長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)體制助推經(jīng)濟(jì)增長的啟迪

郁鴻勝

摘要：分析我國西部經(jīng)濟(jì)高速增長，重點可以圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的城市群展開，從中可以看出，長江經(jīng)濟(jì)帶有階梯性發(fā)展態(tài)勢。這個階梯性發(fā)展趨勢有兩大因素起到了作用，一個是落實了長江經(jīng)濟(jì)帶的城市群功能定位，另一個是實施了長江經(jīng)濟(jì)帶的城市群協(xié)調(diào)體制機(jī)制。毫無疑問，只有建立長江經(jīng)濟(jì)帶城市群的利益共同體，才能有效地制定長江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體規(guī)劃。為此，一是要加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶城市群頂層設(shè)計與統(tǒng)籌發(fā)展；二是要建立長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群黃金水道的利益共同體；三是要體現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)體制與機(jī)制；四是要體現(xiàn)省市區(qū)域間的跨地區(qū)合作發(fā)展機(jī)制。

我國經(jīng)濟(jì)增長的新常態(tài)發(fā)生了深刻變化。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形勢分析，一般主要從一個行政區(qū)域內(nèi)，如一個省或市、地區(qū)，通過本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的“三駕馬車”，來研究國民生產(chǎn)總值的投資、消費(fèi)和出口結(jié)構(gòu)。在新形勢下，我國從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)，國家把實施區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，作為提升發(fā)展質(zhì)量的手段，實施區(qū)域協(xié)調(diào)體制和機(jī)制、制定區(qū)域性措施與政策，就顯得十分重要。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶城市群經(jīng)濟(jì)增長有規(guī)律可尋

目前，我國西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象值得關(guān)注，比如2016年，重慶發(fā)展速度是10.7%，貴州發(fā)展速度是10.5%，在我國省市發(fā)展速度排名中是第一、第二位的。為什么西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度這樣快？和中部、東部地區(qū)比較，他們之間是什么關(guān)系？如果僅從本區(qū)域的“三駕馬車”的國民生產(chǎn)總值來分析，有些難以解釋。如果從實施國家的長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”戰(zhàn)略的效果分析，抓住我國城市群區(qū)域協(xié)調(diào)一體化這個重要體制與機(jī)制，這個問題可能是有啟迪意義的。

分析我國西部經(jīng)濟(jì)高速增長，重點可以圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的城市群展開。長江經(jīng)濟(jì)帶由五個城市群構(gòu)成。他們是長江下游長三角城市群、長江中游城市群、長江上游成渝城市群和區(qū)域性城市群的云南滇中城市群、貴州黔中城市群。在2016年的長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)增長中，有一個經(jīng)濟(jì)增長速度的規(guī)律需要重視。長江經(jīng)濟(jì)帶的長江下游長三角城市群的經(jīng)濟(jì)增長速度是7%～8%。江蘇、浙江基本上都在7.2%、7.3%。安徽是8.2%，全國排名第六。上海是6.8%。長江中游城市群發(fā)展速度是8%～9%。湖南是7.9%，湖北是8.2%。江西是9%，全國排名第四。長江上游城市群發(fā)展速度是9%～10%。重慶是10.7%，貴州是10.5%?？梢钥闯?，長江經(jīng)濟(jì)帶有階梯性發(fā)展態(tài)勢。這個階梯性發(fā)展趨勢有兩大因素起到了作用，一個是落實了長江經(jīng)濟(jì)帶的城市群功能定位，另一個是實施了長江經(jīng)濟(jì)帶的城市群協(xié)調(diào)體制機(jī)制。

