城市社區(qū)鄰避沖突演化及其政策建議
——以94個基站建設沖突案例為例

□ 操世元 王永志

城市社區(qū)鄰避沖突演化及其政策建議
——以94個基站建設沖突案例為例

□ 操世元 王永志

鄰避沖突是城鎮(zhèn)化背景下社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種新型公共危機。以往有關鄰避沖突的研究大多聚焦于靜態(tài)因素的分析，而缺乏對鄰避沖突演化全過程的動態(tài)把握。本文基于扎根理論與多案例分析法，運用質(zhì)性分析軟件NVivo10.0對2004年至2016年間中國94個基站建設沖突案例進行分析，建立了鄰避效應演化過程模型，總結(jié)了此類鄰避效應的三個“多樣化”特征，并從風險屬性、風險擴散和利益-風險理性衡量三個角度對此類鄰避效應的作用機理進行了分析。在此基礎上，本文提出了建立以居民感知為軸心的環(huán)境信息公開機制、建立多主體參與的民主決策機制和完善相關法規(guī)并建立鄰避設施審批“一站式”服務機制等治理鄰避沖突的建議。

鄰避沖突 扎根理論 多案例分析 風險感知 演化過程

一、引言

城市公共設施為社會經(jīng)濟運轉(zhuǎn)和居民日常生活提供了重要保障。但是部分設施由于存在負外部性且收益—成本不對稱等特點[1]而遭到附近居民的反對與抵制，出現(xiàn)了“鄰避效應”(Not-In-My-Backyard，簡稱NIMBY)。在風險社會的背景下，城市居民的“權(quán)力基礎”和“戰(zhàn)略機會”的擴展帶給公民社會運動更多的合法性資本，[2] (PP242-254)面對鄰避設施對自身生活帶來的威脅，居民抗議及其可能引發(fā)的群體性抗爭行為不斷涌現(xiàn)。關于鄰避沖突的成因，相關研究形成了兩種解釋視角：[3]第一種主要聚焦于鄰避沖突利益相關主體的行為及互動關系的內(nèi)在因素，包括對居民的鄰避情結(jié)、[4][5]政府的治理能力、[6]資本，專家和官僚的聯(lián)盟及利益關系等方面的內(nèi)容；[7]第二種則是基于鄰避設施的屬性和鄰避沖突發(fā)生的社會經(jīng)濟背景的外在因素視角，包括鄰避設施的分類[8]和選址、[9]城市社區(qū)轉(zhuǎn)型[10]等方面的研究。已有研究在兩種視角下均對鄰避效應展開了較深入的探討，但鄰避效應從本質(zhì)上來說是一個動態(tài)演化過程，引發(fā)的問題極具“包容性”，內(nèi)涵與外延都具有一定的廣度，相比理論研究，通過具體案例的研究來展開對鄰避問題的分析更能夠獲得貼近現(xiàn)實的認識。在前人研究的基礎上，有學者通過分析已有的鄰避效應案例，上升至鄰避沖突的動態(tài)演化理論。但這些理論大多是基于對個案的分析而得出的，每個案例的背景、參與主體等影響因素均不相同，其結(jié)論能否適用于任意的外在環(huán)境框架則有待考察。針對這些問題，本文嘗試以鄰避設施的分類作為切入點，通過對以往學界較少關注的污名化無風險鄰避設施所引發(fā)的鄰避沖突進行研究，構(gòu)建基于這種外在環(huán)境下的鄰避沖突演化的過程模型，并對此類鄰避沖突的演化機理進行分析。筆者希望本研究的推進，一方面能夠?qū)W界已有理論的普適性問題進行驗證，另一方面，希望起到拋磚引玉的作用，引發(fā)更多研究者對此類問題進行關注。

二、研究方法及數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

扎根理論(Grounded Theory)的主旨是在經(jīng)驗資料的基礎上建立理論，在沒有理論假設的前提之下直接從實際觀察入手，從原始資料中歸納出經(jīng)驗概括，得到反映社會現(xiàn)象的核心概念，然后通過這些概念之間的聯(lián)系自上而下建構(gòu)理論。[12]扎根理論在解讀過程類問題時具有明顯優(yōu)勢，可以按照時間順序?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的事情進行回顧，并在回顧中展現(xiàn)相關事件的因果關系。[13][14]除此之外，本文擬對既有單案例分析范式進行改進，采用多案例分析范式；后者的優(yōu)勢在于結(jié)論更可靠、準確，更容易導向定量分析。[15]本文將以時間為軸線，抽取多個案例素材中隱含的本質(zhì)性概念與命題，并利用這些要素構(gòu)建理論模型，從而形成契合實際的污名化無風險類設施引發(fā)的鄰避沖突的演化理論。

