I/M制度實(shí)施過程中可能遇到的問題與對策（上）

文：王光輝

I/M制度實(shí)施過程中可能遇到的問題與對策（上）

文：王光輝

截至到2017年4月底，我國機(jī)動車保有量達(dá)到2.98億輛，其中汽車突破2億輛。數(shù)據(jù)反映：2016年度，我國新登記注冊的汽車是2 752萬輛，除去淘汰報廢車輛，汽車保有量凈增2 212萬輛。值得思索的另一個數(shù)字是汽車駕駛持證人員是3.2億?？梢韵胂螅弘S著國民經(jīng)濟(jì)總體狀態(tài)的轉(zhuǎn)型企穩(wěn)，汽車產(chǎn)銷依然保持較高的增長態(tài)勢是為必然。

在用車保有量持續(xù)遞增所產(chǎn)生的機(jī)動車排放污染情況勢必日趨嚴(yán)峻。如何管控龐大的在用車群體？如何將機(jī)動車的周期檢測與日常維護(hù)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，有效督促檢/修一致、檢/修共管，切實(shí)推動落實(shí)I/M制度的執(zhí)行，已經(jīng)是大勢所趨的需要。但I(xiàn)/M制度在當(dāng)前綜合國情下的推進(jìn)執(zhí)行，顯然會面臨很多困惑和難點(diǎn)：上位法規(guī)不明晰、機(jī)動車污染認(rèn)識與成因復(fù)雜、檢測與治理難成體系、現(xiàn)行監(jiān)管交叉分割與滯后、社會整體誠信度有待健全以及“上有政策下有對策”利益至上慣性的集體虛應(yīng)和敷衍等難點(diǎn)的存在，困惑必然！

如何有效切實(shí)推動I/M制度的落地執(zhí)行？我們不妨先來進(jìn)行一番梳理，分析出I/M制度實(shí)施過程中可能面臨的問題與難點(diǎn)，集思廣益探索出相適應(yīng)的對策來加快和保障I/M制度的有序推行。以下為本人結(jié)合自身在行業(yè)工作20余年，尤其在機(jī)動車排放污染物檢測與治理裝備技術(shù)研制領(lǐng)域的工作見識，提出個人可能片面的了解和理解，期待拋磚引玉，齊心協(xié)力共同推進(jìn)I/M制度的順利有效實(shí)施執(zhí)行。

一、面臨的現(xiàn)狀和難點(diǎn)

1.上位法規(guī)不明晰

盡管2014年【交運(yùn)發(fā)186號文件】對汽車檢測與維護(hù)（I/M）制度有了較為明確的條文描述：“交通運(yùn)輸部門要會同環(huán)境保護(hù)部門，建立實(shí)施汽車檢測與維護(hù)（I/M）制度……”，但至今還沒有出臺針對I/M實(shí)施的具體規(guī)范和實(shí)施。更為尷尬的是，在隨后2016年1月1日頒布執(zhí)行的新《大氣污染防治法》中，居然沒有出現(xiàn)對在用機(jī)動車污染防治應(yīng)該開展I/M制度的要求與描述。

上位法規(guī)和規(guī)范細(xì)則的缺失，必然讓基層的聯(lián)動和后續(xù)的行政作為缺乏法理依據(jù)和動力。“法無禁止便可為”畢竟是理想意愿，尤其是相關(guān)廣泛民生和利益交集的事宜；一項(xiàng)制度的推行在后續(xù)監(jiān)管上可能涉及到幾個部門的行政作為，“法無授權(quán)便不可為”。當(dāng)前迫切需要相關(guān)部委、省市部門及時聯(lián)合制定更為針對更為明晰的法規(guī)制度，對I/M實(shí)施的組織架構(gòu)與責(zé)任監(jiān)督等等規(guī)范細(xì)則予以明確和指引。

2.機(jī)動車污染現(xiàn)狀的認(rèn)識與成因復(fù)雜

對在用機(jī)動車排放“污染”超標(biāo)情況的界定，有必要從2個技術(shù)層面予以區(qū)分和厘清。一個是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)所明確的周期檢測限值性“污染”超標(biāo)；另一個就是車輛本身理想運(yùn)行技術(shù)狀態(tài)之外的“污染”超標(biāo)。只有正確認(rèn)識和理解車輛排放“污染”的概念，才能理性明析和甄別車輛排放的“污染”狀態(tài)。