國務(wù)院在出臺的指導(dǎo)意見中，提出了長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群的功能定位問題，這是一個關(guān)鍵的因素。比如，長江上游城市群抓住了航電一體化的發(fā)展問題，以推動綠色發(fā)展為目標(biāo)，規(guī)劃建設(shè)航運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌水力發(fā)電與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對長江上游城市群的綠色發(fā)展起到了重要的作用。整個長江經(jīng)濟(jì)帶，有2 838公里長的干流，有7.1萬公里長的流域，承擔(dān)了我國內(nèi)河運(yùn)輸任務(wù)的55%。長江上游的綠色發(fā)展，比如貴州的大數(shù)據(jù)建設(shè)，就體現(xiàn)了既要保護(hù)又要發(fā)展的理念。在長江中游城市群，要更好地處理好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。長江中游城市群地處丘陵地帶，依江傍水。長江中下游有40萬家化工廠，化工產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)總量占全國的一半以上。我國的鋼鐵基地、石化基地都按長江流域布局。長江干流的黃金水道都被污染，治理問題非常大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級，產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，就要把重化工業(yè)轉(zhuǎn)移到我國的沿海，如東海、黃海、環(huán)渤海。這一經(jīng)濟(jì)調(diào)整，給長江中游城市群的加速發(fā)展帶來了機(jī)遇。長江下游城市群，抓住江海聯(lián)運(yùn)的關(guān)鍵點，將國際航運(yùn)中心的建設(shè)與江海聯(lián)運(yùn)打通，長三角就能看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來。

另一個很關(guān)鍵的因素是城市群的協(xié)調(diào)體制、機(jī)制一體化建設(shè)。區(qū)域一體化對區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量影響，有一個認(rèn)識過程。區(qū)域合作的一體化是最終目標(biāo)，而實現(xiàn)這個目標(biāo)是有它的運(yùn)行規(guī)律的。區(qū)域合作可以按合作的不同內(nèi)容和階段，由低向高分為三個階段。一是布局合作階段，二是要素合作階段，三是制度合作階段。長三角城市群的布局合作階段走過了35年歷史。從上世紀(jì)80年代，國務(wù)院成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)開始，長三角布局合作就開始了，第一次提出圍著環(huán)太湖流域的10個地級市合作。結(jié)果第二年布局合作就擴(kuò)大到兩省一市，第三年安徽、江西、福建都成為上海經(jīng)濟(jì)區(qū)成員。上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室撤銷后，長三角城市群布局合作又從14+1（14個地級市和1個直轄市）合作形式擴(kuò)展到15+1（15個地級市和1個直轄市），然后擴(kuò)大到兩省一市、三省一市。1986年3月頒布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，極大地推動了長三角城市群的布局合作，而布局合作可以產(chǎn)生生產(chǎn)力。目前，整個長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)過程中，長江中游城市群是處于城市群的布局合作階段。武漢的1+8城市群體系，湖南的長沙、株洲、湘潭城市群體系和江西的鄱陽湖城市群等都在布局合作中。區(qū)域布局規(guī)劃的調(diào)整，就是生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整可以提高勞動生產(chǎn)率，這正如馬克思所說，協(xié)作可以提高勞動生產(chǎn)率。長江中游城市群的高速增長的動力源之一，就是調(diào)整了區(qū)域布局。

西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度可以達(dá)到10%，一個重要的因素是，長江上游的成渝城市群的區(qū)域合作進(jìn)入了要素合作發(fā)展階段。所謂要素合作指的就是生產(chǎn)要素，如人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流的區(qū)域合作。這一階段是政府搭臺，并按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，企業(yè)唱戲。成渝城市群的發(fā)展，走過了20年的布局合作的歷史。在成渝城市群合作中，重慶是從四川省劃出來的，重慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與成都的發(fā)展一體化趨勢很強(qiáng)，因此，長江上游城市群功能定位一旦成熟，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級環(huán)境一旦改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度就立馬加速，目前成渝城市群的要素合作體系已基本形成。

二、長三角城市群的制度合作奠定了區(qū)域一體化的基礎(chǔ)

