三級(jí)聯(lián)動(dòng)“多規(guī)合一”路徑探析

靳文憑 華亮春 陳春花

（湖南省測(cè)繪科技研究所 湖南長(zhǎng)沙 410007）

三級(jí)聯(lián)動(dòng)“多規(guī)合一”路徑探析

靳文憑 華亮春 陳春花

（湖南省測(cè)繪科技研究所 湖南長(zhǎng)沙 410007）

我國(guó)目前規(guī)劃體系問(wèn)題的負(fù)面影響日益凸顯，推進(jìn)“多規(guī)合一”具有重大意義。本文通過(guò)分析“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前“多規(guī)合一”存在問(wèn)題，提出國(guó)家、省、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)“多規(guī)合一”的技術(shù)框架，并提出相應(yīng)的推進(jìn)建議，為“多規(guī)合一”改革提供新思路。

三級(jí)聯(lián)動(dòng)；多規(guī)合一；路徑

引言

我國(guó)目前規(guī)劃體系呈現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體，其他規(guī)劃作為補(bǔ)充的格局[1]。條帶化的政府管理體制，使各規(guī)劃在不同部門(mén)管理下自成體系，部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合欠佳，難免造成規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊，不能有效發(fā)揮規(guī)劃的空間統(tǒng)籌和生態(tài)保護(hù)等作用。針對(duì)當(dāng)前各類(lèi)規(guī)劃存在的不協(xié)調(diào)、不作為等問(wèn)題，2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出，“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)多規(guī)合一的方式方法”。幾年來(lái)，發(fā)改、國(guó)土、城規(guī)等部門(mén)都在開(kāi)展自己主導(dǎo)的“多規(guī)合一”工作，這些試點(diǎn)既有縣級(jí)層面的、地市級(jí)層面的，也有省級(jí)層面的，但目前“多規(guī)合一”具體實(shí)現(xiàn)途徑仍未達(dá)成共識(shí)，存在諸多爭(zhēng)議[2]。因此研究國(guó)家、省、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“多規(guī)合一”技術(shù)路徑，探索開(kāi)創(chuàng)“多規(guī)合一”新局面。

1 “多規(guī)合一”探索及存在的問(wèn)題

目前我國(guó)規(guī)劃體系不健全，規(guī)劃種類(lèi)、數(shù)量繁多，定位不清[3]，同一塊土地在不同的規(guī)劃中“身份”不同，多規(guī)“打架”現(xiàn)象在各地普遍存在。為探索解決這一矛盾，各地積極開(kāi)展實(shí)踐，“多規(guī)合一”先后經(jīng)歷“兩規(guī)”、“三規(guī)”、“四規(guī)”、“五規(guī)”到“多規(guī)”之間協(xié)調(diào)的發(fā)展歷程，在解決“多規(guī)”矛盾方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)[4-7]，但也呈現(xiàn)出“多規(guī)”表面形式“合一”、實(shí)際難以落實(shí)的問(wèn)題，使“多規(guī)合一”成果落入“圖上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”的俗套[8]。

一方面，多數(shù)試點(diǎn)主要側(cè)重于找出不同規(guī)劃指標(biāo)差異，協(xié)調(diào)不同規(guī)劃空間圖斑布局的矛盾、探索建立“多規(guī)合一”規(guī)劃的編制技術(shù)等方面，規(guī)劃編制完成后的執(zhí)行、監(jiān)管等問(wèn)題還未引起足夠重視。僅僅關(guān)注“多規(guī)”表達(dá)形式上的統(tǒng)一，而忽視對(duì)規(guī)劃思想的統(tǒng)一、規(guī)劃決策的分工與協(xié)作，是“多規(guī)合一”初級(jí)階段的工作。另一方面，事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致的規(guī)劃難以實(shí)施的問(wèn)題，引出空間規(guī)劃的審批權(quán)限劃歸地方人民政府的思路，但這脫離了我國(guó)的基本國(guó)情。一旦空間規(guī)劃完全由地方?jīng)Q定，放棄自上而下的層層控制和協(xié)調(diào)，各地受眼前利益驅(qū)使，極有可能盲目對(duì)國(guó)土空間和資源進(jìn)行攤大餅式開(kāi)發(fā)、粗放利用，有損國(guó)家和地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，糧食安全和資源環(huán)境的可持續(xù)利用失去保障。

2 三級(jí)聯(lián)動(dòng)“多規(guī)合一”技術(shù)框架

2.1 規(guī)劃思路和體系

國(guó)務(wù)院2017年1月印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，是國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。在摸清目前“多規(guī)合一”有益經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，按照“多規(guī)合一”的目標(biāo)，新的規(guī)劃體系以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)家、省、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)編制，形成自上而下、上下結(jié)合、逐級(jí)管控的規(guī)劃編制思路。