客觀地說，當(dāng)前在用機(jī)動車的排放污染實(shí)際現(xiàn)狀，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我們現(xiàn)行周期性檢測所反映的粗拙評價和結(jié)論。從幾個方面展開分析，我們不難發(fā)現(xiàn)以下事實(shí)。

（1）在用車排放標(biāo)準(zhǔn)滯后

盡管相關(guān)管理部門對于新生產(chǎn)和在售車輛的排放限值標(biāo)準(zhǔn)在逐階段提升和加嚴(yán)（部分省市已在執(zhí)行國五），但是對在用車，自GB/18285-2005和GB/3847-2005這2個在用汽柴油車排放標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施以來，十幾年來界定排放“污染”是否超標(biāo)的檢測標(biāo)準(zhǔn)/限值原地踏步。

在這樣一個滯后的標(biāo)準(zhǔn)“限值”前提下，我們所檢測出來的所謂在用車排放首檢不合格率10%、8%或是5%其真實(shí)性意義不大。尤其是檢測與維護(hù)治理的脫節(jié)，市場化的檢測機(jī)構(gòu)基于受檢車源和利益的競爭，檢測合格率的“民間智慧”性控制，使得周期性排放檢測委身于利益而流于形式是眾所周知而又集體默契的不辨事實(shí)。一旦執(zhí)行更加嚴(yán)格的在用車排放檢測限值標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)部分的在用車排放首檢都將會處于不合格的污染超標(biāo)狀態(tài)，強(qiáng)制維護(hù)與治理勢在必行！

在用車排放檢測標(biāo)準(zhǔn)限值十幾年沒有趨嚴(yán)變動，還有一個更加直接的危害就是：容納了相當(dāng)部分高排污車輛通過了“合格”檢測，甚至讓一些排放嚴(yán)重超標(biāo)的車輛稍微經(jīng)過了黃牛們的所謂治理，便能輕松通過了限值的“合格”檢測。

（2）新車出廠監(jiān)管不力

一方面新車型式認(rèn)證和生產(chǎn)一致性檢查存在漏洞和準(zhǔn)入監(jiān)管不細(xì)致，造成相當(dāng)部分仿冒的國III、國IV車輛投放市場；另一方面新車出廠時所配置列裝的機(jī)外凈化裝置三元催化器缺失嚴(yán)格的氧化還原有效性和耐久性一致性檢查與監(jiān)管，造成相當(dāng)部分車輛的三元催化裝置在用運(yùn)行不久氧化還原效果就出現(xiàn)大幅衰減甚至失效。柴油車現(xiàn)狀更為嚴(yán)峻：國II、國III和國IV大部分未安裝尾氣凈化裝置，部分的國IV車輛即使加裝了SCR系統(tǒng)，其大部分處于閑置狀態(tài)。

再加上車載ECU監(jiān)控功能的不完善和車主應(yīng)用習(xí)慣的使然，相當(dāng)部分三元催化器非正常工作的車輛運(yùn)營不久就會帶病排放超標(biāo)運(yùn)行，而六年的免檢恰恰容納了這樣一個海量的超標(biāo)準(zhǔn)排污群體（1億多輛的乘用車）的法外逍遙。

（3）在用車應(yīng)用和維護(hù)缺失引導(dǎo)和全過程監(jiān)管

盡管國家交通運(yùn)管部門早就制定有相關(guān)維修業(yè)開業(yè)條件和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，但一直以來都是偏重安全的技術(shù)要求導(dǎo)向，而缺少與車輛新技術(shù)應(yīng)用相適應(yīng)的環(huán)保性作業(yè)技術(shù)要求。尤其是缺失對在用車輛排放全過程應(yīng)用和維護(hù)的具體監(jiān)控和引導(dǎo)措施與要求。

比如在車輛周期保養(yǎng)和維護(hù)環(huán)節(jié)，由于目前缺失對車輛周期保養(yǎng)排放狀態(tài)的要求性檢查和在線記錄，缺失對維護(hù)過程中的三元催化裝置凈化效能的技術(shù)手段檢測和三元催化器更換件的編碼技術(shù)要求。這使得在用車在日常應(yīng)用和維護(hù)環(huán)節(jié)中，存在了很多不規(guī)范維護(hù)所造成的帶病運(yùn)行的空間（山東德州一個縣域所生產(chǎn)的各種粗制濫造的三元催化裝置，幾乎占據(jù)了國內(nèi)后市場維修換件70%的份額）。

