)園區(qū)的管委會(huì)牽頭，漫天撒網(wǎng)、四處宣傳、重點(diǎn)出擊，與某企業(yè)（擬投資者）高層直接對(duì)話，采用各種手段游說(shuō)其轉(zhuǎn)移資本。這樣引進(jìn)的效率較低，即使成功了，轉(zhuǎn)移的也只是某一個(gè)企業(yè)。不同企業(yè)出于不同考慮進(jìn)入當(dāng)?shù)鼗驁@區(qū)內(nèi)，引進(jìn)規(guī)模較小，且企業(yè)間的關(guān)聯(lián)相對(duì)較少，難以形成聚集效應(yīng)；而在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，則是兩地政府直接對(duì)話，在充分分析雙方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)條件以及資源稟賦情況后，通過(guò)建立合作機(jī)制，將合意的產(chǎn)業(yè)整體從飛出地轉(zhuǎn)入飛入地。由于是同類(lèi)或同一產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)成批地從飛出地進(jìn)入飛入地經(jīng)濟(jì)園區(qū)，易于形成真正的產(chǎn)業(yè)集群，大大提高了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模。

第二，簡(jiǎn)單承接變?yōu)閺?fù)合承接。在承接內(nèi)容上，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，地方政府或管委會(huì)引入企業(yè)的主要目的是引進(jìn)資本金，通過(guò)資本金的增值效應(yīng)以及反應(yīng)鏈作用拉動(dòng)地方就業(yè)，提高財(cái)政收入，并以此帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推地方經(jīng)濟(jì)騰飛；而在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，不僅看重資本金，雙方都更考慮先進(jìn)的管理理念和管理方法：飛出地政府要承擔(dān)飛地經(jīng)濟(jì)的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出效益的最大化，必然要在飛出資金的同時(shí)，飛出先進(jìn)的管理理念和方法，否則，飛出效益就會(huì)大打折扣。對(duì)飛入地來(lái)說(shuō)，通過(guò)飛地經(jīng)濟(jì)不但承接了資金，承接了產(chǎn)業(yè)，也承接了先進(jìn)的思想理念和管理方法，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的根植性大大增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了飛入地經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性飛躍。

第三，被動(dòng)發(fā)展變主動(dòng)發(fā)展。在承接社會(huì)效果上，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，發(fā)達(dá)地區(qū)獨(dú)獲利或獲大利，依靠這種示范效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展模式上的先富帶動(dòng)后富，這其中不乏對(duì)落后地區(qū)資源的掠奪，落后變先進(jìn)的效應(yīng)不大；而在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，飛入地在與飛出地協(xié)商的過(guò)程中有了主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，有了二者利益的均衡點(diǎn)，這在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下本身就是一種利益激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，富裕發(fā)達(dá)地區(qū)在尋找新的市場(chǎng)和資源時(shí)主動(dòng)扶持滯后發(fā)展地區(qū)，在互惠互利基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，決勝全面建成小康，實(shí)現(xiàn)人民共同富裕。

第四，一方治理變共同治理。在承接生態(tài)效果上，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，如前所述，承接方被動(dòng)承接了低附加值、高耗能、高污染的企業(yè)，使其生態(tài)環(huán)境遭到很大破壞，治理的成本高、負(fù)擔(dān)重，且基本由承接方承擔(dān)，“后”治理的效果差；而在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，理順了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，使過(guò)去承接方擔(dān)當(dāng)更大的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方共同負(fù)擔(dān)環(huán)境治理，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)文明建設(shè)并行不悖。采用飛地經(jīng)濟(jì)模式，由于是雙方政府對(duì)接，在落地產(chǎn)業(yè)選擇上，飛入地政府可以有更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，比如以循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，飛出方如果不符合要求條件或不愿承擔(dān)治理責(zé)任，就難以飛出。再加上飛地經(jīng)濟(jì)模式的承接多以園區(qū)形式集中建設(shè)，有利于集中治理污染，擴(kuò)大治污效益，可以使生態(tài)環(huán)境得到更好保護(hù)。

