發(fā)展中國家典型環(huán)境服務(wù)付費實踐案例分析肯尼亞的經(jīng)驗與啟示

(蘭州財經(jīng)大學(xué),甘肅 蘭州 730000)

丁 楊

(蘭州財經(jīng)大學(xué),甘肅 蘭州 730000)

基于新古典經(jīng)濟學(xué)純粹市場理論的環(huán)境付費機制,在當(dāng)前全球知識經(jīng)濟體系下已暴露出明顯不足。隨著工業(yè)化水平的提高,對環(huán)境的關(guān)注已成為突出的政治問題,特別是一些發(fā)達國家的民眾越來越對以環(huán)境破壞與物種減少為代價獲取經(jīng)濟與技術(shù)的快速發(fā)展提出質(zhì)疑。比較了發(fā)達國家與發(fā)展中國家環(huán)境服務(wù)付費實踐的差異,選擇肯尼亞等5個發(fā)展中國家典型PES項目實踐案例,介紹、分析、總結(jié)了PES實踐的經(jīng)驗與教訓(xùn),結(jié)合我國生態(tài)補償實踐的現(xiàn)狀和新時期生態(tài)補償實踐中出現(xiàn)的主要新問題,提出思考與建議。

環(huán)境服務(wù)付費;外部性;生態(tài)補償新問題;流域;貧困

有關(guān)環(huán)境政策與管理的環(huán)境服務(wù)付費(Payment for Environmental Services,PES)項目在各國、國際組織中廣泛開展,而相關(guān)學(xué)術(shù)論作更是層出不窮?；谛鹿诺浣?jīng)濟學(xué)純粹市場理論的環(huán)境付費機制在當(dāng)前全球知識經(jīng)濟體系下已暴露出明顯不足——無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,環(huán)境服務(wù)付費原有的理論基礎(chǔ)對許多外部現(xiàn)象都無法做出完美的解釋,如獲得后期追加投資、技術(shù)培訓(xùn)等間接效應(yīng)。在環(huán)境服務(wù)付費項目實踐中,提高生產(chǎn)力、增強農(nóng)戶生計和提供環(huán)境服務(wù)間存在著復(fù)雜的聯(lián)系,衍生出來的地方交易市場、環(huán)境規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),對本地人的影響遠大于對特定環(huán)境服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付。

隨著工業(yè)化水平的提高,對環(huán)境的關(guān)注已成為突出的政治問題,特別是一些發(fā)達國家的民眾越來越多地開始質(zhì)疑是否應(yīng)以環(huán)境破壞與物種減少為代價來獲取經(jīng)濟與技術(shù)的快速發(fā)展。歐洲工業(yè)革命帶來的社會、環(huán)境問題遠遠大于帶來的人口福利,政府后期需要投入更多來控制引發(fā)的社會與環(huán)境問題。發(fā)展中國家在工業(yè)化道路上遇到的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護問題更為嚴重,以自然資源開發(fā)與利用帶來的收益補償環(huán)境服務(wù)損失的基本思路本身就是“殺雞取卵”,依靠國際組織和發(fā)達國家援助的資金籌措方式造成了PES項目周期短、覆蓋面小、連續(xù)性差等突出問題,特別是PES項目后期投入無法保證引發(fā)新的問題。

為了有效減少環(huán)境服務(wù)付費項目,以及工程實踐中不可避免的社會、環(huán)境問題,本文分析了國際典型環(huán)境服務(wù)付費項目實踐案例[1-3]，總結(jié)其經(jīng)驗與教訓(xùn),并結(jié)合我國當(dāng)前環(huán)境服務(wù)付費項目實踐中存在的突出問題,提出相應(yīng)的對策和建議是十分必要的。

