從國際法角度看中國開發(fā)湄公河流域水資源的合理性

錢亦琛

摘 要：河流是人類文明的發(fā)祥地，有關(guān)河流的國家間爭端在歷史上從未停息。中國擁有世界上最多的國際河流，且是這些國際河流中絕大部分的發(fā)祥地，是名副其實的“亞洲水塔”。中國試圖在瀾滄江流域建設(shè)一系列水電站，但因為下游一些國家對我國建設(shè)部分水壩反對意見強(qiáng)烈，以致我國對瀾滄江的水資源整體規(guī)劃受到影響。本文從分析我國與流域內(nèi)各國的開發(fā)現(xiàn)狀著手，結(jié)合國際河流的相關(guān)國際法原理，對中國開發(fā)湄公河流域水資源的合理性進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：國際河流 瀾滄江-湄公河 水道公約

1湄公河流域的開發(fā)利用現(xiàn)狀

河流是人類文明的發(fā)祥地，有關(guān)河流的國家間爭端在歷史上從未停息。中國擁有世界上最多的國際河流，且是這些國際河流中絕大部分的發(fā)祥地，是名副其實的“亞洲水塔”。

我國的國際河流資源主要集中在我國西南的地形第一第二階梯交界一帶。其中，無論是水資源豐富程度還是著名度和糾紛程度上，又以瀾滄江—湄公河為最。瀾滄江—湄公河發(fā)源于中國青海省玉樹藏族自治州雜多縣境內(nèi)的唐古拉山北麓，全長4800多公里，流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國和柬埔寨以及越南等六個國家，從越南胡志明市匯入南海，流域面積約80萬平方千米。由于湄公河所流經(jīng)的地域地理條件不同，國家的社會背景不同，歷史文化不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，導(dǎo)致了各個國家的需要不能相一致。國家作為領(lǐng)土主權(quán)的擁有和利益需求的代表，由利益需求不同激化的矛盾將會導(dǎo)致國家間的沖突。

中國、老撾緬甸三國屬于湄公河的上游國。中國和老撾最為看重的是瀾滄江流域可開發(fā)的水力資源，在各自干流上計劃修建大量水電站。中國在湄公河上游修建水電站是主要為了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需要；而老撾經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，將多余電力賣給泰國，是其外匯收入的主要來源之一。湄公河在緬甸只是作為與老撾、泰國的界河存在，因此對其關(guān)注力度較小，主要注重對湄公河一帶金三角區(qū)域的禁毒行動。泰、柬、越三國是湄公河的下游國，下游國家擔(dān)心上游國家在湄公河上進(jìn)行的水力開發(fā)、尤其是修建大壩等活動，會對下游的河流徑流量產(chǎn)生影響，進(jìn)而威脅到下游地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及國家安全，因此對上游國筑壩的反對意愿最為強(qiáng)烈。泰國既受益于上游水電開發(fā)（老撾的水電輸送），又急需湄公河河水用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的需要。在2013年，泰國宣布了一項從湄公河引水的計劃，計劃將湄公河的水引向泰國最為干旱的地區(qū)，引起了下游越南和柬埔寨的不滿。柬埔寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，對湄公河的關(guān)注點主要在其水文變化及其對漁業(yè)和大湖生態(tài)的影響。越南位于湄公河的最下游，湄公河三角洲是其重要的產(chǎn)糧區(qū)和經(jīng)濟(jì)中心，水稻產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的50%、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的40%。

綜上所述，我們可以看到，湄公河流域的相關(guān)國家之間客觀存在著各種沖突問題，這種沖突是必然存在的。國際河流間的爭端必須從國際法的角度來進(jìn)行審視。

2我國開發(fā)瀾滄江水資源的國際法理論依據(jù)

2.1國際河流法體系

國內(nèi)國際河流的研究學(xué)者王志堅認(rèn)為國際河流法不能與國際水法相互模糊，國際水法與國際河流法都調(diào)整河流生態(tài)與水體，但兩者調(diào)整對象上還有不同，國際河流法還調(diào)整國際河流睡眠航行利用好劃界等問題。他由此總結(jié)出的國際河流法體系由普遍、特殊和一般國際河流法組成。

