論電影發(fā)展的資金支持

程麒臺(tái)

《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（以下簡稱《電影法》）第三十七條規(guī)定：國家引導(dǎo)相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金、基金加大對電影產(chǎn)業(yè)的投入力度，根據(jù)不同階段和時(shí)期電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，結(jié)合財(cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，綜合考慮、統(tǒng)籌安排財(cái)政資金對電影產(chǎn)業(yè)的支持，并加強(qiáng)對相關(guān)資金、基金使用情況的審計(jì)。這一條簡明扼要地對國家統(tǒng)籌安排財(cái)政資金、引導(dǎo)相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金和基金支持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了原則性規(guī)定，為電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持提供了法律依據(jù)，為電影產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供了重要支持和堅(jiān)強(qiáng)保障，其重要意義不言而喻。

一、 立法背景

自2002年電影產(chǎn)業(yè)化改革以來，我國影片年產(chǎn)量從不足百部穩(wěn)定到700余部，票房從每年不足10億元增加到2016年的457億元，銀幕從不足2000塊發(fā)展到4.1萬塊。[1]電影產(chǎn)業(yè)保持著每年超過或接近30%的增長幅度，有效帶動(dòng)了關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為文化領(lǐng)域拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級的重要產(chǎn)業(yè)之一。[2]而電影產(chǎn)業(yè)能夠始終保持健康發(fā)展，離不開國家財(cái)政資金、相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金和基金的大力支持。因此，在立法中對電影發(fā)展的資金支持作出規(guī)定，既是原有相關(guān)政策的延續(xù)，也是立法機(jī)關(guān)在充分調(diào)研后，借鑒外國成功經(jīng)驗(yàn)的選擇。

（一）原有相關(guān)政策的延續(xù)

近年來，中國電影投資環(huán)境越來越好，除傳統(tǒng)來自電影制片企業(yè)的資金外，來自地產(chǎn)、信托、產(chǎn)業(yè)資金、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的實(shí)力雄厚企業(yè)，或信貸投入，或投資電影項(xiàng)目，或并購重組電影企業(yè)，或投資影院建設(shè)，興起前所未有的投融資熱潮。[3]電影產(chǎn)業(yè)成為熱錢涌動(dòng)追逐的目標(biāo)，固然與電影項(xiàng)目賺錢效應(yīng)不斷擴(kuò)大有關(guān)，但也離不開長期以來國家的引導(dǎo)和支持。

早在1996年，當(dāng)時(shí)的廣播電影電視部、財(cái)政部就曾下發(fā)《關(guān)于設(shè)立支持電影精品“九五五○”工程專項(xiàng)資金有關(guān)規(guī)定的通知》，規(guī)定“中央電視臺(tái)每年按電視廣告收入（繳納營業(yè)稅后的純收入，下同）的3%計(jì)算，上繳廣播電影電視部（每年不少于3000萬元），專戶存儲(chǔ)，支持電影精品攝制。各省、自治區(qū)、直轄市的省級電視臺(tái)按其電視廣告純收入的3%計(jì)算，上繳給省廣播電視（影視）廳（局），專戶存儲(chǔ)，支持電影精品攝制”。隨著《電影管理?xiàng)l例》《國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》《電影精品專項(xiàng)資金管理辦法》《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》等文件的出臺(tái)，電影的資金支持體系不斷完善?？梢哉f，第三十七條的規(guī)定是國家引導(dǎo)和支持電影發(fā)展政策的延續(xù)。