1 國際環(huán)境服務(wù)付費的主要實踐形式

1.1 發(fā)達國家與發(fā)展中國家的差異

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)國家的環(huán)境服務(wù)付費機制已不限于現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼機制和國家環(huán)境條例中關(guān)于食物安全、自然資源的可持續(xù)供給方面,納稅人和消費者越來越多地關(guān)注環(huán)境、食物安全和家庭發(fā)展[4]。這使一些國家特別是在歐洲農(nóng)業(yè)政策的重點從生產(chǎn)性補貼轉(zhuǎn)向食物安全、農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境等方面,但對如何有效獲取這些有價值的公共物品的成本和如何確定這些物品需求數(shù)量的方法仍未達成共識。美國、歐盟分別采取不同的措施來控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境外部性。但兩個地區(qū)的環(huán)境農(nóng)業(yè)項目(PES項目)都通過財政轉(zhuǎn)移向農(nóng)戶發(fā)放補貼,以補償現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境問題。兩個地區(qū)的環(huán)境農(nóng)業(yè)項目出發(fā)點是不一樣的:美國環(huán)境農(nóng)業(yè)項目認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴張(維持)與環(huán)境保護間有著內(nèi)在的沖突,而歐盟認為環(huán)境保護得益于恰當(dāng)與可持續(xù)開發(fā)方式的農(nóng)業(yè)活動[5]。

發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策與發(fā)達國家大不相同。從城市貧困、糧食危機、政治不穩(wěn)定因素間的關(guān)系來看,發(fā)展中國家更喜歡選擇補貼糧食價格以避免城市消費者的恐慌,而非支持農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,對農(nóng)業(yè)的土地補貼與環(huán)境管理仍不重視。自1992年召開里約熱內(nèi)盧環(huán)境發(fā)展大會以來,不少發(fā)展中國家政府在眾多國際組織的支持下,開始重視農(nóng)業(yè)環(huán)境制度的作用,出臺了大量有關(guān)減少農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境影響的立法。為了能更有效實施這些法規(guī)和制度,一些欠發(fā)達國家也開始關(guān)注環(huán)境服務(wù)付費制度,投入大量的資金與技術(shù)[6]。發(fā)展中國家PES項目的主要目標(biāo)是:促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部的正外部性(保障糧食安全、保護農(nóng)業(yè)生物多樣性、提供流域服務(wù)、傳承文化)，減少農(nóng)業(yè)對環(huán)境損害的負外部性(野生動植保護、森林植被修復(fù)、生物多性保持)。

1.2 發(fā)展中國家典型環(huán)境服務(wù)付費實踐形式

以市場為基礎(chǔ)的PES機制是否有效,主要取決于與宏觀經(jīng)濟環(huán)境、社會發(fā)展階段和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特征是否相適應(yīng)[7]。20世紀90年代,哥斯達黎加率先引入PES專項法律[8],1997年通過了關(guān)于環(huán)境保護(減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外部性)的《7575號森林法案》。該法案通過向土地和森林所有者支付補償,達到增強森林環(huán)境保護服務(wù)功能(如涵養(yǎng)水源、固碳、生物多樣性保護、自然風(fēng)光等)的目的。盡管對森林法案是否會產(chǎn)生不可預(yù)期的外部性仍存在一定的爭議,如增加造林面積勢必將影響到畜牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但哥斯達黎加在PES機制中率先行動影響了眾多發(fā)展中國家陸續(xù)開展對禁伐立法。作為聯(lián)合國氣候保護框架協(xié)議的一部分,清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism,CDM)作為緩解負外部性的PES機制,近年來得到了廣泛關(guān)注。CDM是發(fā)展中國家減排工程最主要的投資渠道。生物多樣性持續(xù)下降,特別是在發(fā)展中國家引起了全球的普遍關(guān)注。2012年建立的生物多樣性和生態(tài)服務(wù)跨政府間科學(xué)政策平臺(Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,IPBES),旨在對全球生物多樣性、生態(tài)服務(wù)、政策效果的狀態(tài)進行評估。我國的退耕還林工程通過向農(nóng)戶提供補償,保護生態(tài)脆弱區(qū)的森林覆蓋,預(yù)防諸如1997年大旱、1998年特大洪水等自然災(zāi)害的再發(fā)生。自1999年退耕還林工程實施以來,我國政府按照既定的標(biāo)準(zhǔn),通過稅收和再分配直接向農(nóng)戶實施補償以減少水土流失和保護生物多樣性。但退耕還林工程并沒有增加森林存量的價值,也沒有將生態(tài)服務(wù)的提供者與使用者直接聯(lián)系到一起[9]。