由于飛地經(jīng)濟(jì)模式很好地實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移方與承接方的利益均衡，最大限度地調(diào)動(dòng)了雙方的積極性，因此，它在更大程度上加速了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。飛地經(jīng)濟(jì)模式通過(guò)政府的力量，可以在短時(shí)期內(nèi)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快工業(yè)化進(jìn)程提供有效平臺(tái)；通過(guò)集中興建產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)辦項(xiàng)目，共享完善的基礎(chǔ)設(shè)施、一流的服務(wù)和優(yōu)越的區(qū)位條件，可以降低項(xiàng)目投入成本和運(yùn)行成本；通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，集中治理污染，可以增強(qiáng)承接地的可持續(xù)發(fā)展能力，使承接地在環(huán)境不受破壞的前提下加快工業(yè)化步伐；以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要載體，可以最大限度地顯現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚功能和集約效益，可以聚集人流、物流、信息流，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整。總之，飛地經(jīng)濟(jì)模式兼顧了轉(zhuǎn)移雙方的利益，能更大程度地激發(fā)雙方的積極性，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

2.飛地經(jīng)濟(jì)模式的運(yùn)行機(jī)制

飛地經(jīng)濟(jì)以兩地政府的組織引導(dǎo)為主體，以雙方互利共贏為基礎(chǔ)，以利益分配比例的確定為保障，以產(chǎn)業(yè)兼容和資源優(yōu)勢(shì)利用為關(guān)鍵，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，多元投資，多元管理。④

第一，在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，兩地政府是組織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體。其職能是筑巢引鳳，為資本、技術(shù)、人才和具體項(xiàng)目的落地提供前提條件和基本保障，同時(shí)為投資方牽線搭橋。

第二，在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，兩地政府及企業(yè)是參與管理的主體。其分工：飛出地主要承擔(dān)飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理職責(zé)。因?yàn)闊o(wú)論是飛出地政府還是企業(yè)，對(duì)自己飛出產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、文化等非常熟悉，由其管理，能夠更好實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出效益的最大化；飛入地主要承擔(dān)建設(shè)可以承接高技術(shù)水平產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)的重任，主要對(duì)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)行發(fā)揮管理作用。管理的多元性使管理效率大大提高。

第三，在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，兩地的合作與共同發(fā)展是運(yùn)作的基礎(chǔ)。這種模式之所以能夠應(yīng)運(yùn)而生，恰恰就是因?yàn)槎咴诋a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中找到了利益共同點(diǎn)，那就是互惠互利，共贏共生。endprint

第四，在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，雙方有可期的利益分配比例是合作的關(guān)鍵。僅僅尋找到利益共同點(diǎn)，尚不足以令兩個(gè)地區(qū)結(jié)為發(fā)展連理，真正能夠使飛地經(jīng)濟(jì)模式有生命力主要在于雙方有一個(gè)確定的利益分配比例，由一個(gè)經(jīng)濟(jì)上的意向上升為法律上的契約，經(jīng)濟(jì)行為上升為法律行為，彼此就會(huì)嚴(yán)格履行自己的義務(wù)，充分享有自己的利益。這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式也就有了一個(gè)可持續(xù)運(yùn)行的保護(hù)屏障。

第五，在飛地經(jīng)濟(jì)模式中，提高雙方產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是基本目標(biāo)。引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和資源相匹配是基本要求，也就是說(shuō)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)只有和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)兼容并且達(dá)到資源優(yōu)勢(shì)利用，按需引進(jìn)，而不是像傳統(tǒng)承接中的“垃圾回收站”的做法。在充分利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有優(yōu)勢(shì)資源基礎(chǔ)上，拾遺補(bǔ)缺，補(bǔ)齊并拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，才能提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目的，這也正是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的根本目的所在。

3.飛地經(jīng)濟(jì)模式的實(shí)現(xiàn)條件

發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，除要有思想政治條件作保障外，還需要有現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)條件作基礎(chǔ)。不僅需要地方政府支持，更需要國(guó)家政策破解制度障礙；不僅需要解放思想，更需要把握時(shí)機(jī)積極行動(dòng)；不僅需要認(rèn)識(shí)飛地經(jīng)濟(jì)的意義，更需要提高管理水平和技能；不僅需要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢(shì)，更需要政策優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