其中，對一切國家具有普遍約束力的關(guān)于國際河流的利用與保護(hù)的規(guī)則，是普遍國際河流法。但是從目前來講，世界上共有140多個國家有國際河流，而并沒有一個成文的公約是其中大多數(shù)國家簽署或公認(rèn)的普遍國際法。但是在國際河流法的立法過程中，曾經(jīng)有1911年《國際水道非航行用途的國際規(guī)則》，1921年《國際性可航水道制度公約及規(guī)約》，1966年《國際河流利用規(guī)則》和1997年《國際水道非航行使用法公約》。這些規(guī)則和公約中確定了某些普遍適用的原則，適用于所有的流域國家，因此可認(rèn)為是普遍國際河流法。

特殊國際河流法指對兩個或少數(shù)國家生效的國際法。具體實踐中，特殊國際法表現(xiàn)為流域國雙邊或多邊之間締結(jié)的法律條約，具有最強(qiáng)的法律效力，因此是國際河流法的主體。

一般國際河流法則指對于許多國家具有約束力的國際法，一般以區(qū)域國際河流法為主體。這種類型國際法既結(jié)合區(qū)域國家具體發(fā)展情況，又兼顧區(qū)域河流地理狀況的條約，成了國際河流法的主流發(fā)展方向。

2.2我國開發(fā)瀾滄江進(jìn)程中應(yīng)遵循的國際法

首先從普遍國際河流法的角度看，《赫爾辛基規(guī)則》未被大多數(shù)國家所接受，但其一般精神由1997年《國際水道非航行使用法公約》所繼承。我國尚未加入97年《國際水道非航行使用法公約》，因此該公約對我國也不具有國際法上的約束力。但其中確定的七大普遍適用的原則構(gòu)成了國際河流法的淵源，是我國需要遵守的，這七大基本原則分別是公平合理利用、不造成重大損害、一般合作義務(wù)、互通信息與資料、維持與保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)、自由通航和補(bǔ)償原則。

從特殊國際河流法的角度看，我國與湄公河流域國家簽署的有關(guān)河流利用的條約十分有限，僅在上游國通航以及水文資料交換上有部分協(xié)議。因此并沒有能對中國形成約束力的特殊國際河流法。

從一般國際河流法的角度看，中國與湄公河次區(qū)域的合作成效頗豐，但主要協(xié)議都集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對河流資源開發(fā)利用的區(qū)域條約尚未達(dá)成，這也與上游國與下游國難以調(diào)和的深刻矛盾有關(guān)。

綜上所述，我國在開發(fā)瀾滄江進(jìn)程中，只有在條約中確定的七大普遍原則對我國的開發(fā)進(jìn)程具有國際法約束力。其實，如何在七大基本原則中的“公平利用原則”和“不造成重大損害原則”中尋求平衡點，是處理好國際河流開發(fā)爭議的關(guān)鍵。上游國家往往注重前者，而下游國家則將重點放在后者上。

2.3我國開發(fā)瀾滄江進(jìn)程中的合理性探討

從上述規(guī)劃來看，中國在境內(nèi)瀾滄江流域修建水電站將產(chǎn)生巨大的能源收益。因為瀾滄江在中國境內(nèi)擁有最大的落差以及上游國中第二大的徑流量，這些修建大壩的規(guī)劃是完全出于合理利用的考慮的。出于對普遍國際河流法中的第一條“公平合理利用”原則中“公平”的考慮，如果中國的這些水利項目全部實行，必將對下游國產(chǎn)生巨大影響，因此中國在水電項目的實際后續(xù)進(jìn)展中做了一定的妥協(xié)，將勐松水電站，里底水電站，托巴水電站等一些收益較小或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境有不理影響的電站停工，以實現(xiàn)下游國家的公平利用。中國終止瀾滄江流域部分水電站的行為，標(biāo)志著中國以犧牲自身利益謀求區(qū)域共同發(fā)展，和對生態(tài)環(huán)境的綜合考量，也體現(xiàn)了對“一般合作義務(wù)”和“維持與保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)”這兩條原則的遵守。

