水電工程移民安置規(guī)劃變更與程序完善對(duì)策

2017-12-01 10:04:26王寶忠

價(jià)值工程 2017年33期

王寶忠

摘要：移民安置規(guī)劃工作是水電工程建設(shè)工作的重要組成部分，在具體的實(shí)施過(guò)程中，由于多種原因會(huì)產(chǎn)生一定程度的變更，現(xiàn)階段，對(duì)移民安置規(guī)劃變更的處理程序還沒(méi)有形成有效、統(tǒng)一的管理機(jī)制。本文在分析移民安置規(guī)劃變更分類(lèi)方法的基礎(chǔ)上提出了移民安置規(guī)劃變更的處理程序及各方職責(zé)，最后提出當(dāng)前階段處理移民安置規(guī)劃變更的建議，供參與各方在處理移民安置規(guī)劃變更時(shí)參考。

Abstract： The resettlement planning work is an important part of hydropower engineering construction work， and in the specific implementation process， due to various reasons， there will be a certain degree of change， but at the present stage， it has not formed an effective and unified management mechanism for the processing program for resettlement planning changes. This paper is based on the analysis of classification method of resettlement planning change， presents the resettlement plan change procedures and responsibilities of the parties， and finally puts forward the proposals， so as to provide references for the participation of all parties to treat resettlement planning changes.

關(guān)鍵詞：移民安置規(guī)劃變更；處理程序；水電工程

Key words： resettlement planning change；treatment process；hydropower project

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）33-0066-03

1 概述

移民安置規(guī)劃工作是水電工程建設(shè)工作的重要組成部分，具有政策性強(qiáng)、程序復(fù)雜、牽涉面廣、投資數(shù)額占工程投資比重大等特點(diǎn)，是一項(xiàng)多學(xué)科、交叉性、綜合性極強(qiáng)的工作。經(jīng)過(guò)審批的移民安置規(guī)劃是實(shí)施機(jī)構(gòu)組織實(shí)施移民安置工作的基本依據(jù)，在具體的實(shí)施過(guò)程中，由于多種原因會(huì)產(chǎn)生一定程度的變更。

現(xiàn)價(jià)段，對(duì)移民安置規(guī)劃變更等分類(lèi)方法與處理程序還沒(méi)有形成規(guī)范、有效的標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制。實(shí)際工作中，有些變更沒(méi)有履行必要的變更程序而直接實(shí)施，導(dǎo)致變更隨意性較大，缺少依據(jù)，職責(zé)不清等現(xiàn)象，給移民安置規(guī)劃工作留下重大隱患。本文擬通過(guò)對(duì)變更分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、變更處理程序、參與各方職責(zé)等相關(guān)問(wèn)題的分析、闡述，探討一套相對(duì)完善的移民安置規(guī)劃變更分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和變更處理程序。

2 移民安置規(guī)劃變更及分類(lèi)探討

2.1 移民安置規(guī)劃變更

水電工程移民安置規(guī)劃變更是指在移民安置實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)工程建設(shè)的實(shí)際情況，依據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)政策、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)已經(jīng)審定或批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃進(jìn)行的修改，使得變化后的移民安置規(guī)劃更符合項(xiàng)目的實(shí)際情況，包括對(duì)建設(shè)范圍、規(guī)模、方案、布局等方面的調(diào)整、補(bǔ)充和優(yōu)化等。

對(duì)于變更的分類(lèi)可以從三個(gè)方面分析，首先從移民安置規(guī)劃變更的原因及提出方來(lái)分類(lèi)，以利于明確參與變更各方職責(zé)；第二從變更的內(nèi)容差異來(lái)分類(lèi)，以利于與具體的移民安置規(guī)劃內(nèi)容相銜接；第三從變更的程度差異來(lái)分類(lèi)，以利于明確不同的變更應(yīng)履行的審查程序。

2.2 按變更原因及提出方分類(lèi)

按照水電工程移民安置規(guī)劃變更的原因及提出方可分為設(shè)計(jì)單位提出的變更、業(yè)主單位提出變更、實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的變更、施工單位提出的變更。此分類(lèi)的主要意義在于明確移民安置規(guī)劃變更參與各方的職責(zé)。

①設(shè)計(jì)單位提出的變更。設(shè)計(jì)單位提出的變更一般是指在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，為保證工程質(zhì)量、完善設(shè)計(jì)、修正設(shè)計(jì)措施以及結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施條件變化而進(jìn)行的設(shè)計(jì)修改工作。其內(nèi)容主要包括由于各類(lèi)不可預(yù)見(jiàn)因素導(dǎo)致的變更，比如惡劣天氣、地質(zhì)災(zāi)害等；由于國(guó)家政策法規(guī)的調(diào)整而造成的變更；由于設(shè)計(jì)工作本身存在紕漏或其他原因?qū)е碌脑O(shè)計(jì)變更等。