選擇“飛地”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既可以有行政區(qū)內(nèi)的區(qū)位選擇，也可以有跨行政區(qū)域的選擇，這就需要地方政府根據(jù)實(shí)際情況精心設(shè)計(jì)，謀劃布局，換言之，需要地方政府是一個(gè)積極的政府、勤政的政府、善于創(chuàng)新的政府。否則，即使企業(yè)愿意飛出去，也是欲飛無(wú)路。同時(shí)，由于飛地經(jīng)濟(jì)模式的載體是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，牽扯土地的開(kāi)發(fā)和使用，這就不僅需要地方政府具有積極性，而且需要從國(guó)家層面上給予某些政策支持，比如給予地方政府土地開(kāi)發(fā)使用決定權(quán)，如果在土地政策上不松綁，要想劃出“飛地”交由對(duì)方去管理使用、安置轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，只可能是天方夜譚。

選擇“飛地”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，需要地方政府有高水平的管理能力。對(duì)飛出地政府來(lái)講，需要判斷“飛出產(chǎn)業(yè)”能夠帶來(lái)多少利益——經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的，以及產(chǎn)業(yè)生命周期的長(zhǎng)短等。就像給企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）尋找“婆家”，“婆家”是否“高富帥”，關(guān)系企業(yè)在“飛地”能否長(zhǎng)期生存下去。對(duì)于飛入地政府來(lái)講，不僅要判斷飛來(lái)企業(yè)在短期能帶來(lái)多少效益，還要判斷長(zhǎng)期對(duì)自己的生態(tài)環(huán)境等會(huì)有多大影響，需要尋找“白富美”的產(chǎn)業(yè)，這對(duì)飛入地政府的管理能力提出了更高的要求。

選擇“飛地”承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，固然是因?yàn)橐詧@區(qū)的方式展開(kāi)的，可以使原本沒(méi)有工業(yè)的地方快速發(fā)展工業(yè)，但建在空白之地的工業(yè)也一定是低水平、低層次的，充其量是原始“爆米花機(jī)式”的工業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用有限。因此，飛入地是否具有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，是否具有優(yōu)勢(shì)資源，決定著引入產(chǎn)業(yè)是否“高大上”，從而決定著是否能夠借助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，也決定著是否能夠利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的快速轉(zhuǎn)變。同時(shí)，飛入地是否具有優(yōu)惠的引資政策、落地人員及子女家屬安置政策、就業(yè)政策等決定著飛出產(chǎn)業(yè)的飛出速度和落地程度。同時(shí)飛入地的成本優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)對(duì)轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)也具有十分重要的吸引力。

目前來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)充分利用這種模式，在同一省內(nèi)存在梯度差異的不同地區(qū)、在資源有互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的不同地區(qū)、在有充分土地空間的地區(qū)采取了飛地經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及結(jié)構(gòu)調(diào)整。比如，福建的永泰模式、遼寧的普蘭店模式、安徽的皖江模式，都以飛地經(jīng)濟(jì)模式做嘗試，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了很好的范例。

發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)依然存在較大的產(chǎn)業(yè)級(jí)次和聚集度差異，因而其區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作有著廣闊的空間，完全可以利用飛地經(jīng)濟(jì)模式，在本區(qū)域內(nèi)或者在不同區(qū)域嘗試飛地經(jīng)濟(jì)模式。同時(shí)中部地區(qū)的發(fā)展，也已經(jīng)具有了向西部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的能力和條件，同樣可以積極謀劃飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

三、建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展

成功的飛地經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)了雙方互利共贏的，失敗的飛地經(jīng)濟(jì)是一方總不獲利或很少獲利。因此，把握互利共贏內(nèi)涵，制定能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)模式健康發(fā)展的關(guān)鍵。雙方的互利共贏是指在雙方發(fā)展目標(biāo)、收益分配、產(chǎn)業(yè)兼容、資源特性風(fēng)險(xiǎn)和合作結(jié)構(gòu)模式之間的關(guān)系的整體安排。⑤根據(jù)互利共贏的內(nèi)涵以及采取飛地經(jīng)濟(jì)模式的不同，可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建利益機(jī)制。