及時把握當(dāng)前車輛技術(shù)數(shù)據(jù)信息開放共享的契機(jī)，加強(qiáng)對車輛三元催化裝置、DPF、氧傳感等排放相關(guān)零部件的強(qiáng)制維護(hù)監(jiān)管，從而確保在用運(yùn)行車輛盡可能維持理想的排放技術(shù)狀態(tài)，顯得尤為迫切。

（4）油品質(zhì)量問題依然嚴(yán)峻

盡管目前在國內(nèi)部分地區(qū)已經(jīng)應(yīng)用國V燃油，但是很多地區(qū)還未能普及。特別是含硫量比較高的油品還在市場廣泛使用，非正規(guī)渠道的油品也大量地流入市場。

油品不合格一方面直接影響燃燒效率而造成排放超標(biāo)，另一方面也因?yàn)楹蚝U油品燃燒殘留污染物會滯留覆蓋在三元催化器工作面，而直接影響三元催化器的工作效率。在非道路移動車輛及工程機(jī)械領(lǐng)域，更是因?yàn)閹缀跏褂玫挠推范际欠钦?guī)渠道購用的劣質(zhì)燃油，大功率作業(yè)機(jī)械的工作排放所造成的排放污染可想而知。

3.監(jiān)管現(xiàn)狀滯后和體系性管理不完善

對于在用車的監(jiān)管，歷經(jīng)過去30年間的數(shù)次變化，監(jiān)管思路趨向理順：路權(quán)與車權(quán)的管理分離、車輛與駕駛?cè)说姆謩e管理、車輛安全與環(huán)保性能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分行業(yè)確定、社會化車輛檢測機(jī)構(gòu)的作業(yè)規(guī)范與資格管理的歸口監(jiān)管……，都在逐步朝向更為符合管理實(shí)際和專業(yè)的方向轉(zhuǎn)變。但是對于在用車排放技術(shù)性能的切實(shí)性監(jiān)管來說，周期性的階段性檢測、一年一檢甚至多年一檢，不重視檢測結(jié)果的溯源和過往監(jiān)督，忽視對在用車輛排放技術(shù)性能邏輯存態(tài)的過程監(jiān)管和檢修共管，必然會讓檢測流于形式和敷衍。

對在用機(jī)動車輛運(yùn)行技術(shù)性能缺失連續(xù)的、一致性的監(jiān)管機(jī)制體系的建立，公安交管、環(huán)保監(jiān)測、道路運(yùn)管以及質(zhì)量監(jiān)督等部門對于車輛安全性能、環(huán)保性能和綜合性能各管一塊，頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳；檢測與維護(hù)的責(zé)任分離和不事協(xié)作，勢必讓檢測的虛應(yīng)和作假擁有了的肆意滋生的土壤和活躍的空間。在這樣一個嚴(yán)峻的形勢下，推行I/M制度的實(shí)施勢在必行！

近兩年來，在江蘇的南京、徐州和蘇州，以及河南的焦作、陜西的西安、四川的成都、甘肅的蘭州、湖南的長沙等地市，都在積極主動探索開展I/M的踐行試點(diǎn)。地方各部門協(xié)作決心很大，推動步驟也較為快速，但踐行的成效卻事與愿違，現(xiàn)實(shí)的叵測讓理想面臨著瞠目結(jié)舌的沖擊。

以某個I/M試點(diǎn)時間相對比較長、相對比較細(xì)致規(guī)范的省會城市為例。在當(dāng)?shù)貦C(jī)動車污染防治專業(yè)委員會和維修行業(yè)協(xié)會的推動下，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)管理部門聯(lián)合出臺了推行I/M實(shí)施的文件和細(xì)則：結(jié)合當(dāng)?shù)亟?0家I站的現(xiàn)狀，于2015年12月前完成了兩批49家M站的確定和建設(shè)工作，2016年2月份49家M站上線閉環(huán)實(shí)施運(yùn)營，要求排放首檢不合格的車輛就近到指定的M站接受必要的維護(hù)治理后方能憑籍電子標(biāo)簽回到I站進(jìn)行復(fù)檢。隨后該地區(qū)又陸續(xù)確定增加M站至近200家。