②管理單位提出的變更。管理單位提出的變更通常是指由業(yè)主方提出，要求完成審定設(shè)計(jì)范圍之外的工作的一種變更，其內(nèi)容主要包括提高部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整實(shí)施方案、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模等。

③實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的變更。實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的變更一般是指地方政府在實(shí)施過(guò)程中，結(jié)合移民安置實(shí)施的實(shí)際情況提出的變更，主要包括移民安置意愿變化、安置點(diǎn)位置變化等變更。

④施工單位提出的變更。施工單位提出的變更一般是指由于施工條件與原設(shè)計(jì)發(fā)生變化，由實(shí)施單位根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況提出的超出審定設(shè)計(jì)范圍外工作的一種變更，主要包括工程量的變更、一些技術(shù)參數(shù)的變更等。

2.3 按照變更的內(nèi)容分類(lèi)

根據(jù)《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（DL/T5064-2007），移民規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要任務(wù)有：確定建設(shè)征地處理范圍，調(diào)查建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)，提出移民安置總體規(guī)劃，進(jìn)行農(nóng)村移民安置、城市集鎮(zhèn)遷建、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目處理、庫(kù)底清理、移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)和水土保持的規(guī)劃設(shè)計(jì)，提出水庫(kù)水域開(kāi)發(fā)利用和水庫(kù)移民后期扶持措施，編制建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算等。

從變更的內(nèi)容分析，移民安置規(guī)劃變更在實(shí)際工作中，主要可以分為三類(lèi)：建設(shè)征地范圍及實(shí)物指標(biāo)變化、農(nóng)村移民安置規(guī)劃和城市集鎮(zhèn)遷建方案變化、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目處理方案變化三類(lèi)。endprint

①建設(shè)征地范圍及實(shí)物指標(biāo)變化。建設(shè)征地范圍及實(shí)物指標(biāo)變化主要包括建設(shè)征地范圍變化、重要實(shí)物指標(biāo)變化、一般實(shí)物指標(biāo)變化幾個(gè)方面分類(lèi)。建設(shè)征地范圍應(yīng)變化包括永久占地和臨時(shí)用地范圍變化；重要實(shí)物主要指標(biāo)包括人口、耕地、園地、房屋、主要專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目等實(shí)物指標(biāo)數(shù)量變化；一般實(shí)物指標(biāo)主要指林地、牧草地、未利用地實(shí)物指標(biāo)數(shù)量變化。

②農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)遷建方案變化。農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)遷建方案變化主要包括移民集中安置點(diǎn)新址地點(diǎn)變化、人口規(guī)模、新址規(guī)模變化、投資變化、安置標(biāo)準(zhǔn)變化等方面。

③專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目處理方案變化。專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目處理方案變化主要指建設(shè)征地及移民安置規(guī)劃涉及的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、地點(diǎn)、投資等方面發(fā)生變化。

2.4 按照變更的程度分類(lèi)

根據(jù)《水電工程設(shè)計(jì)變更管理辦法》（國(guó)能新能[2011]361號(hào)），水電工程設(shè)計(jì)變更分為一般設(shè)計(jì)變更和重大設(shè)計(jì)變更。重大設(shè)計(jì)變更是指涉及工程安全、質(zhì)量、功能、規(guī)模、概算，以及對(duì)環(huán)境、社會(huì)有重大影響的設(shè)計(jì)變更。除上述變更外，還有一些設(shè)計(jì)變更始于一般設(shè)計(jì)變更，一般設(shè)計(jì)變更對(duì)民安置規(guī)劃重大設(shè)計(jì)變更范圍作如下規(guī)定：城（集）鎮(zhèn)遷建和專(zhuān)項(xiàng)處理方案重大變化；移民安置方案與移民安置進(jìn)度的重大變化；征地范圍調(diào)整及重要實(shí)物指標(biāo)的較大變化。

為了提高移民安置規(guī)劃變更在具體實(shí)施時(shí)的操作性，從變更程度的程度差異來(lái)分析，移民安置規(guī)劃變更可以分為三級(jí)，即重大變更、較大變更和一般變更，此分類(lèi)有利于明確不同變更的審查級(jí)別及程序。

①重大變更。建議根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃，有下列情形之一的即為重大變更：

1）建設(shè)征地范圍（含永久、臨時(shí)）變化超過(guò)10%或總量超過(guò)500畝；

2）以縣為單位，房屋、園地、耕地、人口、主要專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目實(shí)物量變化幅度超過(guò)10%；