（二）國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

在立法過程中，借鑒其他國家成熟的立法模式，是各國立法的通例。在第三十七條等相關(guān)電影支持保障條款中，也可以看見《電影法》對外國立法借鑒的影子。如德國的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法規(guī)定了項(xiàng)目資助機(jī)制，對歐盟國家、德國以及歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)國家攝制的、能夠提高德國電影質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益的電影提供項(xiàng)目資助資金；意大利電影法明確了電影制作、發(fā)行、管理及技術(shù)基金在制片領(lǐng)域的資助對象；[4]韓國政府根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)振興法等設(shè)立的韓國文化產(chǎn)業(yè)母基金，在作為一種投資理財(cái)產(chǎn)品的同時(shí)，也是韓國政府為扶持中小企業(yè)進(jìn)軍電影產(chǎn)業(yè)而制定的刺激政策，其既要滿足資金本身的收益要求，更要兼具實(shí)現(xiàn)“韓國電影產(chǎn)業(yè)良性運(yùn)作”的目標(biāo)。

二、 立法要義：資金支持電影的法律化

在《電影法》頒布前，國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、電影精品專項(xiàng)資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等已經(jīng)設(shè)立。第三十七條對資金、基金支持電影發(fā)展做出規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是為原有的政策和實(shí)踐提供了法律依據(jù)。這類的資金和基金既能夠從第三十七條獲得立法上的正當(dāng)性，同時(shí)也都要在第三十七條的框架內(nèi)運(yùn)作。本文接下來梳理的資金和基金，既是目前第三十七條立法的主要指向，也是今后根據(jù)這一法律條文新設(shè)的其他資金或基金的重要參考。

（一）國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金

國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（以下簡稱“發(fā)展專項(xiàng)資金”）由《電影管理?xiàng)l例》首次提出設(shè)立。2006年財(cái)政部制定《國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，規(guī)定國家對縣及縣以上城市電影院電影票房收入，按5%的標(biāo)準(zhǔn)征收發(fā)展專項(xiàng)資金。2015年，財(cái)政部、國家新聞出版廣電總局印發(fā)了《國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金征收使用管理辦法》（財(cái)稅[2015]91號），規(guī)定國家對辦理工商注冊登記的經(jīng)營性電影放印單位（包括對外營業(yè)出售電影票的影院、影城、影劇院、禮堂、開放俱樂部，以及環(huán)幕、穹幕、水幕、動(dòng)感、立體、超大銀幕等特殊形式電影院），按其電影票房收入的5%征求發(fā)展專項(xiàng)資金。2016年，財(cái)政部、國家新聞出版廣電總局印發(fā)了《中央級國家事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算管理辦法》（財(cái)教[2016]4號），對中央級發(fā)展專項(xiàng)資金的使用范圍和資助標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行了明確規(guī)定。其主要用于：資助城市影院放映國產(chǎn)影片；資助城市影院更新改造；資助影院計(jì)算機(jī)售票系統(tǒng)；資助少數(shù)民族電影譯制；其他經(jīng)財(cái)政部和廣電總局批準(zhǔn)的，對電影事業(yè)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目。

（二）電影精品專項(xiàng)資金

電影精品專項(xiàng)資金（以下簡稱“精品專項(xiàng)資金”）原稱“影視互濟(jì)電影精品資金”，發(fā)起于 1996 年，當(dāng)時(shí)規(guī)定要從各級電視臺(tái)廣告收入中提取 3% 資助電影創(chuàng)作生產(chǎn)。2007 年3月，原國家廣電總局與財(cái)政部修訂了《影視互濟(jì)資金管理辦法》，并正式更名為《電影精品專項(xiàng)資金管理辦法》。辦法規(guī)定，精品專項(xiàng)資金由中央財(cái)政在預(yù)算內(nèi)安排，主要用于支持優(yōu)秀國產(chǎn)影片的創(chuàng)作生產(chǎn)和宣傳發(fā)行放映，加強(qiáng)國產(chǎn)電影保護(hù)和電影制作、發(fā)行、放映單位的更新改造等。其使用范圍主要是：中國電影華表獎(jiǎng)及夏衍劇本獎(jiǎng)的獎(jiǎng)勵(lì)；資助重大革命歷史題材和重點(diǎn)題材影片劇本創(chuàng)作及影片攝制；資助優(yōu)秀國產(chǎn)影片的生產(chǎn)和影片宣傳、發(fā)行、放映以及購買公益性放映版權(quán)；資助電影制作、發(fā)行、放映單位的更新改造以及數(shù)字電影研發(fā)、推廣、制作和設(shè)備購置；資助農(nóng)村電影；資助打擊走私盜版、保護(hù)電影版權(quán)；經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的其他支出。支出內(nèi)容包括：獎(jiǎng)勵(lì)金、設(shè)備購置費(fèi)、版權(quán)購置費(fèi)，在規(guī)定使用范圍內(nèi)發(fā)生的獎(jiǎng)項(xiàng)評審費(fèi)、資助費(fèi)、補(bǔ)貼費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，以及經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)支出的其他費(fèi)用。