I/M試行一年后，異常情況出現(xiàn)：表象是在用車排放首檢不合格率從I/M實(shí)施前的約8%迅速下降為約2%，效果似乎皆大歡喜！但I(xiàn)/M卻無法持續(xù)運(yùn)行，尤其M站形同虛設(shè)。什么原因？近200家M站集中反映了2個現(xiàn)象：一是M站再罕有超標(biāo)排放的車輛進(jìn)站維護(hù)治理，M站業(yè)務(wù)無以為繼；二是排放首檢從8%～2%的改善，M站功效式微，相當(dāng)部分的首檢車輛排放“合格”，是托各I站附近的黃牛黨和非法車輛維護(hù)機(jī)構(gòu)之間的巧妙合作，通過虛假作業(yè)而胡弄過關(guān)，最終檢測“合格”的。

在機(jī)制漏洞和差距利益的驅(qū)動下，非法的個體和機(jī)構(gòu)前置截留了首檢可能排放超標(biāo)的車輛，通過打“吊水”、換冷卻液、塞鋼絲球、加添加劑和臨時調(diào)整ECU點(diǎn)火供油點(diǎn)等手段，使車輛檢測“合格”。甚至更有猖狂的行徑，通過臨時性更換個三元催化裝置檢測后再換回的手段，以及M站配合出具虛假的維護(hù)記錄行為等蒙混過關(guān)。

可想而知，上述種種行為絕非個案，當(dāng)前社會特有的上有政策下有對策的“智慧”，毫無疑問會在其他省市的I/M實(shí)施過程中得以迅速繁殖和泛濫。而且在現(xiàn)行的機(jī)制環(huán)境中，會讓市場和管理機(jī)構(gòu)基本束手無策。

分析上述城市在推行I/M時所出現(xiàn)的問題，我們不難發(fā)現(xiàn)問題的所在基本對應(yīng)了之前的難點(diǎn)分析的根本所指。

（1）在用車排放標(biāo)準(zhǔn)滯后，現(xiàn)有排放限值過泛過松，難以真實(shí)撲捉實(shí)際排放已經(jīng)惡化的帶病運(yùn)行車輛，更缺失適時的、更為科學(xué)的、更為針對的、區(qū)域性“限值”動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（2）在用車的維護(hù)監(jiān)管有待細(xì)致和完善，尤其是相關(guān)在用車排放技術(shù)環(huán)節(jié)的車輛，其應(yīng)用/保養(yǎng)/維修全過程的強(qiáng)制性技術(shù)要求和在線技術(shù)監(jiān)督方面，亟待完善和加強(qiáng)。

（3）I/M實(shí)施的基礎(chǔ)體系不健全，上位法規(guī)的缺失，使得I/M體系的職能構(gòu)建和后續(xù)的監(jiān)督執(zhí)法缺乏依據(jù)和連貫性，更缺失責(zé)任的明確和檢核監(jiān)督機(jī)制。I/M制度實(shí)施的技術(shù)規(guī)范和細(xì)則不完善、不細(xì)致、不成體系，勢必使I/M的實(shí)施運(yùn)轉(zhuǎn)流產(chǎn)于應(yīng)付和形式。

（4）社會整體誠信度尚處于發(fā)展階段是不爭的事實(shí)。改善誠信度顯然是需要各行各業(yè)機(jī)制性法規(guī)細(xì)節(jié)的制定和作業(yè)約束機(jī)制的實(shí)施，來予以杜絕和倒逼引導(dǎo)。

明晰了I/M試點(diǎn)推行過程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能面臨的困惑與難點(diǎn)，是為了更切實(shí)、更具體、更有針對性地制定I/M制度實(shí)施的規(guī)范與細(xì)則，提供盡可能清晰和準(zhǔn)確的建設(shè)性參考和構(gòu)想，以確保I/M制度后續(xù)在重點(diǎn)區(qū)域和廣泛的地區(qū)，能夠得以有序順利的推進(jìn)和實(shí)施。

二、必要的對策和構(gòu)想

I/M制度的實(shí)施應(yīng)該是一個自上而下的推動工作，目前從國家層面亟待完善和制定相應(yīng)的法規(guī)，或是指導(dǎo)性制度文件，予以對I/M制度的實(shí)施思路、目標(biāo)計(jì)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)立、組織分工、責(zé)任監(jiān)督、處罰依據(jù)、政策支持、技術(shù)導(dǎo)向、循環(huán)推進(jìn)步驟等進(jìn)行明確和指引。有了上位法規(guī)和制度文件的確定和指引，地方省市再根據(jù)區(qū)域性的實(shí)際情況制定更為細(xì)致的實(shí)施細(xì)則，搭建信息化網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)施平臺來循環(huán)推進(jìn)I/M制度切實(shí)的實(shí)施。

