試論失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的完善

鄔亞磊

摘 要：在工業(yè)城市化和人口老齡化的雙重背景下，失地農(nóng)民由于土地保障和家庭保障功能的弱化、養(yǎng)老保險普及少水平低等原因，其養(yǎng)老問題陷入困境。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，既有失地農(nóng)民自身觀念上的原因，也有制度設(shè)計上的缺陷，以及地方政府執(zhí)行國家政策和法律的偏差。加強失地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的保障，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地區(qū)實際情況，建立區(qū)域性養(yǎng)老保障制度，使養(yǎng)老保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；制度設(shè)計；區(qū)域性

隨著城市建設(shè)的不斷擴張，越來越多的農(nóng)村土地特別是城郊土地被征收，許多農(nóng)民因此失去其賴以生存的土地，面臨著“農(nóng)民身份”向“市民身份”轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。但是，當(dāng)原先的“農(nóng)民”不再是“農(nóng)民”時，其基于“農(nóng)民身份”所享有的種種福利可能隨之失去，盡管在土地征收過程中，政府會給予相當(dāng)數(shù)額的安置補償費以及一定的住房保障，但卻無法保障他們充分融入城市生活。與此同時，隨著土地的養(yǎng)老保障功能和家庭的養(yǎng)老保障功能的缺失，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題逐漸突出，在養(yǎng)老方面遭遇的不公平對待，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地后無法成為真正的“市民”，養(yǎng)老風(fēng)險日益加劇，這已然成為一個嚴(yán)峻的社會問題。在城市化進(jìn)程中，如何充分保障失地農(nóng)民的老年生活，是地方政府必須解決的重大問題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的概念界定

（一）失地農(nóng)民

失地農(nóng)民通常是指在城鎮(zhèn)化過程中，因城市建設(shè)征用農(nóng)業(yè)用地而失去全部或者部分土地的農(nóng)民。鑒于本文主要研究的是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，因此本文所指的失地農(nóng)民，則是指在此基礎(chǔ)上，戶籍已經(jīng)變?yōu)槌鞘芯用?，但因種種原因在養(yǎng)老保障方面與城市居民有較大差距的農(nóng)民。與城市居民相比，失地農(nóng)民不能充分享受城市居民待遇，游離于農(nóng)民與城市居民之間，無法完全融入城市。有學(xué)者把這類農(nóng)民定義為是“不想進(jìn)城”但因被征地而被迫“進(jìn)城”的農(nóng)民。[1]

失地農(nóng)民有以下主要特征：第一，失去基本的生活保障，生存問題堪憂。一旦花完征地補償款，缺乏一技之長的他們很難找到工作，甚至于連基本生活都難以維持。第二，轉(zhuǎn)移就業(yè)率降低。許多失地農(nóng)民即便找到工作，也會因無法適應(yīng)工業(yè)化需求而失業(yè)。第三，身份轉(zhuǎn)化陷入尷尬局面。失地農(nóng)民處于農(nóng)村與城市的邊緣地帶，一夜之間從農(nóng)村戶口變?yōu)槌鞘芯用駪艨?，身份變了，思想觀念卻沒變，是城市居民卻沒有過上真正城市居民的生活，給失地農(nóng)民帶來諸多困擾。[2]

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

由于失地農(nóng)民身份的特殊性，現(xiàn)在國內(nèi)還沒有出臺詳細(xì)的辦法，沒有共同認(rèn)可的制度模式，這就導(dǎo)致各地政府在有關(guān)“失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度”的實施上有所差異。一般來說，按照年齡層次的不同采取不同程度的繳費比例，然后再根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定繳費數(shù)額，同時，近年來，也在逐步地提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，進(jìn)而減輕失地農(nóng)民經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的困境及原因分析

（一）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的困境

目前，我國正逐漸步入“老齡化社會”，而失地農(nóng)民的大量增多無疑加劇了這一社會現(xiàn)象，并且，失地農(nóng)民的養(yǎng)老需求相比較真正的城市居民來說更加迫切。但是，當(dāng)前情況下我國失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)益缺失，養(yǎng)老困境突出，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1.原有的土地保障功能退位