本文采用質(zhì)性研究范式，遵循扎根理論的研究方法，選擇適合以文本分析為主的質(zhì)性分析軟件NVivo 10.0，進行資料采集、分析、編碼與模型構(gòu)建：第一，將從網(wǎng)絡中獲取的原始案例文本依據(jù)時間、地點等特征進行分類，將文本格式轉(zhuǎn)換成NVivo軟件要求的格式并導入“材料”資料庫；第二，依據(jù)理論假設對資料庫中的數(shù)據(jù)進行自由節(jié)點和樹狀節(jié)點編碼，若在編碼過程中發(fā)現(xiàn)新的節(jié)點，則將其歸類至自由節(jié)點，等待下一步統(tǒng)一整理；第三，將編碼后的節(jié)點進行歸類、整理，重新組合、分類樹狀節(jié)點與自由節(jié)點。通過分析節(jié)點圖與每一個節(jié)點的參考值(某一個編碼在所有案例文本中出現(xiàn)的次數(shù))得到樹狀節(jié)點與自由節(jié)點之間的關系，以此為依據(jù)總結(jié)出主題并構(gòu)建得出理論模型。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文案例素材的獲取渠道來自網(wǎng)絡，具體來說通過如下兩個途徑：(1)以“小區(qū)”、 “基站”、“居民”等詞語及其近義詞作為關鍵詞檢索條件，使用百度新聞搜索引擎提取相關的新聞報道；(2)以同樣的關鍵詞通過中國知網(wǎng)“中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫”檢索獲取相關文獻。通過這兩種途徑，本文最終獲得2004年至2016年間110篇案例素材*素材抓取時間截止至2016年7月8日。。在對案例初步抓取的基礎上，本文依據(jù)如下標準進行進一步篩選：(1)所報道的事件是圍繞社區(qū)基站建設展開的鄰避沖突，在當?shù)胤秶鷥?nèi)產(chǎn)生社會影響并獲得一定的關注；(2)案例文本中應出現(xiàn)基站建設中抗爭方(以小區(qū)居民為主)從個體抗議升級為群體抗議的過程，或者是由理性訴求表達轉(zhuǎn)向采用非理性抗爭手段的變化過程；(3)案例文本中應包括建設方(以物業(yè)公司，通信服務商為主)面對抗爭方的反對行為所做出的應對行為，及其行為對鄰避沖突最終走向所產(chǎn)生的影響。由于部分案例持續(xù)時間較長，本文還將此類案例相關的初始報道、跟蹤報道和后續(xù)報道進行文本合并，單獨作為一個完整案例保存。在此操作下，本文最終保留了94個案例作為分析資料來源。

從案例的時間點分布情況(見圖1)來看，基站沖突有兩個高發(fā)期，分別是2009年前后和2014年前后，其中后者在數(shù)量上遠遠高于前者。2013年至2015年的案例共有63個，占案例總數(shù)量的67.1%?？傮w上看，案例發(fā)生時間接近于本文寫作時間，具有良好的代表性。

從地域分布情況來看，大多數(shù)案例分布于中東部地區(qū)；從所在城市的屬性來看，58.5%的案例發(fā)生在一、二線城市，41.5%的案例發(fā)生在其他城市33.3%的案例分布于經(jīng)濟較為發(fā)達的二線非省會城市，沖突高發(fā)區(qū)為經(jīng)濟較為發(fā)達的城市。

圖1 案例的時間點分布

三、研究結(jié)果分析

(一)編碼結(jié)果

經(jīng)過預先篩選，最終共計有94個案例作為原始編碼進入初始編碼(見表1)。但是由于新聞報道內(nèi)容往往存在綜合性，原始編碼中同一語句往往含有多個話題，故需要分別對每個話題進行編碼。經(jīng)過初始編碼后最終抽象形成30個節(jié)點。