如何來看長江三角洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度要低于長江中游和長江上游城市群發(fā)展速度問題。從經(jīng)濟(jì)總量來看，長三角的經(jīng)濟(jì)總量占到了全國的20%，達(dá)到了15萬億的水平。長江上游城市群是3.7萬億，長江中游城市群是4.5萬億，與長三角相比較還是有差距。關(guān)鍵是長三角目前正處于區(qū)域協(xié)調(diào)的制度合作階段。這個制度合作不僅僅是經(jīng)濟(jì)制度的合作，長三角經(jīng)濟(jì)合作的歷史經(jīng)過了20多年磨合，合作基礎(chǔ)已基本成熟。在長三角區(qū)域，市場經(jīng)濟(jì)體系基本建立，并在不斷完善。在長三角的區(qū)域協(xié)調(diào)體制中，制度合作就是以經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境的系統(tǒng)全面合作，合作的主體是政府。政府搭臺，政府唱戲，解決政府資源的一體化問題。這個一體化，是以地方政府資源合作的付出為代價的。政府的制度資源，包括社會公共服務(wù)范疇的社會保障、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、生態(tài)、科技等。這個高起點水平的合作，是改善社會治理水平的區(qū)域合作，目前合作進(jìn)入到了深水區(qū)，這一合作不可能立即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。但是，不開展這一合作，區(qū)域一體化就難實現(xiàn)，這是區(qū)域一體化合作的高級形態(tài)，這樣的合作也是繞不過的坎。只要這些政府資源的制度合作一旦產(chǎn)生效能，發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)打好了，產(chǎn)生的厚積薄發(fā)效能將會在若干年后顯示出來，這是區(qū)域合作的一個發(fā)展規(guī)律。endprint

長三角城市群區(qū)域為什么要制度合作？這是由順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求所決定的。在長三角區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長了20多年，經(jīng)濟(jì)總量占到了我國的20%。長三角區(qū)域的高速發(fā)展，給長三角區(qū)域的地方政府帶來了頗豐的財政收益。區(qū)域的企業(yè)收益是靠生產(chǎn)要素流動的勢能差來實現(xiàn)的。近十幾年來，由于地方政府招商引資力度很大，地方政府在財政稅收上得到了很大的收益。由于企業(yè)是靠生產(chǎn)要素流動的勢能差來實現(xiàn)企業(yè)利潤的，因此，企業(yè)要生存與發(fā)展，生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)要素就要流動，從成本高的地方向成本低的地方流動。地方政府從保護(hù)地方財政收益角度看，是不希望本地的盈利企業(yè)流動。企業(yè)一流動，離開了原來區(qū)域，當(dāng)?shù)卣呢斦杖刖蜁p失。如果地方政府都不希望盈利企業(yè)的生產(chǎn)要素流動，長三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會降下來，這樣的生產(chǎn)關(guān)系就會成了生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏。長三角城市群的政府看到這個弊端。長三角區(qū)域的地方政府達(dá)成了共識，提出了完善區(qū)域一體化的生產(chǎn)關(guān)系，要解放生產(chǎn)力。這個前提是必須加強(qiáng)城市群的制度合作，在經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源和環(huán)境上協(xié)調(diào)政府資源的合作。在區(qū)域的制度合作中，合作的主體是政府，制度合作的改革對象不是企業(yè)而是政府。區(qū)域一體化首先是需要制度一體化作保障。制度是由政府設(shè)計的，因此制度一體化是前提。長三角的制度合作是經(jīng)過一個量變到質(zhì)變的過程，才形成了今天的協(xié)調(diào)體制。長三角的區(qū)域協(xié)調(diào)從原來的公路時代、高速公路時代，朝大橋時代、高鐵時代不斷深化，從交通一體化的提高到促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化，這為奠定長三角城市群的布局合作、要素合作和制度合作起到了重要作用。

2015年5月，習(xí)近平總書記在上海參加亞信會議的時候，對長江三角洲的區(qū)域協(xié)調(diào)體制與機(jī)制給予充分肯定。在長三角城市群的區(qū)域協(xié)調(diào)體制中，實行了“三級運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的體制框架和全方位的制度合作的銜接機(jī)制，長三角的協(xié)調(diào)機(jī)制收到了較好的效果。