失地農(nóng)民在被征地前一直過的是“面朝黃土背朝天”的生活，可以說土地就是農(nóng)民的命根子。靠著土地的收成，可以保障農(nóng)民的基本日常生活，從某種意義上來說，土地還是農(nóng)民的底線和最后退路，可以幫助抵御因非農(nóng)產(chǎn)業(yè)失敗而帶來的風(fēng)險。土地所帶來的效益，至少能夠解決農(nóng)民的溫飽問題，所以說土地能夠為農(nóng)民的養(yǎng)老提供基本的保障功能。[3]

而農(nóng)民失去土地后，一來，受自身文化素質(zhì)的局限性，轉(zhuǎn)移就業(yè)率低，導(dǎo)致其經(jīng)濟收入降低甚至喪失收入，在一次性征地補償款數(shù)額較小的情況下，根本無法保障農(nóng)民的后續(xù)生活；二來，農(nóng)民的土地大多是祖輩流傳下來的，是他們生活的來源，養(yǎng)老的靠山，失去土地后，無疑對農(nóng)民的心理是一次沉重的打擊，再加上養(yǎng)老得不到保障，養(yǎng)老風(fēng)險日益加劇，導(dǎo)致失地農(nóng)民的負(fù)面情緒越來越多，這必然會演變?yōu)橐粋€嚴(yán)重的社會問題。

2.傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化

子女贍養(yǎng)父母自古以來就是中國社會的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，這是美德更是義務(wù)。但是在社會觀念日新月異的今天，這種方式逐漸被替代，被弱化。尤其對于失地農(nóng)民來說，情況更加不一樣。從主觀層面上看，一來是年齡較大的失地農(nóng)民之前一直過的是比較封閉的農(nóng)村生活，對自己的養(yǎng)老寄托于土地和家庭，缺乏長遠(yuǎn)目光，并不會主動考慮到購買養(yǎng)老保險，一旦土地被征收，收入被切斷，其養(yǎng)老負(fù)擔(dān)就全部落于子女身上，這對同樣是農(nóng)民的子女來說，顯然是一筆不小的開支；二來是失地農(nóng)民的子女現(xiàn)在受到新環(huán)境新觀念的影響，對贍養(yǎng)老人的責(zé)任感已經(jīng)日趨弱化，家庭意識逐漸淡薄，子女與父母的情感聯(lián)系變得間接而有限，這使得失地農(nóng)民“老無所依”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。從客觀層面來看，一次性的征地補償款確實有限，只能解燃眉之急，對失地農(nóng)民接下去幾十年的生活起不到切實的保障作用。而且從目前來看，農(nóng)村獨生子女家庭也比較多，一個子女要贍養(yǎng)兩位以上的老人，這對他們來說的確是沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。上述的種種原因，導(dǎo)致現(xiàn)今失地農(nóng)民的家庭養(yǎng)老無法保障他們的老年生活，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題陷入困境。

3.養(yǎng)老保險普及面窄，保障水平過低

目前針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，不管在保障方式還是保障水平上，與城市居民仍存在一定差距。

首先，對失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險缺乏一定強制性。失地農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為養(yǎng)老主要靠子女，很少有失地農(nóng)民早早地為自己的晚年做打算。另外，政府的重視程度也不夠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有關(guān)政府強制要求失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的僅占百分之八左右，剩下的絕大多數(shù)失地農(nóng)民只能靠自覺性來參加養(yǎng)老保險，事實是，失地農(nóng)民在這方面的自覺性并不高。其次，養(yǎng)老保險的個人繳費比例過高。有工作的城市居民，他的養(yǎng)老保險金可以由單位支付一部分，個人壓力相對較小。沒有找到工作的失地農(nóng)民，他們的養(yǎng)老保險金絕大部分靠自己繳納。相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民因個人繳費比例過高而不愿參加養(yǎng)老保險。再者，更重要的是，養(yǎng)老保險的保障水平偏低，起不到“養(yǎng)老無憂”的作用。各地對失地農(nóng)民養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)大概在兩百元至三百元，有些地區(qū)甚至只有一百元。這種保障水平顯然無法保障失地農(nóng)民在城市里安穩(wěn)養(yǎng)老。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障缺失的原因分析