表1 初級編碼示例

在初始編碼節(jié)點的基礎上，本文通過逐一比較、重新聚類，根據(jù)邏輯推理與事實經(jīng)驗將自由節(jié)點與樹狀節(jié)點重新組合排列，將不適合看作樹狀節(jié)點的子節(jié)點劃歸至單獨存在的自由節(jié)點；原本相互之間是并列關系的子節(jié)點，因為存在包含關系，重新調(diào)整為父子節(jié)點關系；將部分編碼隸屬資料項數(shù)少于3項且與其他節(jié)點存在語義重疊沖突的節(jié)點予以歸并或者刪除。通過這些處理，本文最終保留24個節(jié)點，其中包含5個主干節(jié)點(見表2)與2個自由節(jié)點(見表3)。

表2 主干節(jié)點編碼結(jié)果

表3 自由節(jié)點編碼結(jié)果

(二)節(jié)點結(jié)果分析

1.沖突整體處理狀況

經(jīng)過上述處理分析可以發(fā)現(xiàn)，在94個案例文本中，出現(xiàn)含有描述沖突最終結(jié)果的文本有88個，其中節(jié)點“建設方退讓”、“雙方和解”、“問題擱置”的參考值分別為39、20、29。其中最佳結(jié)果“雙方和解”占比僅為22.7%；前期處理素材時將跟蹤報道與后續(xù)報道合并后，大部分最終結(jié)果為“問題擱置”的案例最終往往以居民不了了之而告終，即居民以一種消極的態(tài)度默認了小區(qū)內(nèi)基站的存在，但并未對基站這類鄰避設施完全信任，此類結(jié)果占比為32.9%。由于基站并不會對人體產(chǎn)生輻射危害，且對小區(qū)內(nèi)信號強度有顯著增強的作用，撤銷基站對于建設方和反對方均會造成實質(zhì)性利益損害，故“建設方退讓”為最差結(jié)果，占比為44.3%?？傮w來看，大部分基站建設沖突并未得到妥善解決。

2.事前行動與感知狀況

從事件發(fā)展的邏輯來看，建設方在基站建設之前的行為是引起鄰避沖突的直接原因。出現(xiàn)含有描述基站建設前建設方的行動的文本有76個，其中節(jié)點“無任何公示”、“靜態(tài)信息公示”、“協(xié)商與意見征求”的參考值分別為73、3、0，建設方采取“無任何公示”的策略占比為96.1%。而對節(jié)點“靜態(tài)信息公示”的兩個參考出處進行分析，可以發(fā)現(xiàn)居民無法感知到建設方的公示行為。例如2014年清遠現(xiàn)代城案例就是這樣一起典型案例：

據(jù)了解，該通訊基站建設項目曾經(jīng)于2014年1月29日至2014年2月7日在規(guī)劃部門網(wǎng)站、報紙上及施工現(xiàn)場進行公示。規(guī)劃部門表示，公示期間未收到相關建議或異議。對于建前的公示，小區(qū)業(yè)主表示，這個日期剛好是春節(jié)放假，業(yè)主們都沒有看到，他們對建設這個通訊基站并不知情，建設前也沒有人征求過他們的意見，看到這個基站差不多建成時，他們才知道。小區(qū)居民認為在假期內(nèi)貼出公示，是有意不讓他們知道此事，否則他們不會不提出反對意見。

對樹狀節(jié)點“無任何公示”的子節(jié)點“偽裝與掩飾”進行分析，該子節(jié)點參考值為31，占比為41.9%。使用矩陣編碼功能分析“偽裝與掩飾”與“事件結(jié)果”的子節(jié)點“問題擱置”與“建設方退讓”的關系，可以發(fā)現(xiàn)有28個案例出現(xiàn)了節(jié)點共現(xiàn)，即在“無任何公示”策略的基礎上進一步選擇“偽裝與掩飾”策略的案例，最終有90.3%出現(xiàn)了“問題擱置”或“建設方退讓”的結(jié)果。而單純選擇“無任何公示”策略的案例，最終僅有61.9%出現(xiàn)了“問題擱置”或“建設方退讓”的結(jié)果。

綜上可知，在大部分關于基站建設的鄰避沖突事件發(fā)生前，建設方都未進行顯著的信息公示，或者信息公示并未被居民感知并認可。在未進行信息公示的基礎上選擇偽裝或者掩飾建設基站的行為，一旦被小區(qū)居民感知，最終更容易出現(xiàn)次優(yōu)或者最差的結(jié)果。