1.兩地政府及投資商合作中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

飛地經(jīng)濟(jì)模式涉及飛出方政府、飛入方政府和投資商三方利益主體，建立三方的合作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)各方利益共享的前提，也是解決各方利益沖突的重要手段。這個(gè)合作機(jī)制的功能是要確定三方合作的領(lǐng)域、合作的戰(zhàn)略目標(biāo)、合作建設(shè)的任務(wù)以及各方職權(quán)范圍、責(zé)任范圍和職務(wù)角色等。同時(shí)要協(xié)調(diào)兩地政府的行政權(quán)和管轄權(quán)。這個(gè)合作機(jī)制可以以園區(qū)管委會(huì)或辦公室的組織形式出現(xiàn)。飛地經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行涉及多層政府的管理，如何調(diào)動(dòng)政府管理的積極性，需要合理設(shè)計(jì)各級(jí)政府以及飛入地與飛出地政府的稅收分配比例。雙方政府可以協(xié)議增值稅、所得稅地方留成部分的比例；也可以確定將稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)前若干年完全歸飛出地，這對(duì)飛出地政府積極組織飛出產(chǎn)業(yè)具有極大的吸引力，之后雙方按比例分享，這有利于調(diào)動(dòng)飛入地政府的管理積極性。作為省級(jí)政府，為了鼓勵(lì)下級(jí)政府積極采取“飛地”模式承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也可針對(duì)大項(xiàng)目、急需項(xiàng)目將稅收返還飛入地政府，或?qū)⑸侠U省級(jí)財(cái)政的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅等，增量部分返還地方政府。

2.土地開(kāi)發(fā)利用和載體建設(shè)中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式首先涉及的利益就是土地開(kāi)發(fā)利益。這項(xiàng)利益受到土地保護(hù)紅線的制約，在處理時(shí)既要考慮保護(hù)耕地的要求，也要保證土地出讓方的利益，還要保證飛入企業(yè)的成本收益。對(duì)飛入地來(lái)說(shuō)，可以按工業(yè)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)保障飛出方用地，這看似是飛入方利益受損，但此低成本可換來(lái)飛出方的產(chǎn)業(yè)大量進(jìn)入，帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益，可謂是小投入大產(chǎn)出。至于征地、拆遷等相關(guān)費(fèi)用可以由兩地政府和投資商通過(guò)合作機(jī)制協(xié)商確定。開(kāi)發(fā)商在建設(shè)園區(qū)過(guò)程中如果能少占耕地，或者平整土地還原耕地，可以給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者以支付資源補(bǔ)償費(fèi)的形式給以鼓勵(lì)。如果由飛出地政府一次性買(mǎi)斷土地使用權(quán)，可以按買(mǎi)斷協(xié)議規(guī)定比例分配各方收益。endprint

繼土地開(kāi)發(fā)之后，就是園區(qū)載體建設(shè)問(wèn)題。它會(huì)涉及多方的利益，其分配機(jī)制要看載體建設(shè)形式而定。采用股份制建設(shè)方式的話，利益可按股份分紅；采取合伙制建設(shè)的話，利益可按比例分紅；如果由飛出地建設(shè)，分配更傾向于飛出地多得利益，比如可以讓飛出地免費(fèi)獲得一定年限土地使用權(quán)，還可以獲得一定比例的投資溢價(jià)；如果由飛入地建設(shè)，一是可對(duì)建設(shè)設(shè)施采取有償使用方式，廠房建筑物等采用出租方式，收取年費(fèi)；二是可對(duì)一定年限的收益不分成，利稅完全由飛入地掌握。

3.招商及投資過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在招商過(guò)程中的利益分配取決于招商模式的采用。如果是雙方設(shè)立投資公司共同招商，可以按照協(xié)議比例分享所得利益；如果由飛入方設(shè)立公司招商，可以以招商傭金方式分享利益；如果由飛出方設(shè)立公司招商，可以通過(guò)雙方協(xié)商優(yōu)先獲得一定產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)；如果以商招商，對(duì)招商企業(yè)規(guī)定一個(gè)利益標(biāo)準(zhǔn)，比如可以獲得到位資金一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，或者確定定額獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，或者給招商企業(yè)在稅收、勞動(dòng)用工、子女就業(yè)等方面給以優(yōu)惠。