本文認(rèn)為，造成失地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益缺失的原因主要有以下三個方面：

1.失地農(nóng)民自身觀念的落后

失地農(nóng)民觀念陳舊，只看到短期利益而缺乏長遠(yuǎn)目光。[4]就拿失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險來說，受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民總以為養(yǎng)老是子女的事，對自己參加養(yǎng)老保險沒有充分的認(rèn)識，對養(yǎng)老保險的參與度低，致使養(yǎng)老保險政策無法全面貫徹落實。再者，即使參加了養(yǎng)老保險，失地農(nóng)民也會因為貪圖一時繳費便宜，而選擇較低檔次的保障水平，畢竟“低繳費，低享受”，他們之后得到的養(yǎng)老保障金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐在城市中的高消費生活。失地農(nóng)民觀念上的狹隘，某種程度上直接影響了他們對養(yǎng)老權(quán)利的充分享有。

2.制度設(shè)計的缺陷

失地農(nóng)民正處在由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘芯用瘛钡倪^渡時期。一方面，失地農(nóng)民不能享受農(nóng)民可以享有的各項優(yōu)惠政策，另一方面，由于現(xiàn)實情況的特殊性，失地農(nóng)民又無法完全享有針對城市居民的社會權(quán)利。究其原因，是制度的滯后性，即基于城鄉(xiāng)二元體制的制度設(shè)計無法保障失地農(nóng)民在社會權(quán)利的享有上達(dá)到與城市居民相同或近似的程度。也正是因為這個原因，目前全國性統(tǒng)一的針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險政策尚未出臺，大部分地方政府都是采取一次性支付安置補償款的方式，然后讓農(nóng)民自謀出路，沒有后續(xù)安排。也有地方政府實施了符合地方情況的養(yǎng)老保障政策，但失地農(nóng)民短期內(nèi)對這些政策認(rèn)識不清，在采取自愿參與的方式的情況下，很多農(nóng)民都沒有參加養(yǎng)老保險，這些政策無法落實，缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.地方政府執(zhí)行國家政策和法律的偏差

一方面，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度存在嚴(yán)重缺陷，另一方面，國家出臺的相關(guān)政策和制度在地方的落實往往也會發(fā)生偏差。目前，國家以失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障為突破口，正在穩(wěn)步推行有關(guān)保障失地農(nóng)民社會權(quán)利的一系列措施，例如2015年的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險新政策。但在執(zhí)行過程中，地方政府往往為了政府利益，在政策執(zhí)行上大打折扣，再加上城市居民在一定程度上對失地農(nóng)民的排斥，給地方政府帶來的壓力，致使地方政府對國家相關(guān)政策和制度的落實不積極，甚至人為設(shè)置障礙，例如，在失地農(nóng)民的就業(yè)方面，地方政策對失地農(nóng)民的抑制和排斥居多，而關(guān)懷和支持較少。[5]“地方保護主義”的存在，使得中央的有關(guān)政策在地方上落實不力，直接影響了對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的完善

（一）建立個人賬戶完全積累的養(yǎng)老保障模式促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障

中東部沿海城市屬我國的發(fā)達(dá)地區(qū)，這一地區(qū)特點是財政充足、城市化先進(jìn)、金融市場繁榮、社會保障體系相對完善，而且失地農(nóng)民較多。隨著社會老齡化的日趨嚴(yán)重，該地區(qū)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系已經(jīng)面臨了很大的壓力，若是將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，無疑是給該地區(qū)的養(yǎng)老保障體系施壓，給城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系造成嚴(yán)重的影響。建立個人賬戶完全積累的模式，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”這一方式籌集基金。政府以土地出讓金支出的方式出資不低于資金總額的百分之三十，作為社會統(tǒng)籌賬戶的調(diào)劑；集體從土地補償費中支出不低于資金總額的百分之四十；個人從征地安置補償費中抵交資金剩余的部分。集體所繳與個人所繳的資金直接進(jìn)入個人賬戶。政府要端正自己作為一個責(zé)任人的態(tài)度，擺正自己的位置，履行自己的職責(zé)。實施由政府部門主導(dǎo)、第三方商業(yè)保險企業(yè)代辦的新模式，可以利用保險公司技術(shù)、人才等各方面的優(yōu)勢，由政府向第三方商業(yè)保險公司支付管理費。