2 典型成功環(huán)境服務(wù)付費案例分析

2.1 肯尼亞農(nóng)業(yè)碳計劃

肯尼亞的農(nóng)業(yè)碳計劃(Kenya Agricultural Carbon Project,KACP)于2007年啟動,其目的是通過量化可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐的固碳作用,使肯尼亞西部尼安薩地區(qū)的小規(guī)模農(nóng)民參與到全球碳市場交易中。尼安薩流域的典型特征是:不可持續(xù)的小規(guī)模自給農(nóng)業(yè)造成了嚴重的水土流失,對維多利亞湖的水資源造成了嚴重污染,同時農(nóng)業(yè)低效和市場整合導(dǎo)致該地區(qū)對糧食進口的高度依賴[10]。

2011年瑞典合作中心與世界銀行的現(xiàn)代工業(yè)農(nóng)林(Vi-Agroforestry)項目率先提出了土壤固碳的量化方法。肯尼亞農(nóng)業(yè)碳計劃(KACP)是第一個在非洲使用環(huán)境適應(yīng)農(nóng)業(yè)方法(SALM Methodology)計算土壤固碳的農(nóng)業(yè)計劃。2012年,肯尼亞西部約有2萬個小規(guī)模農(nóng)戶(農(nóng)場平均規(guī)模lt;1hm2)同意參與固碳計劃。一旦他們采用SALM技術(shù),并達到相應(yīng)的固碳標(biāo)準(zhǔn),他們將有資格獲得一定的補償,這些補償是他們對固碳、減緩全球升溫的報酬。該計劃除了在農(nóng)業(yè)實踐中有效地提高了土壤肥力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力外,也在一定程度上減少了生物和非生物因素對農(nóng)業(yè)實踐的限制。SALM技術(shù)的推廣,幫助農(nóng)民更好地適應(yīng)氣候變化,減少水污染,防止該地區(qū)土壤退化,改善農(nóng)場食品安全。

許多農(nóng)戶參與該行動計劃不僅僅是為了實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用,而更多地是看到該項目提供給農(nóng)戶經(jīng)營苗圃的商機。農(nóng)戶可向地方政府、企業(yè)和其他農(nóng)民售賣樹苗。事實上,苗木市場的出現(xiàn)與興起主要由帶有扶貧和環(huán)保目的的項目帶動,而私人的市場投資并非主因。許多大學(xué)(包括一些著名的國際組織)積極參與到該項目中,致力于改善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r,提高農(nóng)戶生計等。一直以來,肯尼亞以創(chuàng)造性地采用生產(chǎn)者友好技術(shù)和在減貧實踐中的成功經(jīng)驗聞名全球，《授權(quán)人民,保護環(huán)境:肯尼亞愿景2030年》指出，面對社會經(jīng)濟與環(huán)境雙重挑戰(zhàn),努力在2030年可為全體國民提供高質(zhì)量的生活,實現(xiàn)中等收入國家水平。

盡管Vi-Agroforestry項目通過推行生產(chǎn)者友好技術(shù),引進新的商品和服務(wù)對該地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護產(chǎn)生了正外部性,但在沒有了瑞典的慷慨資助后,該項目是否可以持續(xù)下去還不清楚。在獲得參與全球碳市場收益的同時,該項目也面臨著不能由項目經(jīng)理自行處理一些重要事務(wù)的問題。在推行和維護智能型農(nóng)業(yè)實踐的成本中,包括執(zhí)行碳標(biāo)準(zhǔn)的巨額交易成本決定了智能型農(nóng)業(yè)實踐對私營部門(包括農(nóng)民)不是一個非常有吸引力的投資機會。