規(guī)劃編制以測(cè)繪地理信息部門(mén)最新的土地利用成果為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確掌握國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀，以評(píng)估其潛力，之后在國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下，自上而下逐級(jí)控制建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等約束性指標(biāo)，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的供給和需求進(jìn)行綜合平衡，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源總體管控與地方發(fā)展利益的共贏。

縣級(jí)政府應(yīng)在國(guó)家、省級(jí)國(guó)土規(guī)劃基礎(chǔ)上，積極組織編制各自的國(guó)土規(guī)劃，以管控國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的各類(lèi)活動(dòng)，引領(lǐng)和協(xié)調(diào)相關(guān)國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，建立分工明確、相互銜接、各有側(cè)重地“國(guó)土空間規(guī)劃+專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系?？h級(jí)層面將需要管制的國(guó)土空間用途細(xì)化落實(shí)到每塊土地，作為國(guó)土空間用途管制和審批的直接依據(jù)[9]。

2.2 統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

在技術(shù)層面需統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系，為“多規(guī)”在同一個(gè)平臺(tái)上工作奠定基礎(chǔ)。

（1）統(tǒng)一數(shù)據(jù)現(xiàn)狀基底。測(cè)繪地理信息部門(mén)的地理國(guó)情普查成果現(xiàn)實(shí)性好、準(zhǔn)確性高，可作為“多規(guī)合一”編制的現(xiàn)狀基底。“多規(guī)合一”需要的數(shù)據(jù)源包括各規(guī)劃基礎(chǔ)底圖數(shù)據(jù)、成果數(shù)據(jù)、各類(lèi)地理信息數(shù)據(jù)以及行業(yè)資料等，數(shù)據(jù)格式各種各樣。地理信息數(shù)據(jù)的主要坐標(biāo)系有西安80坐標(biāo)系、北京54坐標(biāo)系、國(guó)家2000坐標(biāo)系和地方獨(dú)立坐標(biāo)系[10]，通過(guò)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換將“多規(guī)”數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為國(guó)家2000坐標(biāo)系下的ArcGIS格式數(shù)據(jù)?！岸嘁?guī)”分類(lèi)體系不一致，例如城市總體規(guī)劃把城鄉(xiāng)用地分為2大類(lèi)、9中類(lèi)、14小類(lèi)。土地利用總體規(guī)劃將地類(lèi)分為3大類(lèi)、10中類(lèi)、29小類(lèi)。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果分為12個(gè)一級(jí)類(lèi)，54個(gè)二級(jí)類(lèi)，112個(gè)三級(jí)類(lèi)。建立城鄉(xiāng)用地分類(lèi)、土地利用規(guī)劃地類(lèi)、國(guó)情監(jiān)測(cè)分類(lèi)對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換關(guān)系（圖1），使土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和現(xiàn)狀在用地分類(lèi)上得到統(tǒng)一。

圖1 土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃與地類(lèi)國(guó)情普查地類(lèi)對(duì)應(yīng)

（2）統(tǒng)一規(guī)劃期限和控制規(guī)模。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為5年、20年和15年，近期規(guī)劃均為5年?！岸嘁?guī)合一”的規(guī)劃期限統(tǒng)一為15年，每5年評(píng)估修訂一次，使規(guī)劃適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控能力。人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和預(yù)測(cè)方法的不同，使土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模產(chǎn)生較大差異。土地利用規(guī)劃統(tǒng)計(jì)戶籍農(nóng)業(yè)人口、戶籍非農(nóng)業(yè)戶人口，城鄉(xiāng)規(guī)劃除統(tǒng)計(jì)建成區(qū)內(nèi)戶籍農(nóng)業(yè)人口、戶籍非農(nóng)業(yè)戶人口外，還包括暫住人口（居住一年以上）。因此，土地利用規(guī)劃用于預(yù)測(cè)建設(shè)用地需求的人口基數(shù)小于城鄉(xiāng)規(guī)劃[11]。在統(tǒng)一人口基數(shù)、人口預(yù)測(cè)方法以及建設(shè)用地需求計(jì)算方法的基礎(chǔ)上，形成自上而下、上下協(xié)調(diào)、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相一致的建設(shè)用地規(guī)模。