個人覺得，在法規(guī)完善（制度性文件的制定）以及地方省市的實(shí)施細(xì)則的行文確定和推進(jìn)實(shí)施過程中，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，結(jié)合我國各區(qū)域的實(shí)際情況予以明確和確定。以下幾個方面是應(yīng)予以考慮和不容忽視的。

1.必須要有一個歸口的管理機(jī)構(gòu)

I/M制度的實(shí)施是關(guān)系到龐大的在用車群體排放污染管理，和在用車全過程信息化、檔案化監(jiān)管的最重要契機(jī)。國家層面理應(yīng)建制“I/M制度實(shí)施與監(jiān)督管理中心”，制定相關(guān)I/M制度實(shí)施的各項(xiàng)指引性文件，聯(lián)系協(xié)調(diào)指導(dǎo)相關(guān)部委落實(shí)各項(xiàng)工作的逐步實(shí)施。實(shí)踐證明，如果缺失明晰的機(jī)構(gòu)歸口責(zé)任管理，很容易在后續(xù)推進(jìn)和實(shí)施環(huán)節(jié)流于形式和夭折。

“I/M制度實(shí)施與監(jiān)督管理中心”的建制歸口，原則上應(yīng)在交通部或是環(huán)保部。如果短期不能直接在部委建制行政機(jī)構(gòu)，推動成立“中國機(jī)動車船排放檢測與維護(hù)（I/M）行業(yè)協(xié)會”，履行I/M制度的實(shí)施也是非?？尚械牟呗?。同時，既有的“中國汽車維修（或保修設(shè)備）行業(yè)協(xié)會”或是“國家機(jī)動車排污監(jiān)督管理中心”也可以是理想的歸口落點(diǎn)。

地方省市也要根據(jù)國家層面的機(jī)構(gòu)歸口所屬，相應(yīng)地在既有的車輛維護(hù)技術(shù)管理部門、機(jī)動車排污監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或是依托專業(yè)的行業(yè)協(xié)會予以機(jī)構(gòu)建設(shè)。相對集中的組織體系和管理團(tuán)隊(duì)的存在，是保障I/M制度得以有序推進(jìn)落實(shí)的必要前提。

2.應(yīng)該建設(shè)信息化管理和大數(shù)據(jù)運(yùn)行的系統(tǒng)平臺

依托信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理平臺和手機(jī)APP智能軟件以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，來鏈接各級管理部門、I/M站點(diǎn)和廣大在用車應(yīng)用者，是形成I/M閉環(huán)管理運(yùn)行的最高效、最實(shí)際和大勢所趨的措施手段。職能管理和手機(jī)APP運(yùn)行平臺的構(gòu)建可以籍用社會第三方的投入，管理部門和機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的形式來予以實(shí)現(xiàn)。

該平臺的設(shè)計(jì)還應(yīng)該能夠衍生性鏈接相關(guān)I/M運(yùn)行的各項(xiàng)輔助機(jī)構(gòu)，來確保平臺應(yīng)用的粘性和可持續(xù)運(yùn)營。比如平臺可以鏈接在線的技術(shù)指導(dǎo)專家團(tuán)隊(duì)、裝備耗材供應(yīng)商、環(huán)境評價機(jī)構(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督計(jì)量認(rèn)證檢定機(jī)構(gòu)以及I/M站點(diǎn)人員技術(shù)培訓(xùn)和認(rèn)證組等。

平臺技術(shù)設(shè)計(jì)上，頂層需要制定統(tǒng)一的通訊接口協(xié)議和基本功能實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行技術(shù)要求，以真正實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”形式，達(dá)到以大數(shù)據(jù)分類匯總和建模分析的循環(huán)匯集、管理與應(yīng)用的終極目的。

政府相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的職能是制定必要的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行實(shí)施的管理規(guī)范與細(xì)則，其他的應(yīng)盡可能多地交由信息化管理運(yùn)行軟件，依托科學(xué)的數(shù)據(jù)分析模型和數(shù)據(jù)測評體系，來循環(huán)推進(jìn)I/M制度的智能化實(shí)施。這樣才可以盡可能減少人為干預(yù)環(huán)節(jié)，杜絕非法謀取利益及尋租空間的存在。

（待續(xù)）