邊境民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策實施情況分析

徐文強+黃方慧

發(fā)展鄉(xiāng)村教育關(guān)鍵在教師。目前我國共有鄉(xiāng)村教師300萬人，是教師隊伍的重要組成部分，如何提高鄉(xiāng)村教師隊伍質(zhì)量，使其“教得好、留得住”，是鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)亟待解決的問題。近些年，國家在加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)、提高鄉(xiāng)村教師生活待遇方面相繼出臺了一系列政策，如鄉(xiāng)村教師生活補助計劃、鄉(xiāng)村教師支持計劃、鄉(xiāng)村教師“國培”計劃等，其中鄉(xiāng)村教師生活補助計劃是改善鄉(xiāng)村教師生活待遇的專項政策。如今，鄉(xiāng)村教師生活補助計劃已經(jīng)實施3年，取得了良好成效，但也面臨一些問題，特別是在邊境民族地區(qū)，鄉(xiāng)村教師待遇提高并不明顯，鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住”的現(xiàn)象依然沒有得到緩解。下面，本文就以廣西鄉(xiāng)村教師生活補助計劃落實情況為例，剖析邊境民族地區(qū)政策實施的問題與困境，為進一步優(yōu)化政策提供參考建議。

一、政策分析

按照雙因素理論，人的行為主要受保健因素和激勵因素影響，保健因素包括工資待遇、工作環(huán)境等，如果保健因素不好，則會引起人們的不滿情緒。鄉(xiāng)村教師生活補助政策的制定，目的就在于通過提高教師生活待遇，改善保健因素，吸引優(yōu)秀人才留在鄉(xiāng)村學(xué)校任教，增強鄉(xiāng)村教師隊伍的穩(wěn)定性。該項政策堅持“地方自主實施、中央綜合獎補”的原則，即各地區(qū)根據(jù)實際情況，自主確定補助范圍和對象、補助標準和經(jīng)費來源，國家根據(jù)各地實施情況再進行獎補。

1.補助范圍和對象

原則上，鄉(xiāng)村教師生活補助發(fā)放的范圍和對象為在集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校工作的教師，不包括非連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師。廣西屬于邊境少數(shù)民族聚集的省份，許多非連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村學(xué)校，所面臨的情況并不比連片特困地區(qū)要好，因此以是否處于非連片特困地區(qū)決定其能否獲得補助，顯然有失公平。為此，廣西在2014年實施該項政策時，將補助范圍擴大到了全區(qū)110個縣（市、區(qū)）教學(xué)點，補助對象包括連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校和教學(xué)點教師，以及非連片特困地區(qū)教學(xué)點的教師。2016年，全區(qū)獲補助的鄉(xiāng)村教師數(shù)量由集中連片地區(qū)4.83萬名增加到9.87萬名，補助范圍擴大了一倍多。

2.補助標準

國家把鄉(xiāng)村教師生活補助標準制定的權(quán)利下放給地方，要求不低于200元/人/月的標準，并且要求在制定補助標準時“根據(jù)教師工作、生活條件的艱苦程度等因素合理分檔確定，重點向村小和教學(xué)點傾斜、向條件艱苦地區(qū)傾斜，不搞平均主義”。部分省份制定了省級統(tǒng)一的補助檔次，但廣西地域較廣，各地經(jīng)濟差距較大，難以制定省級統(tǒng)一補助檔次，因此補助檔次由各縣（市、區(qū)）教育局、財政局按照越往偏遠山區(qū)補助越高的總原則，對納入鄉(xiāng)村教師生活補助范圍的鄉(xiāng)村學(xué)校、教學(xué)點，按交通條件、邊遠程度等因素綜合劃分不同的補助檔次。例如，防城港市上思縣根據(jù)距離縣城的遠近程度，將教學(xué)點分為一至八類，根據(jù)這些類別給予教師不同的補助金額。實行補助標準差異化，能體現(xiàn)國家對邊遠鄉(xiāng)村教師的支持和鼓勵。

3.補助資金來源

鄉(xiāng)村教師生活補助的經(jīng)費來源，先是由地方財政列出專項經(jīng)費，中央再根據(jù)地方實施情況給予獎補，地方專項經(jīng)費越多、補助標準越高，獲得的中央獎補資金就越多（見下頁圖1）。補助經(jīng)費主要來自兩方面：中央獎補經(jīng)費、地方財政專項經(jīng)費。但是，中央獎補經(jīng)費僅用于集中連片特困縣的鄉(xiāng)村學(xué)校教師，給予每人每月不低于200元的補助，而地方自己擴大補助范圍的經(jīng)費，只能由地方財政支出。例如，廣西獲得的中央獎補經(jīng)費只能用于補助29個集中連片特困縣的鄉(xiāng)村教師，其他縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)村教師的補助經(jīng)費由自治區(qū)財政和相應(yīng)的縣級財政支出。

