土地儲(chǔ)備，路在何方

文盤錦市國(guó)土資源局 馬蘭天

土地儲(chǔ)備，路在何方

文盤錦市國(guó)土資源局 馬蘭天

2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》，規(guī)定2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后還將逐步擴(kuò)大范圍。這對(duì)當(dāng)前略顯萎靡的土地儲(chǔ)備工作起到極大提振作用，本文作者作為盤錦市土地儲(chǔ)備從業(yè)人員，從當(dāng)前土地儲(chǔ)備面臨的瓶頸問題出發(fā)，以盤錦市為例，結(jié)合當(dāng)前國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備政策的調(diào)整變化，探索討論土地儲(chǔ)備未來的發(fā)展方向。

當(dāng)前盤錦市國(guó)有土地儲(chǔ)備存在的問題

1.機(jī)構(gòu)職能收窄弱化。根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》規(guī)定：自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（包括銀行、信托、金融租賃等所有可以發(fā)放信貸的金融機(jī)構(gòu)）舉借土地儲(chǔ)備貸款。作為盤錦市國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)兩大職能之一的融資職能失去了政策空間。同時(shí)，隨著全市“1+6+2”國(guó)資國(guó)企資本運(yùn)作體系各項(xiàng)措施的逐步落實(shí)，原有的融資業(yè)務(wù)和債權(quán)債務(wù)也隨之剝離至市國(guó)資公司，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能收窄。

2.隸屬關(guān)系調(diào)整變化。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》規(guī)定，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國(guó)土資源主管部門管理。按照《關(guān)于設(shè)置盤錦市土地儲(chǔ)備中心的通知》文件精神，市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)市國(guó)有土地儲(chǔ)備中心隸屬于市政府，各縣區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行，但按照新文件要求，各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市、縣政府直屬全額撥款事業(yè)單位的原有隸屬關(guān)系相應(yīng)的也相應(yīng)發(fā)生了調(diào)整變化。

存在的機(jī)遇

2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》，規(guī)定2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后還將逐步擴(kuò)大范圍。

發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券并非新鮮事，在很早以前就已經(jīng)有地方政府嘗試進(jìn)行發(fā)債，但引人關(guān)注的是財(cái)政部、國(guó)土資源部首次對(duì)地方政府進(jìn)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行制定實(shí)施管理辦法，并明確2017年先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，這無疑為當(dāng)前略顯萎靡的土地儲(chǔ)備工作打了一劑強(qiáng)心針；同時(shí)，我們也關(guān)注到財(cái)政部、國(guó)土資源部出臺(tái)該管理辦法的大背景正是江蘇等五省因利用融資平臺(tái)公司違法違規(guī)舉債而被財(cái)政部問責(zé)，反映了國(guó)家對(duì)當(dāng)前土地融資和地方政府發(fā)行債券工作的高度關(guān)注。

面臨這樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，到底是搶抓機(jī)遇還是保守觀望，這是當(dāng)前各級(jí)地方政府面臨的一道選擇題，盤錦市政府亦不能例外。筆者認(rèn)為，雖然近些年來，國(guó)家的金融政策多次出現(xiàn)變化，但總體的方針方向并未發(fā)生改變，就是要完善金融結(jié)構(gòu)，調(diào)整基礎(chǔ)性條件和制度環(huán)境，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)、政策推動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，轉(zhuǎn)換政府角色，注重以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，遵循市場(chǎng)規(guī)律，在金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化中，始終堅(jiān)持合理規(guī)制下的金融創(chuàng)新?。遵循這樣的方針，即便面對(duì)政策變化，土地儲(chǔ)備工作依然能夠做到有方向、有目標(biāo)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行大環(huán)境下，各級(jí)地方政府普遍面臨著資金短缺問題，發(fā)行政府債券，緩解資金壓力無疑是一種解決當(dāng)前問題的最優(yōu)途徑，而作為債券抵押物的土地具有良好的保值增值屬性，這也是財(cái)政部、國(guó)土資源部明確指出政府發(fā)行債券先從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)的重要原因。