投資過(guò)程中的利益分享不僅關(guān)系到投資是否到位，也關(guān)系到產(chǎn)業(yè)能否真正落地，因此，這個(gè)利益關(guān)系協(xié)調(diào)十分重要。許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置，占用土地閑置浪費(fèi)，主要原因之一就是投資人在投資過(guò)程中的利益缺少保障，或與初衷期望值相差甚遠(yuǎn)。要想投資快速到位，一個(gè)基本原則應(yīng)該是誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)受益，風(fēng)險(xiǎn)多大應(yīng)該讓其充分享有其相應(yīng)收益，雙方政府應(yīng)該把投資方的利益放在首位。雙方政府可以制定各種優(yōu)惠政策，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的項(xiàng)目，提供優(yōu)惠的信貸支持（財(cái)政貼息）政策，給大項(xiàng)目、大集團(tuán)以優(yōu)先供地的優(yōu)惠，也可按創(chuàng)稅一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，或者給予一定幅度的稅收減免，或者購(gòu)買(mǎi)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)按成本價(jià)出讓等。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

飛地經(jīng)濟(jì)模式承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不僅考慮轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)達(dá)到結(jié)構(gòu)調(diào)整目的，還要考慮可持續(xù)發(fā)展。由此，不僅要嚴(yán)控高耗能、高污染的項(xiàng)目，引進(jìn)科技含量高的清潔環(huán)保型項(xiàng)目，還要對(duì)飛入地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。建立雙方共同治理環(huán)境污染的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行資源、能源循環(huán)利用、新增污水處理、新增污水管網(wǎng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)污染物排放和能源消耗量指標(biāo)，在加強(qiáng)當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧趴偭亢湍茉聪目偭靠刂频那疤嵯?，?yōu)先予以調(diào)劑。

為了鼓勵(lì)飛地企業(yè)高管長(zhǎng)期、穩(wěn)定、安心在飛地工作，可通過(guò)減免個(gè)人所得稅的方式對(duì)高管的利益給以保護(hù)；為鼓勵(lì)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)技術(shù)人員個(gè)人所得稅也要給予一定的減免。

注釋

①此處，TPP是Trans-Pacific Partnership Agreement的簡(jiǎn)稱(chēng)，即跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定；TTIP是Transatlantic Trade and Investment Partnership的簡(jiǎn)稱(chēng)，即跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定。②周柯、郭曉夢(mèng)、高潔：《協(xié)調(diào)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生態(tài)文明建設(shè)》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2013年第11期。③⑤馮云廷：《飛地經(jīng)濟(jì)模式及其互利共贏機(jī)制研究》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2013年第7期。④周柯：《以“飛地”創(chuàng)新發(fā)展加快航空港區(qū)建設(shè)》，《河南日?qǐng)?bào)》2015年8月21日。

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責(zé)任編輯：澍文

Research on the Operation Mechanism of Enclave Economy and Ways of Its Realization

Zhou KeGu Zhouyang

Abstract：The new characteristics and new trends of the New Economy Time make the competition between the suppliers and recipients of the industrial transfer more complicate and intense. The key of a successive industrial transfer is to harmonize the interests of both parties involved， and the enclave economy is therefore the best model to balance the interests of both sides. The mode of enclave economy will break the scale， contents， foundations and interests objects of the traditional industrial transfer. Its organizers are the governments of both sides. It is a multiple management system composed of governments and enterprises. Its fundamental principle is reciprocity and mutual benefit. By the establishment of tripartite cooperation mechanism among the two governments and investors， the interests balance mechanism in the land developments， the interests adjustment mechanism in the process of business invitation and investment， and the ecological environmental protection compensation mechanism， etc.， the mode of enclave economy can realize the sustainability of industrial transfer.

Key words：industrial transfer； enclave economy； operation mechanismendprint