（三）文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金是按照國務(wù)院要求，由財(cái)政部于2008年設(shè)立的，專項(xiàng)用于扶持我國包括電影產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。同時(shí)，財(cái)政部配套制定了《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2012年修訂）。專項(xiàng)資金由中央財(cái)政安排，專項(xiàng)用于提高文化產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)賬，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。支持方向主要是：推進(jìn)文化體制改革、培育骨干文化企業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系、促進(jìn)金融資本和文化資源對接、推進(jìn)文化科技創(chuàng)新和文化傳播體系建設(shè)、推動(dòng)文化企業(yè)“走出去”和財(cái)政部確定的其他文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。支持方式包括項(xiàng)目補(bǔ)助、貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、績效獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政部確定的其他方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年4月，專項(xiàng)資金累計(jì)安排242億元，支持項(xiàng)目4100多個(gè)。[5]此外，在中央的引導(dǎo)下，一些地方政府也成立了地方性的專項(xiàng)資金。如2015年上海發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)上海電影發(fā)展的若干政策》實(shí)施細(xì)則（2015年版），設(shè)立了促進(jìn)上海電影發(fā)展專項(xiàng)資金（該資金來源為上海市文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)），以支持繁榮上海電影創(chuàng)作生產(chǎn)，完善上海電影產(chǎn)業(yè)鏈，提升上海電影的競爭力和影響力。

（四）政府主管的電影產(chǎn)業(yè)投資基金

目前“國字頭”的電影產(chǎn)業(yè)投資基金只有中國電影基金會(huì)（CFF）。CFF創(chuàng)立于1989年10月27日，是在中華人民共和國民政部注冊登記的全國性公募基金會(huì)，業(yè)務(wù)主管單位是國家新聞出版廣電總局。原始基金數(shù)額為人民幣800萬元，來源于社會(huì)捐贈(zèng)。中國電影基金會(huì)公益活動(dòng)關(guān)于資金支持的主要內(nèi)容是：資助具有社會(huì)公益價(jià)值、弘揚(yáng)社會(huì)主旋律、滿足人民群眾需要的影視創(chuàng)作，鼓勵(lì)創(chuàng)新和探索跨媒體、多形式的影視優(yōu)秀作品；支持和鼓勵(lì)國產(chǎn)影視的譯制和推廣，打造中外影視交流平臺(tái)，建立長效交流機(jī)制；支持影院、院線建設(shè)，積極吸納社會(huì)資本，開拓影視融資中介服務(wù)，開發(fā)多元化影視市場，推動(dòng)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展等。