近年來，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域城市群的政府，也正在研究和探索建立長江經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)調(diào)體制和機(jī)制，建議也運(yùn)用長三角城市群的“三級運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”體制與機(jī)制。可以看到，長三角的協(xié)調(diào)體制是根據(jù)長三角區(qū)域合作的實際，以制度合作為前提量身定制的，這個體制與機(jī)制有它自身的特點。目前，長江中游城市群正處于布局的合作階段，長江上游城市群正處于要素合作的階段，它們都有各自的特點，協(xié)調(diào)體制不能照搬照抄。但一些好的觀點和方法可以復(fù)制和推廣，有利于在整個長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，形成高效有力的協(xié)調(diào)體制與機(jī)制。

三、整體規(guī)劃長江經(jīng)濟(jì)帶城市群

毫無疑問，只有建立長江經(jīng)濟(jì)帶城市群的利益共同體，才能有效地制定長江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體規(guī)劃。為此建議：

一是要加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶城市群頂層設(shè)計與統(tǒng)籌發(fā)展。研究制定《長江法》，出臺長江經(jīng)濟(jì)帶城市群系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃，全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶城市群發(fā)展的戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟(jì)帶及長江沿線港口建設(shè)布局過程中，在鞏固上海國際樞紐港的國家戰(zhàn)略地位、參與全球競爭的基礎(chǔ)上，加大銜接啟運(yùn)港退稅、江海聯(lián)運(yùn)、中轉(zhuǎn)集拼、組合港布局等規(guī)劃力度。

二是要建立長江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群黃金水道的利益共同體。長江黃金水道的振興，橫跨11個省市。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體規(guī)劃要體現(xiàn)利益共同體原則。在2004年，王戰(zhàn)同志（上海社會科學(xué)院院長）就提出建立長江流域黃金水道利益共同體倡議，共同發(fā)揮長江流域各省市的優(yōu)勢，形成聯(lián)動發(fā)展，互利共贏的格局?？赡苁怯捎谛姓^(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，城市群的規(guī)劃銜接受阻。為此，黃金水道的利益共同體要體現(xiàn)加強(qiáng)長江航運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施建設(shè)的合作，共同建設(shè)長江黃金水道的現(xiàn)代物流業(yè)，形成長江黃金水道利益共同體的運(yùn)作機(jī)制。

三是要體現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)體制與機(jī)制。目前很多跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作不少是受制于區(qū)域與部門之間、部門與部門之間的不協(xié)調(diào)。要規(guī)劃建立長江經(jīng)濟(jì)帶城市群生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，優(yōu)先確保飲用水安全，盡快建立全覆蓋的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)，保護(hù)岸線濕地與珍稀魚類。要突破船舶標(biāo)準(zhǔn)化的加速應(yīng)用推廣瓶頸，船舶標(biāo)準(zhǔn)化工作推進(jìn)還需要金融、財政政策的鼓勵與支持。要完善多式聯(lián)運(yùn)機(jī)制，完善海關(guān)跨關(guān)區(qū)、更換運(yùn)輸工具形式的中轉(zhuǎn)通關(guān)流程，支持國鐵進(jìn)入港區(qū)，增強(qiáng)鐵水聯(lián)運(yùn)能力。建立多式聯(lián)運(yùn)協(xié)調(diào)機(jī)制，解決各地方仍然存在的鐵、公、水、機(jī)場間的對接不暢問題。

四是要體現(xiàn)省市區(qū)域間的跨地區(qū)合作發(fā)展機(jī)制。目前長江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域均在大力推進(jìn)跨區(qū)域合作，長三角已經(jīng)積累了很好的經(jīng)驗，可以推廣借鑒。同時，擬出區(qū)域一體化合作可供選擇的內(nèi)容清單，各區(qū)域根據(jù)自身發(fā)展階段與條件，逐步推進(jìn)。鼓勵區(qū)域合作的多層次化、多樣化。長江經(jīng)濟(jì)帶“三大二小”城市群發(fā)展階段、合作條件各異，因此，合作機(jī)制與內(nèi)容可以靈活。鼓勵城市群內(nèi)各級政府的跨行政區(qū)合作，形成都市圈體系。

責(zé)任編輯：張 煒endprint