肯尼亞的農(nóng)業(yè)碳計劃表明,目前農(nóng)民從補償固碳服務(wù)中獲得收益的潛力是十分有限的。相比于遵從自愿碳標(biāo)準(zhǔn)實施的整體成本,對該服務(wù)的補償可能保持在非常低的水平。此外,農(nóng)民作為環(huán)境服務(wù)的賣家,不可能以其他任何方式從世界銀行生物碳基金獲得收益。相反,Vi-Agroforestry項目是生態(tài)補償項目的推動者,它對農(nóng)民提供了足夠的額外激勵,對農(nóng)民加入這一行動產(chǎn)生了更多的吸引力。額外的收益包括提高農(nóng)業(yè)實踐的生產(chǎn)力,通過銷售樹苗使組織機構(gòu)團體獲得持續(xù)投入(替代能源技術(shù)、貸款、節(jié)約植物材料)和市場帶來的持續(xù)不斷的現(xiàn)金收入。

KACP項目的好處在于能給農(nóng)戶一個可持續(xù)的方式來提高他們的生活水平，主要風(fēng)險是生活水平的改善并非真正有助于滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革?？s小農(nóng)場規(guī)模的發(fā)展趨勢,沒有足夠的土地補充集約化養(yǎng)殖,生產(chǎn)糧食的能力低和非農(nóng)就業(yè)等問題,對當(dāng)?shù)氐募Z食安全和環(huán)境可持續(xù)性是一個長期的風(fēng)險,特別是考慮到在Vi-Agroforestry項目支持下取得的正外部性存在潛在的可逆性。Vi-Agroforestry項目也意識到了這一挑戰(zhàn),加大了對農(nóng)民群體在市場整合方面的預(yù)算投入。

2.2 奈瓦沙湖小型流域的PES實踐

奈瓦沙湖是肯尼亞半干旱地區(qū)唯一的一個內(nèi)陸淡水湖,屬于東非大裂谷的一部分,擁有眾多著名的自然風(fēng)光和野生動物資源,被公認為是拉姆薩爾濕地公約中的“國際重要濕地”[11]。同時,奈瓦沙湖帶動了該地區(qū)旅游、園藝、花卉等產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。花卉出口產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在創(chuàng)造大量就業(yè)機會的同時,帶來了環(huán)境問題(對污染物排放置之不理)和社會問題(克扣工人福利)。眾多上游小規(guī)模農(nóng)戶未能遵守花卉全球零售商私營的標(biāo)準(zhǔn)[12],往往采用不恰當(dāng)?shù)姆绞奖Ｗo花卉和使用明文禁止的農(nóng)藥。此外,上游農(nóng)戶經(jīng)常在坡地上進行耕作卻不采取任何水土保持措施,造成奈瓦沙湖水土流失、河道淤積。

在奈瓦沙湖的實踐中,用水戶協(xié)會負責(zé)整個生態(tài)補償項目,賣方(上游的水資源用戶)與買方(下游的奈瓦夏湖的水資源用戶)達成年度合作協(xié)議,上游的水資源用戶負責(zé)農(nóng)場的認證,只有那些實施了水土保持措施的農(nóng)民才有資格獲得補償獎勵。對農(nóng)場的認證包括三種類型的監(jiān)測:①農(nóng)場監(jiān)測。賣方協(xié)助農(nóng)業(yè)部門查驗已實施的保護措施,并確保養(yǎng)護措施與農(nóng)業(yè)部門的要求相一致,同時負責(zé)區(qū)域內(nèi)土壤保護點的標(biāo)準(zhǔn)土樣測量;買家也可參與監(jiān)測,在激勵措施兌現(xiàn)之前,檢查上游農(nóng)民是否真正落實保護措施。②社會經(jīng)濟監(jiān)測。該項目被寄希望于提高生計,有必要評估該項目改善生計的程度,這是由指導(dǎo)水資源用戶的專家負責(zé)。③水文監(jiān)測。水質(zhì)是河流提供的主要環(huán)境服務(wù),通過水文監(jiān)測,研究可持續(xù)農(nóng)業(yè)實踐和提高水質(zhì)的聯(lián)系。在這種情況下,該項目設(shè)置了四個河流監(jiān)測站和采樣點，經(jīng)過培訓(xùn)的水資源用戶協(xié)會成員已具備收集河流流量和濁度數(shù)據(jù)的能力,并將收集到的數(shù)據(jù)提交給水資源管理局進行分析。該過程持續(xù)了兩年時間,然而迄今可用的數(shù)據(jù)仍不足以使專家們得出關(guān)于水質(zhì)可靠的結(jié)論。退化公共陸地的非點源污染物在很大程度上造成了這種不確定的結(jié)果,因為這樣的染物數(shù)據(jù)可能會掩蓋對重點農(nóng)場土地管理的改進所帶來的水文效益。此外,這與上游只有1/4的農(nóng)戶參與生態(tài)補償項目這一事實是密切相關(guān)的。吸納更多的農(nóng)戶參與該項目得出更加準(zhǔn)確的水文監(jiān)測數(shù)據(jù),并通過生成的報告與買方共享,用以證明環(huán)境服務(wù)的有效供給,從而鼓勵買方對該項目進行投資——對資金緊張的上游水資源用戶是尤為重要的。