探索土地儲(chǔ)備的未來方向

分析盤錦市本身，不得不面臨的問題的是當(dāng)前資金缺口依然很大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況低迷，政府急需盤活資產(chǎn)，全市“1+6+2”國(guó)資國(guó)企資本運(yùn)作體系建立正是盤錦市金融體系探索創(chuàng)新邁出的重要一步，但正如前文提到文件出臺(tái)的大背景正是江蘇等五省因利用融資平臺(tái)公司違法違規(guī)舉債而被財(cái)政部問責(zé)，細(xì)究政策出臺(tái)的深意，正是封堵變相舉債“后門”， 通過開“正門”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，保障合理的融資需求?；谝陨戏治?，筆者對(duì)土地儲(chǔ)備工作的未來方向提出如下設(shè)想。

1. 建立完善的土地儲(chǔ)備制度

土地儲(chǔ)備工作涉及面廣、牽涉的利益群體復(fù)雜，因此建立科學(xué)高效的土地儲(chǔ)備制度是工作穩(wěn)定高效開展的根本保障，這既需要明確相關(guān)各部門、單位之間的分工，又需要對(duì)上下級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)關(guān)系準(zhǔn)確厘定，還需要建立市級(jí)層面相關(guān)的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，盤錦市國(guó)有土地儲(chǔ)備管理的相關(guān)辦法依然沒有正式出臺(tái)，而因?yàn)闆]有明確的制度規(guī)定，部門與部門之間、市本級(jí)與縣區(qū)之間職責(zé)劃分厘定不清，工作經(jīng)常出現(xiàn)交叉重疊，數(shù)據(jù)之間存在沖突，在工作中更多的還是依靠市政府去協(xié)調(diào)，導(dǎo)致儲(chǔ)備工作的開展步步維艱。面臨當(dāng)前依法治國(guó)的大背景，土地儲(chǔ)備管理辦法出臺(tái)應(yīng)該說是大勢(shì)所趨，有了制度才能明確相關(guān)部門的職責(zé)，有利于相關(guān)部門進(jìn)行平等協(xié)調(diào)溝通，保障土地儲(chǔ)備順利開展，真正做到“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)水池蓄水，一個(gè)龍頭出水”。

2.準(zhǔn)確定位土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能

按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》第二條規(guī)定，土地儲(chǔ)備是指市縣人民政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理使用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。因此，《關(guān)于設(shè)置盤錦市土地儲(chǔ)備中心的通知》明確市土地儲(chǔ)備中心承擔(dān)全市城區(qū)土地儲(chǔ)備工作，具有土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理和開發(fā)利用、相關(guān)資金管理職能，并負(fù)責(zé)土地收購整理的成本核算及擬供應(yīng)土地價(jià)格的評(píng)估測(cè)算等事務(wù)。各縣區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)土地儲(chǔ)備中心職能編制上也大多作了類似的規(guī)定。但在過去實(shí)際工作中，從市本級(jí)到各縣區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)除了融資職能，儲(chǔ)備職能大多處于虛化狀態(tài)，收購儲(chǔ)備、整理開發(fā)、掛牌出讓等環(huán)節(jié)基本不參與，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備中心被單純的定義為融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)。因此準(zhǔn)確定位土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能，統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)部門的隸屬關(guān)系，將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的收購儲(chǔ)備、整理開發(fā)等職能充分發(fā)揮，發(fā)揮土地儲(chǔ)備調(diào)控土地市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，真正實(shí)現(xiàn)土地利用收益的最大化迫在眉睫。

3.搶抓政策改革機(jī)遇

面對(duì)政策改革的新機(jī)遇，我們不妨拿出“摸著石頭過河”的探索精神，搶先一步，快人一等。當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)處于下行趨勢(shì)，作為按政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行的第一個(gè)專項(xiàng)債券，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券帶有明顯的探路性意義，如果我們能搶抓機(jī)遇，發(fā)揮土地儲(chǔ)備領(lǐng)域債券試點(diǎn)的先行優(yōu)勢(shì)，科學(xué)建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，對(duì)項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況“陽光”安排、統(tǒng)一規(guī)劃，市場(chǎng)就能夠據(jù)此對(duì)項(xiàng)目信用、操作風(fēng)險(xiǎn)等指標(biāo)作出清晰的判斷與評(píng)估，進(jìn)而避免產(chǎn)生不良的投資預(yù)期，勢(shì)必會(huì)激發(fā)民間資本的潛力，吸引更多社會(huì)資本參與地方政府債券的投資。因此，無論是從緩解政府資金壓力，還是從盤錦發(fā)展改革角度出發(fā)，做實(shí)土地儲(chǔ)備都有著積極意義。