推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作的幾點(diǎn)思考

□ 湖州市國土資源局吳興區(qū)分局 王 勇

推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作的幾點(diǎn)思考

□ 湖州市國土資源局吳興區(qū)分局 王 勇

黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確按照產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富裕的總要求治理鄉(xiāng)村，通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，生產(chǎn)體系，經(jīng)營體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，可以利用的資源空間越來越有限，在向上申請建設(shè)用地計(jì)劃越來越少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源需求越來越大的大環(huán)境下，只有走農(nóng)村土地綜合整治的道路，把規(guī)劃區(qū)外各類存量建設(shè)用地資源復(fù)墾成耕地資源，通過推動農(nóng)整項(xiàng)目的實(shí)施直接取得建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，驗(yàn)收合格通過上圖調(diào)整后取得規(guī)劃空間指標(biāo)、以及省廳“增量撬動存量”的政策取得獎勵指標(biāo)，才能保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、開展農(nóng)村土地綜合整治以來取得的成效

按照“用地集約、資源共享、設(shè)施配套、民生改善”的要求，對農(nóng)村土地實(shí)施“田、水、路、林、村”綜合整治，湖州市吳興區(qū)全區(qū)項(xiàng)目自實(shí)施以來，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，取得了積極成效。

1.體現(xiàn)了農(nóng)民利益

在項(xiàng)目醞釀過程中，充分聽取農(nóng)民意見，尊重農(nóng)民意愿；在項(xiàng)目決策過程中，始終以建設(shè)新農(nóng)村為目的；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，堅(jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，農(nóng)民自愿將整治后的承包地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)，每畝每年可獲得800斤稻谷收益（也可根據(jù)國家糧食指導(dǎo)價(jià)折現(xiàn)），并且農(nóng)業(yè)企業(yè)優(yōu)先安排當(dāng)?shù)馗挥鄤趧恿?wù)工，農(nóng)民既拿租金、又拿工錢，綜合收益大幅高于自行耕種收入。另外，農(nóng)民全程參與管理和監(jiān)督農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，還推動了農(nóng)村民主建設(shè)，更好地保證農(nóng)民依法行使自治權(quán)。

2.增加了耕地面積

自開展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的以來，吳興區(qū)努力安排新農(nóng)村建設(shè)，騰空舊村莊，復(fù)墾新增耕地5940畝，通過大規(guī)模實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治建設(shè)，確保耕地占補(bǔ)平衡，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到有效改善，項(xiàng)目區(qū)呈現(xiàn)出“田成塊、林成網(wǎng)、旱能灌、澇能排”的良好效果。

3.節(jié)約了建設(shè)成本

通過實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一配套”，做到“一次規(guī)劃、一次搬遷、一次建設(shè)、一次安置”，并按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功”原則，整合村莊整治、農(nóng)房改造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、萬里清水河道、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路等建設(shè)資金投入，從而改變了以往分散、零星的建設(shè)方式，打破傳統(tǒng)村莊區(qū)域概念，有效避免了“反復(fù)拆建、反復(fù)賠償，資源浪費(fèi)、成本攀高”的狀況，提高了政府公共財(cái)政投入和公共服務(wù)的效率，節(jié)約了建設(shè)成本。

4.發(fā)展了特色產(chǎn)業(yè)

從八里店南片土地綜合整治項(xiàng)目來看，通過土地流轉(zhuǎn)，集中規(guī)模經(jīng)營，探索形成了“玉米—湖羊”“稻—鱉共養(yǎng)”“瓜果立體種植”等新型農(nóng)作模式，培育了“金農(nóng)瓜果”“野田富硒米”等一批“千斤糧”“萬元錢”生態(tài)高效模式。同時(shí)，加快培育了紫金橋特色商貿(mào)居住、移沿山休閑觀光農(nóng)業(yè)、尹家圩經(jīng)編織造加工等“一村一業(yè)”特色品牌，營造了“家家有物業(yè)、人人有技能、個個有工作”的增收環(huán)境，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移率高達(dá)85.2%，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)吸納勞動力占4.1%，發(fā)展家庭工業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力占32.4%，轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)勞動力占48.7%。