（二）一般發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民的養(yǎng)老建立小城鎮(zhèn)社會保險保障模式

中西部一些中等發(fā)達(dá)地區(qū)屬于我國的一般發(fā)達(dá)地區(qū)。 小城鎮(zhèn)社會保險保障模式目前在全國范圍內(nèi)處于試點推行階段，但就一般發(fā)達(dá)地區(qū)而言還是比較適用此種養(yǎng)老模式的。在城市化推進(jìn)、銀行金融、社會保險、政府財政實力、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面，一般發(fā)達(dá)地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)都稍遜一籌，建立個人賬戶完全積累模式對一般發(fā)達(dá)地區(qū)不能適用。小城鎮(zhèn)社會保險的一個顯著的優(yōu)點就是市場化就業(yè)，而一般發(fā)達(dá)地區(qū)的一個特點則是失地農(nóng)民的再就業(yè)難度很大。為了實現(xiàn)失地農(nóng)民的再就業(yè)、增強其市場競爭力、提高其日常生活水平、保障大多數(shù)勞動力的補充養(yǎng)老需求，在此地區(qū)適用小城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障模式是最佳的選擇。

（三）在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實行“政府兜底型”的養(yǎng)老補充保障模式

欠發(fā)達(dá)地區(qū)十分低調(diào)的存在沒有引起當(dāng)前理論和實踐的關(guān)注，現(xiàn)階段該地區(qū)對于失地農(nóng)民的安置問題都是借鑒江浙滬等發(fā)達(dá)地區(qū)的保障制度。就全國范圍內(nèi)的城市化程度以及失地農(nóng)民數(shù)目，欠發(fā)達(dá)地區(qū)都低于全國的平均水平。當(dāng)前我國對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的補償不必過分拘泥于貨幣補助，完全可以在失地補償和安置費的基礎(chǔ)上給予一筆額外的補助，同時還可以創(chuàng)新養(yǎng)老保障形式，例如：對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民子女教育方面給予特殊的優(yōu)惠，高等院校給予額外的名額等。為了不使這些本就處于弱勢群體的農(nóng)民更加“弱勢”，理論界應(yīng)當(dāng)多加關(guān)注這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，研究出適合他們的養(yǎng)老保障模式。

四、結(jié)語

總之，在城市化高速發(fā)展的過程中，我們要特別注意，不能犧牲失地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須堅定不移地以人民利益為根本出發(fā)點，尤其在人口老齡化的今天，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題迫在眉睫。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，這就決定了政府對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的扶持力度也應(yīng)該有所差異。在基本保障全國大部分地區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題得到解決的同時，我們應(yīng)當(dāng)多多關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民關(guān)于養(yǎng)老的合理訴求，保障他們的話語權(quán)，從而平衡與發(fā)達(dá)地區(qū)在養(yǎng)老水平上的差距，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王定儉.《昆明市被征地農(nóng)民社會保障研究》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2009年第21期，第73-74頁。

[2]楊見志等.《對我國失地農(nóng)民困境的思考》，《沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2009年第3期，第277-279頁。

[3]吳珂珂.《城市化進(jìn)程中我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題研究》，河南大學(xué)，2011年，第24頁。

[4]宋延玲.《失地農(nóng)民權(quán)益缺失的原因及對策分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2012年第6期，第79-80頁。

[5]劉華珍，雷洪.《失地農(nóng)民的社會權(quán)利貧困》，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》，2006年第2期，第158-160頁。

指導(dǎo)老師：歐陽仁根