與事前行動相比，風險感知方式對鄰避沖突演化的影響相對來說并不顯著，但在所有素材范圍中檢索關鍵詞“突然”，觀察到出現(xiàn)的素材來源有29個，參考值為38。這證明風險感知的方式存在一定的影響力。使用矩陣編碼功能分析“風險感知”的子節(jié)點“突然感知”與“事件結(jié)果”的子節(jié)點“問題擱置”與“建設方退讓”的關系，可發(fā)現(xiàn)有42個案例出現(xiàn)了節(jié)點共現(xiàn)，即42個感知方式為突然感知的案例最終處理結(jié)果是“問題擱置”和“建設方退讓”，占節(jié)點為“突然感知”的案例總數(shù)的80.7%。由此可知，居民若是以“突然感知”的方式感受到基站存在，則鄰避沖突最終更易以次優(yōu)或者最差的結(jié)果告終。

3.初始反應狀況

居民在感知到基站的存在后往往會采取爭取自身權(quán)益的行動，本文共有88個案例中出現(xiàn)了對居民初始反應的描述。從居民采取行動的方式來看，在79個案例中，居民采取了理性訴求的方式來表達自身對基站的態(tài)度，占比為89.8%。從案例素材的觀察過程中可以發(fā)現(xiàn)，大部分案例中表達訴求是以群體為單位的，“理性訴求”與“共識形成”在51個案例中出現(xiàn)了節(jié)點共現(xiàn)，說明集體訴求之前往往存在“共識形成”的情況；“共識形成”與“信息傳播”在19個案例中出現(xiàn)了節(jié)點共現(xiàn)。同時出現(xiàn)“共識形成”、“信息傳播”與“理性訴求”三類節(jié)點的案例有16個，說明三者間存在一定的相關性；通過對案例素材的反復比對，本文最終發(fā)現(xiàn)：“信息傳播”、“共識形成”與“理性訴求”之間存在遞進關系。

4.回應方式與事件結(jié)果的關系

建設方的回應方式直接影響到事件最終的解決結(jié)果。下表為使用矩陣編碼功能分析節(jié)點共現(xiàn)的情況(見表4)

表4 回應方式與事件結(jié)果節(jié)點共現(xiàn)情況*這里的占比是在選擇某項策略后，某種最終結(jié)果出現(xiàn)的次數(shù)占選擇這項策略的案例的數(shù)量的比例，例如：58個案例中建設方面對居民的質(zhì)疑時采取了口頭回應的策略，而最終有14個案例的結(jié)果為雙方和解，則占比為14/58=24.1%。

從表4可以看出，建設方采用“實地檢測”和“出示環(huán)評手續(xù)”這兩種策略出現(xiàn)“雙方和解”的最優(yōu)結(jié)果的機率最大。采用“消極回應”的策略最容易造成次優(yōu)和最差的結(jié)果。

值得關注的是，即使是“證明違規(guī)”之后，仍然有6個案例的最終結(jié)果是“雙方和解”，占比為24%。沒有環(huán)評手續(xù)的基站理應被拆除，那么又為何會最終出現(xiàn)相反的結(jié)果？以2015年青島青西新區(qū)千禧銀杏苑的案例為例來分析，該案例中居民對基站的感知方式為突然感知，且事前并未對小區(qū)所有業(yè)主進行公示并得到認可。在居民反映至物業(yè)及相關部門后，得到的回應為證實基站建設是違規(guī)的：

Q市規(guī)劃局工作人員蘇先生稱，“經(jīng)核實，千禧銀杏苑小區(qū)旁的基站并未辦理手續(xù)，既沒論證也沒有進行環(huán)評，是違法建設。”

而作為基站建設方的中國鐵塔公司在面對無環(huán)評手續(xù)的質(zhì)疑時，采取了積極回應的方式來彌補自身工作中出現(xiàn)的過失：

對于規(guī)劃環(huán)評未辦理相關手續(xù)的問題，負責人稱此基站屬于附著物，并不屬于建筑物，“我們也得到了省部門的批復，公司正對所有規(guī)劃手續(xù)加緊辦理，但是環(huán)評方面國家環(huán)保部有規(guī)定，10千伏以下，1-6G赫茲有環(huán)評測免權(quán)。而基站的輻射量在800兆到2.6G赫茲之間，因此有測免權(quán)。