5.改善了農(nóng)居環(huán)境

通過農(nóng)村土地綜合整治，全面推進(jìn)村莊舊房改造、農(nóng)民新居、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，推動農(nóng)戶相對集中居住，有效改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、村莊內(nèi)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民居住環(huán)境。全區(qū)將新建新農(nóng)村總建筑面積達(dá)192萬平方米，建成優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)秀民俗文化、完備公共服務(wù)于一體的中心村。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作要把握的幾個方面

1.主體有積極性、農(nóng)民有需求是推動農(nóng)整工作的前提

農(nóng)整項(xiàng)目是一項(xiàng)涵蓋拆遷、安置、復(fù)墾、后期監(jiān)管等工作的復(fù)雜工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施主體必須充分認(rèn)識農(nóng)整工作的重要性，才有持續(xù)推進(jìn)的動力，在目前形勢下，必須統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一班人的思想，把農(nóng)整工作作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略來抓，當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來抓。要充分尊重農(nóng)民的意愿，提高村級集體組織的積極性，發(fā)揮村一級工作的作用，在項(xiàng)目可行性分析前要廣泛征求農(nóng)民意見，把擬實(shí)施的項(xiàng)目方案、農(nóng)房搬遷補(bǔ)償安置政策和方案、安置新村選址、土地權(quán)屬調(diào)整方案等事項(xiàng)及時(shí)公布于眾，聽取意見和建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)要嚴(yán)格落實(shí)上級相關(guān)配套政策及資金補(bǔ)助政策，做好項(xiàng)目資金測算與保障，只有把各方的積極性都調(diào)動起來，農(nóng)整工作才有生命力。

2.科學(xué)立項(xiàng)、量體裁衣是推進(jìn)農(nóng)整工作的根本要求

由于農(nóng)村土地綜合整治工作涉及搬遷、安置、拆舊、復(fù)墾，工作容量大，技術(shù)要求高，項(xiàng)目建設(shè)周期長，要充分考慮政策因素，不盲目貪圖求大，量力而為，合理控制項(xiàng)目規(guī)模，做到安置地塊精心選址，掛鉤指標(biāo)精準(zhǔn)投放，保障資金自求平衡，安置用房及時(shí)配套。在本輪農(nóng)整項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)個別項(xiàng)目前期規(guī)劃不合理，包裝過大，實(shí)施困難，如埭溪鎮(zhèn)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目（1859畝）、八里店鎮(zhèn)南部片區(qū)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目（1521畝），項(xiàng)目過大，實(shí)施期限多次延期，造成不良影響。

3.與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來是推進(jìn)農(nóng)整工作的動力所在

不能就農(nóng)整而農(nóng)整，鄉(xiāng)村治理是個系統(tǒng)，農(nóng)整工作是治理鄉(xiāng)村的一個手段，千萬不能把農(nóng)整工作脫離出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施主體，需要摸清家底，調(diào)查區(qū)域范圍內(nèi)零、散、亂的宅基地，特別是空心村、廢棄機(jī)組及工礦用地等存量低效建設(shè)用地，按鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，新農(nóng)村建設(shè)要求，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)村建設(shè)實(shí)際、農(nóng)村住房改造、工業(yè)平臺拓展、礦地利用等工作，綜合制定方案，科學(xué)實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照需要合理排定復(fù)墾地塊，做到早謀劃、早啟動、早復(fù)墾。推動農(nóng)整工作是城鎮(zhèn)有機(jī)更新的一種手段，利用好農(nóng)整這項(xiàng)政策，將會起到事半功倍的作用。