（五）政府引導(dǎo)的文化產(chǎn)業(yè)投資基金

上述資金、基金基本都是由國家財(cái)政支出，難以滿足我國電影產(chǎn)業(yè)的巨大融資需求。因此，除了政府層面的資金、基金外，民間資本通過設(shè)立基金的方式參與電影投資逐漸發(fā)展起來。顧名思義，政府引導(dǎo)的電影產(chǎn)業(yè)投資基金，其資金的來源除了政府，還包括金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、境外資本等。目前，在文化領(lǐng)域，政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資基金有一只，即中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金。中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金成立于2011年7月，是根據(jù)國務(wù)院《文化產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃》的要求，由財(cái)政部、中銀國際控股有限公司等作為聯(lián)合發(fā)起人發(fā)起成立的規(guī)模為200億元人民幣的中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金，基金首期募集60億元，其中財(cái)政部出資5億元，在將來的運(yùn)作過程中還將吸納包括VC/PE在內(nèi)的民間資本的加入。該基金主要以股權(quán)投資方式，投資新聞出版發(fā)行、廣播電影電視、文化藝術(shù)、網(wǎng)絡(luò)文化等文化相關(guān)領(lǐng)域，以引導(dǎo)示范和帶動(dòng)社會(huì)資金投資文化產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的振興和發(fā)展，加快使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我們國際經(jīng)濟(jì)的支柱型產(chǎn)業(yè)。各地方政府也嘗試設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金，引導(dǎo)本地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如浙江省嘉興市設(shè)立了政府引導(dǎo)性的文化產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模1億元。基金重點(diǎn)挖掘影視制作、動(dòng)漫游戲、文化旅游等擁有自主IP的優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和企業(yè)，擇優(yōu)進(jìn)行投資并提供增值服務(wù)。

除了政府引導(dǎo)的文化、影視產(chǎn)業(yè)投資基金外，隨著電影產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，募集了大量社會(huì)資本的電影基金也應(yīng)運(yùn)而生了。截至2016年12月，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)PE/VC設(shè)立的私募股權(quán)基金中，在設(shè)立初期定位于影視投資方面的基金有70余只。[6]

三、 立法功能：解決錢的問題

電影從誕生之日起，就具有顯著的工業(yè)和產(chǎn)業(yè)屬性，需要大量的資金支持，始終難以擺脫對于錢的渴望。正處于高速發(fā)展階段的中國電影產(chǎn)業(yè)來說，資金的渴求和融資的困難更是一個(gè)深層次的矛盾，并制約著我國電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。因此，第三十七條在國家立法上明確提出了解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金困難的路徑，即以資金、基金的方式，通過引導(dǎo)和安排，整合政府資金和社會(huì)資本，共同促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，這是第三十七條立法的功能所在。

（一）解決電影項(xiàng)目融資難的問題。第三十七條最重要的方面是財(cái)政對電影的直接支持。電影產(chǎn)業(yè)與其他實(shí)體產(chǎn)業(yè)相比，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性，融資存在著很大的困難。設(shè)立相關(guān)資金、基金，是為了應(yīng)對我國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的市場活力不足，企業(yè)融資困難，投資渠道不暢等問題的重要舉措。政府通過專項(xiàng)資金、基金等，由國家財(cái)政直接安排，支持電影產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持優(yōu)秀國產(chǎn)影片的創(chuàng)作生產(chǎn)和宣傳發(fā)行放映，對優(yōu)秀國產(chǎn)影片進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，是解決融資難的一條有效路徑。2014年6月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家新聞出版廣電總局等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》，提出了加大電影精品專項(xiàng)資金支持力度的經(jīng)濟(jì)政策，用于促進(jìn)貼近人民生活的、豐富人民精神文化的電影創(chuàng)作生產(chǎn)。2016年，121個(gè)電影項(xiàng)目獲得了上海電影發(fā)展專項(xiàng)資金扶持。[7]

（二）最大限度地利用社會(huì)資金資源。和以往的立法相比，第三十七條一個(gè)亮點(diǎn)是更加突出鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金對電影產(chǎn)業(yè)的投入。電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展既需要政府財(cái)政資金的扶持，更需要社會(huì)資金的投入。發(fā)展電影產(chǎn)業(yè)投資基金最直接的目的和作用就是為閑置資金尋找增值機(jī)會(huì)，并在政府引導(dǎo)下配合國家發(fā)展規(guī)劃，較大限度集中社會(huì)資金，解決電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難題，促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)更優(yōu)更快地前進(jìn)。電影產(chǎn)業(yè)投資基金作為電影產(chǎn)業(yè)投融資的重要方法之一，在國外已經(jīng)發(fā)展多年，如美國的好萊塢、英國電影，以及后起之秀的韓國，都利用電影產(chǎn)業(yè)投資基金為本國電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展募集資金，并且取得了較好的效果。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也可以看出，發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金不失為一條募集公、私資本，為電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資的有效途徑。[8]