面對居民對基站輻射造成的心理恐慌問題，建設方采取實地了檢測的方式來消除：

“目前，因小區(qū)業(yè)主擔心輻射問題，1月12日，我們和環(huán)保局、公證處的相關領導也去過現(xiàn)場看過，在現(xiàn)場我們達成了一致，只要業(yè)主無法打消對于輻射的問題，我們就組織環(huán)保局和業(yè)主認可的第三方拿著相關的設備去居民家中測試?！必撠熑吮硎荆壳盎旧形赐娡度胧褂?，“只要業(yè)主有疑慮，我們都可以解答?！?/p>

在建設方的積極回應之下，該案例中最終環(huán)評手續(xù)缺失與居民質(zhì)疑兩個問題都得到了妥善解決，而問題解決的關鍵又在于通過積極有效的方式能夠滿足居民的心理訴求：一是打消由于缺乏科學知識、網(wǎng)絡謠言等原因造成的對未知事物的恐慌，二是對自身權(quán)益遭到侵害時的憤怒。

5.自由節(jié)點影響分析

自由節(jié)點“內(nèi)部意見分化”的參考值為38，在案例素材中常出現(xiàn)在如下兩種情況中：一是小區(qū)內(nèi)基站建設的起因的描述中，例如在2014年蕪湖柏莊春暖花開小區(qū)案例素材中所描述的情況：

2014年春節(jié)前，得知小區(qū)業(yè)主與居民的訴求后，柏莊春暖花開小區(qū)物業(yè)表示，因為該小區(qū)手機信號不是很好，架設移動基站天線，也是為了滿足一些業(yè)主需求，因為曾經(jīng)有業(yè)主要求改善這里的通訊信號狀況。

二是在居民對于基站改善生活質(zhì)量時的描述中，例如在2006年S市萬邦國際花園小區(qū)的案例中：

也有部分居民對于基站的設置持歡迎態(tài)度。一位業(yè)主表示：“自從住進小區(qū)之后，手機信號一直很差，原來想通過設置基站改善一下通話質(zhì)量，沒想到目前工程暫停了。如果能確定它對人體無害，我倒是希望小區(qū)趕快增加這么幾個通信基站?！?/p>

由此可以發(fā)現(xiàn)，小區(qū)居民對基站的態(tài)度存在分化：基站建設發(fā)起來自于支持者，而基站終止卻來自于反對者，基站建設的發(fā)起或者終止過程缺乏民主決策，往往只代表了其中一方的意見而忽視了另外一方。例如在2015年重慶茶花小鎮(zhèn)小區(qū)的案例中所反映出來的：

盡管有業(yè)主稱“拆掉基站是全體業(yè)主的要求”，但一些業(yè)主則稱自己“被代表”了。9幢一位不愿透露姓名的女士就表示，她清楚這種輻射的影響，還沒有某些家用電器大。

自由節(jié)點“非理性抗爭”的參考值為18。由上文分析可知，在感知到基站的風險后，居民往往會采取理性訴求的方式，而非理性抗爭大多出現(xiàn)在建設方回應之后。使用矩陣編碼的功能分析自由節(jié)點“非理性抗爭”與樹狀節(jié)點“回應方式”的子節(jié)點的節(jié)點共現(xiàn)情況可知：在12個案例中，在發(fā)生非理性抗爭之前，建設方只采用了“消極回應”或者“口頭回應”的方式。這說明如果不能消除心理上對基站的厭惡及恐懼，就可能會誘使居民產(chǎn)生非理性抗爭的行為。在居民采取非理性抗爭的案例中，最終事件結(jié)果為“建設方退讓”、“問題擱置”、“雙方和解”的案例數(shù)量分別為7、4、3。這表明此種情況下最終更容易出現(xiàn)次優(yōu)或者最差結(jié)果。