3）以縣為單位，林地、牧草地、未利用地實(shí)物指標(biāo)數(shù)量變化幅度超過(guò)10%；

4）超過(guò)三百人的移民集中安置點(diǎn)規(guī)劃新址建設(shè)地點(diǎn)出現(xiàn)變化，包括企事業(yè)單位新址、城市集鎮(zhèn)新址、農(nóng)村集中居民點(diǎn)等；

5）移民集中安置點(diǎn)搬遷安置人口或規(guī)劃新址占地變化幅度超過(guò)20%，且超過(guò)50萬(wàn)元，包括企事業(yè)單位新址、城市集鎮(zhèn)新址、農(nóng)村集中居民點(diǎn)等；

6）安置標(biāo)準(zhǔn)變化幅度大于20%；

7）某項(xiàng)移民工程被取消；或者專(zhuān)項(xiàng)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)改變，導(dǎo)致移民安置規(guī)劃方案出現(xiàn)重大變化；

8）導(dǎo)致移民安置規(guī)劃方案發(fā)生重大變化的還包括專(zhuān)項(xiàng)工程的服務(wù)范圍或建設(shè)地點(diǎn)等出現(xiàn)變化；

9）工程建設(shè)單體項(xiàng)目投資變化幅度大于10%，且超過(guò)50萬(wàn)元。

②較大變更。

1）建設(shè)征地范圍（含永久、臨時(shí)）變化超過(guò)5%或總量超過(guò)300畝；

2）以縣為單位，人口、耕地、園地、房屋、主要專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目實(shí)物量變化幅度大于5%；

3）以縣為單位，林地、牧草地、未利用地實(shí)物指標(biāo)數(shù)量變化幅度大于5%；

4）100人以上的移民集中安置點(diǎn)規(guī)劃新址（包括農(nóng)村集中居民點(diǎn)、城市集鎮(zhèn)新址、企事業(yè)單位新址等）建設(shè)地點(diǎn)改變；

5）移民集中安置點(diǎn)搬遷安置人口或規(guī)劃新址占地（包括農(nóng)村集中搬遷、城市集鎮(zhèn)遷建、企事業(yè)單位搬遷等）變化幅度大于10%，且超過(guò)30萬(wàn)元；

6）安置標(biāo)準(zhǔn)變化幅度大于10%；

7）工程建設(shè)單體項(xiàng)目投資變化幅度大于5%，且超過(guò)30萬(wàn)元。

③一般變更。重大變更、較大變更之外的為一般變更。

3 移民安置規(guī)劃變更處理程序完善對(duì)策

3.1 現(xiàn)行移民安置規(guī)劃變更處理政策概述

目前移民安置規(guī)劃變更在移民安置的政策層面、行業(yè)層面上都還沒(méi)有形成一套相對(duì)統(tǒng)一、相對(duì)完善的政策，現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行的一些關(guān)于移民安置規(guī)劃變更的處理政策概述如下：

①根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)），經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃是組織實(shí)施移民安置工作的基本依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改；確需調(diào)整或者修改的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定重新報(bào)批。

②根據(jù)《水電工程設(shè)計(jì)變更管理辦法》（國(guó)能新能[2011]361號(hào)），設(shè)計(jì)單位應(yīng)結(jié)合工程建設(shè)實(shí)際，復(fù)核工程設(shè)計(jì)方案和主要參數(shù)，及時(shí)提出必要的設(shè)計(jì)變更文件。建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位可以提出變更設(shè)計(jì)的建議，設(shè)計(jì)單位應(yīng)考慮施工水平和管理水平的影響，對(duì)變更設(shè)計(jì)的建議進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證。若存在變更必要，設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)編制設(shè)計(jì)變更設(shè)計(jì)。若設(shè)計(jì)變更是在工程建設(shè)期間發(fā)生的，由于應(yīng)急處置或者搶險(xiǎn)求援導(dǎo)致的，應(yīng)由參建各方代表簽字確認(rèn)。屬于重大設(shè)計(jì)變更的，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)組織設(shè)計(jì)單位編制設(shè)計(jì)變更文件，并按規(guī)定程序報(bào)審。審查單位在收到建設(shè)單位重大設(shè)計(jì)變更審查申請(qǐng)后，負(fù)責(zé)組織開(kāi)展審查工作，提出審查意見(jiàn)，報(bào)送國(guó)家能源局。需要注意的是一般審定過(guò)的重大設(shè)計(jì)變更不允許超過(guò)一次，若存在必須變更的情況，建設(shè)單位應(yīng)慎之又慎，先進(jìn)行充分論證變更的必要性，然后履行相關(guān)變更程序。