（3）統(tǒng)一規(guī)劃管理。成立一個(gè)多部門(mén)參與、多專(zhuān)業(yè)合作的團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)編制、管理、更新規(guī)劃，搭建、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)規(guī)劃協(xié)調(diào)大平臺(tái)，團(tuán)隊(duì)成員來(lái)源于各部門(mén)但又不脫離各部門(mén)。地方人民政府負(fù)責(zé)通過(guò)定期評(píng)價(jià)監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，依法處罰違反規(guī)劃的行為，使規(guī)劃落到實(shí)處。

2.3 建立“多規(guī)合一”規(guī)劃協(xié)調(diào)大平臺(tái)

“多規(guī)合一”規(guī)劃協(xié)調(diào)大平臺(tái)的目標(biāo)在于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)框架、整合數(shù)據(jù)資源、部門(mén)間信息共建共享共用及聯(lián)動(dòng)更新、輔助各類(lèi)規(guī)劃的編制與管理、強(qiáng)化公眾參與與監(jiān)督，從而消除各規(guī)劃間存在的沖突和矛盾，為發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)的規(guī)劃落地、項(xiàng)目審批和管理提供信息溝通和業(yè)務(wù)協(xié)同技術(shù)支撐。規(guī)劃協(xié)調(diào)大平臺(tái)采用國(guó)家、省、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的“1+X”總體架構(gòu)，即1個(gè)中心平臺(tái)+發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、交通、林業(yè)等部門(mén)的子平臺(tái)。

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理及更新。為了有效落實(shí)“多規(guī)合一”，首先需充分利用測(cè)繪地理信息數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，從技術(shù)層面解決“合一”的問(wèn)題，成功將各規(guī)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)一在中心平臺(tái)上，可分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層、規(guī)?？刂茖?、規(guī)劃成果層[10]。發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、交通、林業(yè)等部門(mén)通過(guò)各子系統(tǒng)動(dòng)態(tài)更新中心平臺(tái)數(shù)據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)展示共享共用。中心平臺(tái)具有數(shù)據(jù)導(dǎo)入、空間分析、統(tǒng)計(jì)分析、選址等輔助規(guī)劃編制和調(diào)整工具，并對(duì)接發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、交通、林業(yè)等部門(mén)的子平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)審批，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)、相關(guān)規(guī)劃資料和審批數(shù)據(jù)的充分共享共用，協(xié)調(diào)解決矛盾，使各個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（3）公眾參與和監(jiān)督。中心平臺(tái)公眾參與模塊向公眾介紹平臺(tái)的運(yùn)作方式，讓公眾了解各部門(mén)的管理及審批流程等，在規(guī)劃編制過(guò)程中依靠平臺(tái)征求各方面意見(jiàn)，公布規(guī)劃草案，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)。規(guī)劃經(jīng)評(píng)議委員會(huì)論證通過(guò)后，規(guī)劃成果將通過(guò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)和其他本地媒體向公眾公布，鼓勵(lì)公眾通過(guò)平臺(tái)對(duì)規(guī)劃編制提出建議，對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)劃的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為在平臺(tái)上進(jìn)行舉報(bào)。

3 推進(jìn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)“多規(guī)合一”的意見(jiàn)與建議

“多規(guī)合一”是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要國(guó)家、省、縣借助三級(jí)聯(lián)動(dòng)“多規(guī)合一”規(guī)劃協(xié)調(diào)大平臺(tái)共同推進(jìn)。

在國(guó)家層面上，做好頂層規(guī)范。建議國(guó)家聯(lián)合多部委在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上出臺(tái)“多規(guī)合一”技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范，勇于打破現(xiàn)有的規(guī)劃體系及規(guī)劃功能定位，制定多規(guī)統(tǒng)一的規(guī)劃期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、空間規(guī)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)，以滿足各類(lèi)規(guī)劃間的銜接要求。

在省級(jí)層面上，重點(diǎn)推進(jìn)試點(diǎn)工作。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，出臺(tái)相應(yīng)的具體實(shí)施辦法，并組織開(kāi)展規(guī)劃編制或修編技術(shù)培訓(xùn)，將國(guó)家控制的各目標(biāo)、指標(biāo)、布局落實(shí)到具體時(shí)間段和空間區(qū)位上。

在縣級(jí)層面上，重點(diǎn)在規(guī)劃落實(shí)。聯(lián)合各部門(mén)，將國(guó)家、省級(jí)統(tǒng)一布局的目標(biāo)、指標(biāo)落實(shí)到縣域空間的具體地塊上，全面協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各規(guī)劃立項(xiàng)、編制、評(píng)審、發(fā)布、實(shí)施及評(píng)估等系列工作，確?？h域規(guī)劃編制實(shí)施的有序、有效開(kāi)展。

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