四、模型構(gòu)建與分析

最終所獲得的有關基站建設的鄰避沖突演化過程模型應依據(jù)如下原則進行：(1)本文的核心議題為“鄰避沖突的演化過程”，故模型的主軸部分應以居民的行動為中心，將沖突演化的時間線作為構(gòu)建邏輯，用編碼結(jié)果中的樹狀節(jié)點的四個母節(jié)點(事前行動、風險感知、初始反應、事件結(jié)果)代表鄰避沖突演化過程的主要階段，組成模型的主軸部分，根據(jù)先后順序從左至右用單向箭頭連接；(2)母節(jié)點下的子節(jié)點是主軸上每一階段的組成部分，分別表示每個階段各種可能的情況，呈樹狀并列關系，指向主軸對應部分。子節(jié)點中具有顯著因果關系的組合用單向箭頭連接；(3)母節(jié)點“回應方式”拆分成五個子節(jié)點，作為重要影響因素指向主軸；(4)從布局關系來看，消極因素分布在主軸的上半部分，積極因素分布在主軸的下半部分；(5)特別說明的是，從節(jié)點分析結(jié)果上來看，自由節(jié)點“內(nèi)部意見分化”在部分案例中是先于主軸部分的“事前行動”出現(xiàn)的，但是并非所有案例都會出現(xiàn)該自由節(jié)點的編碼結(jié)果，故只是將其作為影響因素來看待，不納入主軸部分。

綜上，根據(jù)編碼結(jié)果與節(jié)點間關系的分析，可以最終形成關于基站建設的鄰避沖突演化過程模型(見圖3)。

圖3基站建設的鄰避沖突演化過程模型

從模型中可以看到此類鄰避沖突具有如下三個“多樣化”特征：

首先，鄰避沖突的結(jié)果呈現(xiàn)多樣化趨勢。相比較大型的、高風險型的鄰避設施引發(fā)的鄰避沖突，基站類設施引發(fā)的沖突并未走向雙方僵持的結(jié)果。相反，大部分案例最終形成了某種妥協(xié)，并且這種妥協(xié)的結(jié)果并非只有建設方退讓，在很多的案例中出現(xiàn)了非常樂觀的結(jié)果，即建設方并非付出顯著的經(jīng)濟代價(如給予附近居民經(jīng)濟補償?shù)?就重新取得了居民的認可。當然，相比較傳統(tǒng)大型鄰避設施，基站的建設成本較低，建設方為回應質(zhì)疑、消除居民的憤怒情緒，出于各種因素考量，有時也會選擇重新選址或者拆除設施。

其次，居民群體對鄰避設施持有多樣化態(tài)度。與垃圾焚燒廠等污染類鄰避設施相比，居民在對待基站的態(tài)度上存在明顯的分野，支持一方甚至充當了基站建設的倡議者和發(fā)起者的角色。消極反對者對基站存在抵觸心理，而支持者則起到了一定程度的積極作用。相比較建設方，反對者更看重同為小區(qū)居民的支持者一方的意見。但除非取消基站建設對其日常生活產(chǎn)生明顯影響，支持者并不會采取實際行動參與到利益博弈中去爭取自身權(quán)益。換句話，基站建設的支持者在化解鄰避沖突的過程中只是具有“消極”的積極作用。

最后，居民對鄰避設施建設有多樣化的訴求主題。在感知到基站對自身生活可能帶來的風險時，居民表達的不滿并非單純集中于環(huán)境污染等技術性因素，同時還附帶對其他因素的不滿與要求，如要求在建設之前進行信息公示、要求負責基站的環(huán)境評估的相關政府部門出示證明等，這意味著居民對鄰避設施的不滿在由單一的“環(huán)境正義”主題衍生出新的“程序正義”的主題。[16]但是，衍生出的主題往往伴隨著鄰避效應最終以某種方式的解決而消失，并沒有跳出本次沖突形成單獨的問題。所以，此類鄰避沖突是由以環(huán)境風險為核心，圍繞程序性問題展開的多主題訴求所驅(qū)動的。

通過以上三個特征可以發(fā)現(xiàn)，污名化無風險類鄰避設施所引發(fā)的沖突與大型高污染類鄰避設施引發(fā)的沖突相比存在一定的特殊性，同時這也表明鄰避沖突與鄰避設施的風險屬性之間存在某種關聯(lián)。那么，這種關聯(lián)又如何影響鄰避沖突的走向？以下將以居民感知風險的視角切入，來嘗試解釋這種關聯(lián)的作用機理。