▲ 道場鄉(xiāng)復(fù)墾開發(fā)推進(jìn)中

4.掛鉤指標(biāo)的精準(zhǔn)高效使用是推進(jìn)農(nóng)整工作的基本手段

農(nóng)整掛鉤指標(biāo)必須用于經(jīng)營性用地，最大化產(chǎn)生指標(biāo)效益助推項(xiàng)目實(shí)施。在吳興區(qū)近幾年農(nóng)整項(xiàng)目立項(xiàng)過程中，農(nóng)整指標(biāo)掛鉤屬于粗放型，很多指標(biāo)用于工業(yè)用地，指標(biāo)效益低下，致使項(xiàng)目資金不足推進(jìn)難。如八里店鎮(zhèn)南部片區(qū)農(nóng)整項(xiàng)目掛鉤工業(yè)用地335畝（出讓按20萬/畝計(jì)）約為0.7億元，而拆遷、安置、復(fù)墾成本（約100萬/畝計(jì)）約為3.35億元，僅此一項(xiàng)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政要倒貼2.65億元。因此，上半年區(qū)政府出臺政策明確要求將農(nóng)整指標(biāo)精準(zhǔn)掛鉤于經(jīng)營性用地，確保指標(biāo)掛鉤效益最大化，再從經(jīng)營性用地出讓金中提計(jì)適當(dāng)比例的資金用來加大對農(nóng)整項(xiàng)目的補(bǔ)助力度，推進(jìn)農(nóng)整項(xiàng)目實(shí)施，形成良性循環(huán)。

5.資金的規(guī)范化精細(xì)化管理是推進(jìn)農(nóng)整工作的有效保障

資金作為農(nóng)整項(xiàng)目實(shí)施過程中的第一要素保障，必須要在農(nóng)整項(xiàng)目立項(xiàng)前做好資金測算方案，明確項(xiàng)目資金來源和項(xiàng)目資金支出，確保項(xiàng)目資金基本平衡，否則將影響農(nóng)整項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)。另一方面資金管理要規(guī)范和精打細(xì)算，盡量節(jié)約成本和多渠道拓展來源。在近幾年項(xiàng)目實(shí)施中也有好的做法可以借鑒，如八里店鎮(zhèn)南片出臺了“4個90%以上”標(biāo)準(zhǔn)，即：群眾意愿達(dá)到90%以上、模擬安置達(dá)到90%以上、安置協(xié)議簽定達(dá)到90%以上、股權(quán)式協(xié)議簽定達(dá)到90%以上，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)才能實(shí)施拆遷復(fù)墾，極大減輕了群眾搬遷難度；推出“房票”機(jī)制，節(jié)約政府安置房建設(shè)資金5億元，不僅緩解了財(cái)政壓力，也使群眾真正得到了實(shí)惠。如埭溪鎮(zhèn)采用農(nóng)戶自建預(yù)交保證金并先行拆除老房的辦法，加快農(nóng)戶騰空搬遷；對建新復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)行表土剝離，提高了新增耕地的質(zhì)量，也從表土剝離項(xiàng)目補(bǔ)助政策拓展了資金補(bǔ)助渠道。

6.保證新造耕地質(zhì)量是推進(jìn)農(nóng)整工作的目標(biāo)任務(wù)

農(nóng)整項(xiàng)目的復(fù)后監(jiān)管必須建立長效機(jī)制，落實(shí)專項(xiàng)管護(hù)資金，保證農(nóng)用的性質(zhì)，不斷提高耕地質(zhì)量。本著“誰受益、誰使用、誰管理”的原則，將管理費(fèi)用納入工程成本，積極拓展管護(hù)資金來源渠道，杜絕重建輕管、只用不護(hù)的現(xiàn)象。本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)制訂管護(hù)政策，落實(shí)好管護(hù)和維修經(jīng)費(fèi)，把管護(hù)經(jīng)費(fèi)按時(shí)發(fā)放到管護(hù)人，確保復(fù)墾項(xiàng)目能夠持續(xù)高效發(fā)揮作用，堅(jiān)決杜絕復(fù)后拋荒、變更用途等現(xiàn)象。