③依據(jù)《湖南省大中型水庫(kù)移民安置工程建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》（湘移發(fā)[2012]10號(hào)）規(guī)定，項(xiàng)目變更不涉及項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和地點(diǎn)，在審定預(yù)算范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)相關(guān)單位申請(qǐng)及監(jiān)理單位同意后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位可制定和出具設(shè)計(jì)變更文件，由項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任單位提交給縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)審批。若目變更不涉及項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和地點(diǎn)，但是預(yù)算不在審定預(yù)算范圍內(nèi)，超過(guò)預(yù)算5%以下且變更資金額度在20萬(wàn)元以內(nèi)的，經(jīng)相關(guān)單位申請(qǐng)及監(jiān)理單位同意，可項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位可制定和出具設(shè)計(jì)變更文件，由項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任單位提交給縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)初審，初審合格后報(bào)上一級(jí)同部門(mén)審批，報(bào)省移民管理機(jī)構(gòu)備案。若項(xiàng)目變更涉及項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和地點(diǎn)，或項(xiàng)目投資大大高于審定預(yù)算，預(yù)算超5%且變更額度在20萬(wàn)元以上，經(jīng)相關(guān)部門(mén)申請(qǐng)及監(jiān)理部門(mén)同意后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位出具設(shè)計(jì)變更文件，報(bào)縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)初審，由移民安置主體規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、移民監(jiān)督評(píng)估單位簽署意見(jiàn)，報(bào)市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)商水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目法人審核后，報(bào)省移民管理機(jī)構(gòu)審批。endprint

④根據(jù)《云南省大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施階段設(shè)計(jì)變更管理工作辦法》（2011年9月15日實(shí)施），移民安置實(shí)施過(guò)程中的設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)，由綜合設(shè)計(jì)或縣級(jí)實(shí)施機(jī)構(gòu)提出。州（市）移民管理機(jī)構(gòu)在接到設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)后，對(duì)一般設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)作出批復(fù)；對(duì)重大設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)?zhí)岢龀鯇徱庖?jiàn)后報(bào)省移民管理機(jī)構(gòu)。省移民管理機(jī)構(gòu)在受理重大設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)后，明確是否同意設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)。

現(xiàn)階段，在移民安置規(guī)劃變更實(shí)施過(guò)程中主要存在變更處理依據(jù)不足，分類(lèi)界限不清晰，變更程序混亂、處理起來(lái)困難等問(wèn)題。

3.2 移民安置規(guī)劃變更程序完善對(duì)策

3.2.1 移民安置規(guī)劃變更處理程序

針對(duì)重大變更、較大變更、一般變更不同程度的變更，移民安置規(guī)劃變更處理程序相應(yīng)的也分為三種，即重新審批、備案、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)。

①重新審批。對(duì)于界定為移民安置規(guī)劃重大變更的應(yīng)履行的程序如下：

1）由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織相關(guān)單位現(xiàn)場(chǎng)查勘；

2）由建設(shè)單位或綜合監(jiān)理組織召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議；

3）由建設(shè)單位委托原設(shè)計(jì)單位編制變更文件；

4）由建設(shè)單位將變更文件提交綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審查；

5）由建設(shè)單位將綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審核后的變更文件報(bào)原審批單位審批。

②備案。對(duì)于移民安置規(guī)劃較大變更的應(yīng)履行的程序如下：

1）由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織相關(guān)單位現(xiàn)場(chǎng)查勘；

2）由建設(shè)單位或綜合監(jiān)理組織相關(guān)單位召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議；

3）由建設(shè)單位委托原設(shè)計(jì)單位編制變更文件；

4）由建設(shè)單位將變更文件提交綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審查；

5）由建設(shè)單位將綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理審查后的變更文件報(bào)原審批單位備案。

③現(xiàn)場(chǎng)簽認(rèn)。對(duì)于移民安置規(guī)劃一般變更的應(yīng)履行的程序如下：

1）由建設(shè)單位或監(jiān)理單位組織相關(guān)單位現(xiàn)場(chǎng)查勘；

2）由建設(shè)單位或綜合監(jiān)理組織相關(guān)單位召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議；

3）由變更的提出方、建設(shè)單位、綜合設(shè)計(jì)、綜合監(jiān)理、實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)簽認(rèn)。

3.2.2 各方職責(zé)

在水電站工程建設(shè)征地移民安置項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，主要的參與各方有建設(shè)單位、實(shí)施單位、綜合監(jiān)理單位、綜合設(shè)代單位、單體設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位，在變更處理中各相關(guān)單位都有各自的職責(zé)。

①建設(shè)單位。

1）提出變更；

2）組織現(xiàn)場(chǎng)查勘、組織召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議；

3）現(xiàn)場(chǎng)簽認(rèn)移民安置規(guī)劃變更；

4）移民安置規(guī)劃變更文件報(bào)批。

②實(shí)施單位。

1）提出變更；