(一)風險屬性、民主過程影響居民風險感知

政府與公眾在風險認知方面具有很大的差異，后者的風險認知具有主觀化、情緒化特征，注重風險感受，與政治文化和民主過程的信任有關。面對自身生活環(huán)境附近新出現(xiàn)的未知設施，居民會下意識地運用直覺對其進行評估并據(jù)此作出判斷。[17]對未知設施可能帶來的環(huán)境風險評估所依據(jù)的信息源往往來自于大眾媒體的間接經(jīng)驗，而非個人的直接經(jīng)驗。[18]大眾媒體對環(huán)境問題的關注會刺激居民心理上的不安情緒，而專業(yè)知識獲取的門檻更加深了居民合理、準確評估鄰避設施風險的難度。出于規(guī)避風險的考慮，居民會更傾向于反對建設鄰避設施。而建設基站的初始目標是為了社區(qū)居民的利益，所以大部分居民雖然主觀上沖動地認定鄰避設施具有環(huán)境風險，但是依舊會依據(jù)理性去尋求民主過程及專家評估等制度性方式來消除他們心理上的風險。然而現(xiàn)實中往往這兩者均不能讓居民滿意，甚至會造成對建設方的信任危機。這種信任危機會繼而轉(zhuǎn)移至鄰避設施上，成為誘發(fā)鄰避危機的直接原因。同理，在建設方應對鄰避危機時，如果采取的措施能夠滿足居民的制度性需求，就可以在一定程度上消除由于鄰避設施的風險屬性帶來的恐慌，進而和平解決鄰避危機。

(二)風險擴散導致居民維權(quán)運動形成

鄰避沖突從某種意義上講是一種業(yè)主維權(quán)運動，面對鄰避設施對自身利益的威脅，業(yè)主會自發(fā)組織起來，以明確的目的去采取集體行動。但是居民群體在內(nèi)部缺乏統(tǒng)一目標和領導者，單純依靠在公共利益方面的訴求一致，并不能自發(fā)形成集體行動。[19](PP 69-72)污名化無風險類鄰避設施的風險通常是由靠近選址地點的居民率先感知，為了維護自身利益，他們會在抗議建設方的同時，將鄰避設施的風險以信息傳遞的方式擴散給社區(qū)內(nèi)的其他居民，當風險擴散至整個社區(qū)之后，首當其沖的居民和有能力支付各類行動成本的居民便會充當起集體行動的組織精英，為集體行動的發(fā)生創(chuàng)造組織條件。為達到預期目標，這些精英還會采取如下方式推動集體行動：①長時間的信息披露，如張貼海報、懸掛橫幅等，通過夸張的方式刺激其他居民對鄰避設施保持關注，并提醒他們利益受損，促使其自覺參與集體維權(quán)行動；②積極的動員手段，如集體簽字倡議等，通過積極的動員手段與說服方式，促使持中立態(tài)度的居民也加入向建設方施壓的集體；③借助媒體產(chǎn)生社會壓力，如電話爆料、投訴等，擴大事件的關注面，最大限度爭取社會的支持來影響建設方的決策。當集體行動產(chǎn)生足夠的影響時，建設方只能選擇正面回應，一旦繼續(xù)消極處理，則會加重居民的恐慌情緒，導致非理性行為的發(fā)生。

(三)利益—風險理性衡量與消除危機的新路徑

以往的鄰避沖突中，居民通常扮演著反對者的角色，建設方充當支持者。但是本文研究發(fā)現(xiàn)，居民群體并非都持反對態(tài)度或者中立態(tài)度。有相當數(shù)量的居民對鄰避設施持積極態(tài)度，這些居民不僅僅在解決鄰避沖突中發(fā)揮了積極作用，同時還作為倡議者發(fā)起建設鄰避設施。造成居民群體內(nèi)部意見分化的原因有如下兩個：①鄰避設施的風險屬性客觀上決定了其并無環(huán)境風險，當居民深入了解相關信息之后會自行消除恐懼心理，此時鄰避設施對居民的凈效益為正值；②居民在建設方撤銷鄰避設施之后感覺到生活不便，這種不便帶來的負效益的絕對值要大于鄰避設施存在時的負效益，即撤銷鄰避設施之后居民感知到的損失更多，基于理性的考慮改變了對鄰避設施的態(tài)度。前者由于知識獲取的門檻較高而難以實現(xiàn)，后者相對來說更為實際。為什么居民會出現(xiàn)第二種情況的態(tài)度轉(zhuǎn)變？根據(jù)行為經(jīng)濟學中關于損失規(guī)避(loss aversion)的相關理論解釋，所謂損失規(guī)避，是指損失和獲益的心理效用并不相同，客觀上的損失比等量獲益產(chǎn)生的心理效用更大。[20]傳統(tǒng)的公眾溝通渠道通常只是單純強調(diào)鄰避設施的低風險，而缺乏對其收益的描述。在和居民的溝通過程中強調(diào)不建設或者撤銷鄰避設施對其利益的損害，可以促進居民群體內(nèi)部態(tài)度分化，進而推動鄰避效應和平解決。