2016年，受強(qiáng)厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，越南南部的湄公河三角洲遭受了百年來最嚴(yán)重的旱情，湄公河水位也降至近90年最低。湄公河三角洲比往常提早2個月出現(xiàn)海水入侵現(xiàn)象，大批農(nóng)作物受到威脅，沿海多省份出現(xiàn)將經(jīng)受較長時間的缺水的可能。除越南之外，湄公河流域其他國家也遭受干旱襲擊。中國西南地區(qū)也受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，遭遇部分旱情，水域來水偏少兩成。在此情形下，越方向中方遞交照會，希望中方進(jìn)一步加大景洪水電站下泄流量，以助緩解湄公河下游旱情。為回應(yīng)越方關(guān)切，國家防總、水利部商外交部決定，我方在力所能及的條件下，努力克服流域來水偏枯、河道航運(yùn)安全保障、電網(wǎng)調(diào)度、電站機(jī)組檢修等一系列困難，實施瀾滄江梯級水電站水量應(yīng)急調(diào)度，進(jìn)一步加大景洪水電站下泄流量，以助緩解越方旱情。此次瀾滄江梯級水電站泄流達(dá)1000立方米每秒左右，累計為下游補(bǔ)水27億立方米，有效地改善了湄公河下游枯水期供水條件。中國的所作所為完全遵循了“不造成重大損害原則”這一普遍原則。同時在大旱期間中國向湄公河委員會相關(guān)成員國提供了中國的水文資料，是中國遵循“互通信息與資料”這一普遍原則的體現(xiàn)。

另外上文表1中提到的1994年中、老簽訂的《客貨運(yùn)輸協(xié)議》與2000年中、老、緬、泰《商船通航協(xié)定》也是中國遵循“自由通航和補(bǔ)償”這一普遍原則的體現(xiàn)。

綜上所述，中國在瀾滄江流域開發(fā)的開發(fā)是完全符合普遍國際河流法的七大基本原則的，所以在國際法角度上中國在國際法法理上占據(jù)主動。

3推動中國與湄公河流域國合作開發(fā)的國際法策略

在國外媒體和學(xué)者大肆宣揚(yáng)中國威脅論的今天，國外對于中國水壩威脅論的言論力度也不小。部分媒體將中國的瀾滄江干流水電項目視為中國控制中南半島的利器。然而，無論從自然環(huán)境角度還是國際法角度看，我國對于瀾滄江的水力資源的開發(fā)是完全合理、合法的。中國在鄰國出現(xiàn)旱情時火種送炭般的援助也讓水壩威脅論的說法不攻自破。然而，中國作為世界上最大的上游國，隨著對邊陲地區(qū)水力資源開發(fā)力度的加大，此類國際河流爭端只會愈發(fā)明顯。中國為了擴(kuò)大內(nèi)需，緩解一次性能源的壓力，在水電建設(shè)中經(jīng)常犯未批先建、未評先建的沖動錯誤。我國雖然在瀾滄江—湄公河流域的開發(fā)在國際法理上占據(jù)主動，但在別的國際河流爭端中并不能次次保證都占據(jù)主動。中國還應(yīng)調(diào)整策略，合理應(yīng)對。在未來，中國在國際河流開發(fā)問題上可有如下策略：

一、選擇恰當(dāng)時機(jī)，簽署協(xié)定加入湄公河管理委員會。這是出于締結(jié)區(qū)域國際河流條約的策略考量。加入湄公河管理委員會是制定既兼顧區(qū)域地理生態(tài)，又結(jié)合六國具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性條約的堅實基礎(chǔ)。該策略對別的流域國將做出較大的讓步，但其成功也要看這些國家對中國的態(tài)度是否一致。這也是我國在湄公河流域合作開發(fā)中能夠采取的最為妥協(xié)的策略。

二、主導(dǎo)雙邊或多邊水道協(xié)定的談判與實施。中國與湄公河各流域國之間水道協(xié)定的缺乏，是爭端出現(xiàn)的主要原因?！秶H水道非航行使用法公約》中規(guī)定，流域國雙邊或多邊的水道協(xié)定優(yōu)先于公約中的法律條例要求。因此流域國雙邊或多邊之間締結(jié)的法律條約，是具有最強(qiáng)的法律約束力的部分。中國一旦能與某個國家簽訂協(xié)議，就能打開突破口，主導(dǎo)湄公河流域的開發(fā)。

三、權(quán)衡利弊，選擇恰當(dāng)時機(jī)，加入《國際水道非航行使用法公約》；或發(fā)展推動對上游國和整個河流流域的可持續(xù)發(fā)展有利的國際規(guī)則。這個策略從普遍國際河流法的角度入手，因為現(xiàn)行的國際河流法普遍原則對中國這類上游國很不友好，在是否加入這個問題上需要進(jìn)行多重考量。加入《國際水道公約》有利有弊，我國在與流域內(nèi)各國的水資源合作進(jìn)程中，在本國自身利益和良好的國際形象中，必然要做一個折衷之選，而這個選擇也可以隨著我們國家實力與戰(zhàn)略的變化而擇機(jī)調(diào)整。

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