（三）以法律的形式強(qiáng)化了對電影發(fā)展的資金支持。此前，關(guān)于三十七條中涉及的資金、基金，主要是由《電影管理?xiàng)l例》《國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》《電影精品專項(xiàng)資金管理辦法》《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》等行政法規(guī)、部門規(guī)章、部門文件來調(diào)整，其立法層次不高，法律效力不強(qiáng)。而將上述法規(guī)、規(guī)章、行政命令中涉及的資金、基金上升到國家法律層面，是將現(xiàn)行相關(guān)經(jīng)驗(yàn)固定下來，使其法律化、制度化，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。這對于電影的資金支持將起到重要的推動(dòng)作用，而這些政策納入《電影法》，將推進(jìn)整個(gè)電影產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)與成熟，其價(jià)值重大而實(shí)在。[9]

四、 完善電影資金支持政策的兩點(diǎn)建議

（一）在具體內(nèi)容上，應(yīng)出臺(tái)關(guān)于“有效發(fā)揮國家和社會(huì)在設(shè)立電影資金、基金，引導(dǎo)和支持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的重要作用”的相關(guān)政策。進(jìn)一步理順政府和市場關(guān)系是全面深化改革的重要內(nèi)涵之一。市場之手、權(quán)力之手應(yīng)全面歸位，各顯其能。發(fā)揮好政府的作用，是要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，用政策引導(dǎo)市場預(yù)期，用規(guī)劃明確投資方向，用法治規(guī)范市場行為。[10]具體到設(shè)立電影資金、基金方面，怎樣加強(qiáng)對現(xiàn)有國家財(cái)政支出的電影產(chǎn)業(yè)資金、基金的監(jiān)管，怎樣引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等社會(huì)資本參與設(shè)立電影產(chǎn)業(yè)投資基金，怎樣在政策供給、資金來源、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理、資本退出機(jī)制等方面為電影產(chǎn)業(yè)提供資金保障，都是需要解決的問題。比如，相關(guān)部委是否可以通過制定相應(yīng)管理規(guī)定、完善投資模式、優(yōu)化項(xiàng)目組合等方式，來引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金、基金等加大對電影產(chǎn)業(yè)的投入力度。此外，是否可以參考韓國政府關(guān)于韓國文化產(chǎn)業(yè)母基金的做法，都是值得進(jìn)一步探討的問題。

（二）在推進(jìn)實(shí)施上，應(yīng)盡快制定“加強(qiáng)和引導(dǎo)電影資金、基金引導(dǎo)和運(yùn)作”的實(shí)施細(xì)則，使《電影法》三十七條內(nèi)容落地施行。首先，國家新聞出版廣電總局應(yīng)盡快修訂《電影管理?xiàng)l例》，使之與《電影法》保持一致的同時(shí)，進(jìn)一步完善和細(xì)化《電影法》中關(guān)于制作、發(fā)行、放映、保障、進(jìn)出口、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，為政府部門執(zhí)法和電影企業(yè)運(yùn)行提供直接依據(jù)。其次，財(cái)政部等相關(guān)部委應(yīng)盡快出臺(tái)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金、基金有效運(yùn)營的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，將《電影法》的精神和內(nèi)容落到實(shí)處。[11]如根據(jù)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性特征，結(jié)合國家財(cái)政收支情況、財(cái)政盈余情況和電影產(chǎn)業(yè)等關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)Y金需求情況、人民群眾電影消費(fèi)需求情況等，綜合統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，對電影產(chǎn)業(yè)采取投資、補(bǔ)貼、資助等各類支持措施。最后，審計(jì)部門必須出臺(tái)具體審計(jì)規(guī)則，加強(qiáng)對資金和基金的審計(jì)，以保證資金、基金使用的合法性，推進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)積極向上繁榮發(fā)展。

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