五、政策建議

(一)建立以居民感知為軸心的環(huán)境信息公開機制

要建立以居民感知為軸心的環(huán)境信息公開機制，首先應建立鄰避設施環(huán)評信息查詢平臺；其次可以利用新媒體平臺，將鄰避設施的公共收益信息與環(huán)境風險信息向居民精準投放，幫助居民全面客觀地對鄰避設施進行評估；再次，應建立環(huán)境信息問責機制，減少鄰避設施建設過程中貪污腐敗、內(nèi)幕交易的不法行為，重建彼此互信機制，消除信息不對稱可能帶來的風險；最后，在居民感知到鄰避設施帶來的風險時，應積極采取措施合理評估鄰避設施的風險并及時公開，尊重居民的集體意愿，從根源上消除居民的恐慌情緒。

(二)建立多元主體參與的民主決策機制

環(huán)境風險只是鄰避設施的副產(chǎn)物，其本義是增進社區(qū)全體居民的公共利益。決定鄰避設施建設與否的過程本質(zhì)上來說是社區(qū)居民權(quán)衡鄰避設施收益與成本的過程。鄰避風險的化解不僅依賴于建設方與社區(qū)居民的溝通，更重要的是社區(qū)居民內(nèi)部持不同意見者之間的對話，鄰避設施的建立或取消都關系到全體社區(qū)居民的利益，每項決策從提起到執(zhí)行都需要得到多數(shù)居民的認可。除此之外，各個利益參與主體對鄰避設施存在認知與評判上的差異，為消除彼此之間的分歧，應改變原有的從上到下的單向評估溝通模式，建立起基于參與和自愿的合作決策模式。通過民意調(diào)查、聽證會、民主協(xié)商會等方式讓社區(qū)居民直接參與到?jīng)Q策過程中，增強決策過程的透明度，實現(xiàn)利益相關者關于鄰避設施風險的溝通與協(xié)商過程。

(三)完善相關法規(guī)，建立鄰避設施審批“一站式”服務機制

建設鄰避建筑設計時，事前信息公開過程的缺失，主要由以下客觀因素所導致：依據(jù)標準流程，建設鄰避設施需要經(jīng)過規(guī)劃、環(huán)保、國土、消防等多個相關部門的層層審批，其過程手續(xù)繁雜且時間漫長。但是鄰避設施種類數(shù)量繁多、現(xiàn)實需求迫切，無法等候過長時間，同時又缺乏明確的條文對禁止建設鄰避設施的場所進行規(guī)定，所以會出現(xiàn)以基站為代表的鄰避設施在未取得正式許可的前提下進行建設，在建設完成之后再由相關主管部門統(tǒng)一驗收的情況。針對此現(xiàn)象，政府相關部門可以設立專門窗口對鄰避設施建設的申請進行審批，簡化相關手續(xù)辦理流程，縮短審批時間，提高審批效率。同時應完善相關法律法規(guī)規(guī)范鄰避設施建設過程，既可以保障居民權(quán)益不受損害，還能夠提升鄰避設施提供公共服務的質(zhì)量，有利于從根源上化解鄰避設施帶來的危機和沖突。

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(責任編輯：黃俊堯)

作者：操世元，浙江財經(jīng)大學財政與公共管理學院副教授、碩士生導師，主要研究方向：城市社區(qū)建設；王永志，浙江財經(jīng)大學財政與公共管理學院研究生。郵編：310018

國家社會科學基金資助項目“長三角地區(qū)農(nóng)村新型社區(qū)化研究”(12BSH016)；教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“村改居社區(qū)建設與村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型研究”( 10YJA840001)的階段性成果。

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