由圖1可知，2014—2016年，廣西獲得中央獎補資金分別是1.37億元、1.19億元、1.16億元。2014年自治區(qū)本級財政未安排專項經(jīng)費，國家的補助經(jīng)費全部發(fā)放到了29個連片特困縣，非連片特困縣的教學(xué)點教師的補助經(jīng)費由各市縣財政安排。2015年，自治區(qū)本級財政安排專項經(jīng)費0.5億元，全部用于非連片特困地區(qū)的教學(xué)點教師補助經(jīng)費。2016年，該項經(jīng)費增加到0.7億元。廣西在實施該項政策的過程中，鼓勵各市縣安排專項經(jīng)費支持發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補助，并對“提標擴面”（提高補助標準、擴大覆蓋范圍）的市縣給予一定的獎補。2014—2016年，廣西各市縣本級財政分別安排了0.68億元、0.74億元和0.71億元的相應(yīng)支持經(jīng)費。

二、取得成效

2014—2016年，廣西獲補助鄉(xiāng)村教師數(shù)量從8.25萬名增加至9.97萬名，平均補助標準從每人每月206.7元提高至214.4元，其中集中連片特困縣獲補助教師人數(shù)從4.73萬名增加至4.83萬名，平均補助標準從每人每月255.2元提高至261.7元。在政策實施的三年中，廣西獲得鄉(xiāng)村教師生活補助的鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)、教學(xué)點數(shù)以及教師人數(shù)都在明顯增加，平均補助標準也有所增加（見表1）。

有研究表明，鄉(xiāng)村教師的流動，主要是從鄉(xiāng)村到城市，其中教師的待遇高低起到關(guān)鍵作用。廣西通過實施鄉(xiāng)村教師生活補助政策，鄉(xiāng)村教師的待遇得到了一定程度的改善，在減少教師流動，吸引、留住鄉(xiāng)村教師方面取得了一定成效，鄉(xiāng)村教師留存率以及縣城教師到鄉(xiāng)村任教的情況有了改善。例如，河池市通過實施鄉(xiāng)村教師生活補助計劃，2016年農(nóng)村義務(wù)教育特設(shè)崗位教師招聘計劃的完成率比2015年高出8.23個百分點，達到91.36%，在編在崗的鄉(xiāng)村教師參加其他事業(yè)單位招聘考試或公務(wù)員考試人數(shù)有所減少，報考選調(diào)進城的教師也明顯減少，部分縣城教師也改變態(tài)度，愿意到鄉(xiāng)村學(xué)校任教。再如，金秀瑤族自治縣2016年鄉(xiāng)村教師留存率達98%，要求從縣城學(xué)校調(diào)到鄉(xiāng)村學(xué)校任教的教師達10%。由此可見，該項政策的實施對穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊伍有良好的作用。endprint

三、所遇瓶頸

盡管鄉(xiāng)村教師生活補助政策在部分鄉(xiāng)村、教學(xué)點取得一定成效，但整體而言，該項政策在激勵、吸引教師到鄉(xiāng)村學(xué)校工作的作用不夠明顯。雖然廣西鄉(xiāng)村教師生活補助標準在逐年提高，但是增幅不大。2016年，全國實施該項政策的省份有22個，全國人均月平均補助標準為284元，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、寧夏、四川、青海、湖南人均補助標準已高于400元，分別為619元、507元、442元、426元、407元，而廣西補助標準仍低于全國平均水平。究其原因，主要有以下幾點。

1.鄉(xiāng)村教師基數(shù)大，政策覆蓋面小

廣西鄉(xiāng)村教師規(guī)模較大，共有鄉(xiāng)村教師12.85萬人，占義務(wù)教育教師總數(shù)的36.11%，但目前僅有屬于集中連片特困縣的4.83萬名鄉(xiāng)村教師獲得中央補助，獲補助教師人數(shù)占比還不到38%。為了保證同等條件艱苦的鄉(xiāng)村教師也能獲得補助，廣西把補助范圍擴大到全區(qū)教學(xué)點教師，補助教師增加到9.87萬名。但是，國家對擴大范圍的補助并沒有對應(yīng)的經(jīng)費支持，廣西既要保證集中連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師享受補助，又要滿足同樣處于艱苦條件的非連片特困地區(qū)的5.04萬名鄉(xiāng)村教師享受同等補助，僅靠自治區(qū)和地方財政，很難大幅度提高補助標準。此外，廣西依然有將近3萬名鄉(xiāng)村教師未獲得補助，如果把補助范圍擴大到所有鄉(xiāng)村教師，按照200元/人/月的標準，則每年需要3.08億元。經(jīng)測算，如果“提標擴面”，按照500元/人/月的標準，補助范圍覆蓋所有鄉(xiāng)村教師，則每年需要將近7.71億元，而2016年自治區(qū)本級財政投入僅為0.7億元，市縣財政投入僅為0.71億元，加起來也不過1.41億元。面對龐大的鄉(xiāng)村教師隊伍，緊靠自治區(qū)和地方財政的力量，難以根本解決鄉(xiāng)村教師待遇問題。

2.財政能力弱，專項經(jīng)費少

廣西作為邊境少數(shù)民族地區(qū)，不僅鄉(xiāng)村教師基數(shù)大，而且財力弱。據(jù)統(tǒng)計，2015年廣西人口數(shù)量排名全國第10位，但是人均財政收入僅相當于全國平均水平的64.2%，排全國第30位。與其他4個少數(shù)民族自治區(qū)相比，人均財力收入排名處于末位。雖然中央通過專項轉(zhuǎn)移支付給予廣西大力支持，但廣西人均公共財政支出（包括人均財力支出、中央專項轉(zhuǎn)移支出）仍低于全國平均水平。2016年，全國有17個省份提高了鄉(xiāng)村教師生活補助計劃的地方經(jīng)費投入，甘肅、貴州、湖南、四川、河南分別投入資金5.0億元、5.0億元、4.7億元、4.5億元、3.6億元，與廣西接壤的云南和貴州投入資金增幅較大，分別比上一年增加3.3億元、3.1億元。而廣西自身財政承受能力有限，投入經(jīng)費與其他省份相比仍有較大差距。例如，哪怕就是把2016年自治區(qū)和市縣財政用于支持鄉(xiāng)村教師生活補助計劃的總經(jīng)費1.41億元平分到所有鄉(xiāng)村教師身上，平均每人每月還不到92元，遠遠達不到國家的補助標準。

3.中央補助少，財政負擔重

國家在制定鄉(xiāng)村教師生活補助計劃時就考慮到權(quán)力下放，鼓勵地方自主實施，地方政府投入越多，國家獎補的資金就越多。通過地方自主、先行實施的方式，調(diào)動地方的積極主動性。但是，這樣的獎補方式需要前期大量的資金投入才能得到國家較高的獎補資金，這對于財力薄弱的省份和市縣非常不利，再加上鄉(xiāng)村教師生活補助計劃是與集中連片特困地區(qū)相捆綁的，納入集中連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師就能拿到中央補助，沒有納入的就拿不到。廣西110個縣份中，只有29個納入集中連片特困地區(qū)，僅占納入中央獎補范圍的26.36%，與同在西南地區(qū)的省份相比，云南129個縣份中有85個納入了連片特困地區(qū)，占比65.89%，貴州88個縣份中有65個納入連片特困地區(qū)，占比73.86%（見表2）。廣西原本獲得中央獎補資金就相對較少，再加上財政基礎(chǔ)薄弱、專項支持經(jīng)費少，在此前提下，廣西各級財政還需投入經(jīng)費配合實施該項政策，財政負擔確實較重。

四、反思與建議

鄉(xiāng)村教師生活補助計劃的有效實施關(guān)鍵在經(jīng)費，因此各地的財政能力成為制約該項政策有效實施的重要因素。鑒于目前邊境民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策存在的問題，建議從調(diào)整獎補方式、加大財政投入等方面著手，逐漸擴大該項政策的惠及面，以確保政策目標有效達成。

1.調(diào)整方式，減輕地方財政壓力

發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補助，對于“老少邊窮”的地區(qū)而言，確實是一項很好的政策福利，但同時也可能成為“燙手山芋”，自身財力不足卻又未納入國家支持的縣份，財政負擔可能會越來越重。如何處理好這一問題，成為關(guān)系到鄉(xiāng)村教師生活補助實施效果的關(guān)鍵。為此，建議國家在實施該項政策時，進一步向少數(shù)民族地區(qū)傾斜，在補助經(jīng)費發(fā)放方式上，充分考慮邊境民族地區(qū)財政能力較弱的實際，改由國家先下達獎補資金，地方再按中央要求籌措資金、統(tǒng)籌財力并組織實施，以減輕邊境民族地區(qū)的財政壓力。

2.以縣為主，調(diào)整補助范圍標準

廣西是邊境少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展滯后、條件艱苦，但列入集中連片特困地區(qū)的縣份很少，僅有29個，不到全區(qū)的27%，而廣西其他非連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師的生活條件并不比連片特困地區(qū)要好，這就讓該項政策在實施時造成了很大的不公平，影響整體鄉(xiāng)村教師工作的積極性。為此，建議國家在劃定補助范圍時，根據(jù)各地、各縣的實際情況給予補助，而不再依據(jù)是否處于集中連片特困地區(qū)這個標準決定鄉(xiāng)村教師能否獲得補助。

3.提標擴面，提升鄉(xiāng)村學(xué)校吸引力

鄉(xiāng)村教師的待遇與鄉(xiāng)村教育崗位的吸引力具有直接相關(guān)性，雖然目前國家已經(jīng)實施了鄉(xiāng)村教師生活補助政策，但是補助標準較低，還不足以吸引更多優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村學(xué)?；蚪虒W(xué)點任教，再加上按照差異化補助標準劃分，部分鄉(xiāng)村教師每月獲得的補助還不到200元。為此，建議國家“提標擴面”，進一步提高補助標準，擴大補助范圍，讓所有鄉(xiāng)村教師都能享受政策的福利，切實提高鄉(xiāng)村教師待遇，進一步增強鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。

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（責編 歐金昌）endprint