作為生態(tài)補償?shù)闹饕I家,下游的私營部門認識到通過可持續(xù)農(nóng)業(yè)實踐獲得的環(huán)境效益是長期的,并且上游區(qū)域農(nóng)村生活的改善也為整個地區(qū)提供了正外部性。此外,世界自然基金會(WWF)對作為買方的私營部門提供了額外的獎勵:為他們提供參與生態(tài)補償計劃的WWF證書。

對流域功能的補償目的是將上游土地利用和管理與下游的用水戶聯(lián)系起來,采取這樣的形式：對至少一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(假定改變土地用途提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù))的買家和賣家之間的自愿協(xié)議,實現(xiàn)上下游居民共同的社會效益和環(huán)境效益。奈瓦沙湖子流域項目可認為是小型流域生態(tài)補償項目在水資源管理問題中的一個典型案例。至今,上下游間的補償行動仍是促進地區(qū)發(fā)展變革的重要途徑,為小規(guī)模的農(nóng)戶提供了新的經(jīng)濟機會。然而,該生態(tài)補償計劃還遠遠沒有達到它所有的預(yù)期潛力(上游地區(qū)只有1/4的用戶參與)。作為該項目的發(fā)起人,世界自然基金會(WWF)、世界援助和救援合作組織(Cooperative for Assistance and Relief Everywhere,CARE)尚未考慮到依賴外部支持導(dǎo)致的生態(tài)補償項目崩潰的風(fēng)險,這些項目發(fā)起人最終會從中退出。

2.3 大型流域塔納河上游PES項目

塔納流域上游占地面積約17420km2,包括肯尼亞山、阿伯德爾國家公園和周圍的森林保護區(qū)，為300萬人口提供水資源,是首都內(nèi)羅畢市主要的供水水源。該流域涵蓋不同的農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)，種植了大量的咖啡、茶、園藝、花卉、玉米、棉花、煙草和高粱等作物,畜牧業(yè)和乳制品企業(yè)較發(fā)達。流域約80%為干旱半干旱地區(qū),5萬hm2的耕地為水澆地,沿河中部的五個水庫為灌溉提供主要水源,并進行水利發(fā)電。塔納河流域地勢較低的部分以粗放型牧場為主,幾乎所有重要的野生動物保護區(qū)都集中在此流域。由于工業(yè)和商業(yè)活動的擴張、流域土地利用方式的變化,增加了對各種自然資源的需求。同時,該地區(qū)也存在嚴重并持續(xù)增長的人口壓力(人口密度為300人/km2)[13]。

鑒于塔納河上游流域經(jīng)濟和環(huán)境的重要性,國家和國際保護計劃已率先行動,通過支持改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營和具有正外部性的非農(nóng)活動,使該區(qū)域和環(huán)境用水更加可持續(xù)和公平。旨在改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生計的兩個國際行動正在該地區(qū)實施:早期的肯尼亞山地區(qū)試點項目(Mount Kenya East Pilot Project,MKEPP)的后續(xù)項目——塔納河流域上游自然資源管理項目(Upper Tana Catchment Natural Resource Management Project,UTNRMP)和由大自然保護協(xié)會(The Nature Conservancy,TNC)成立的塔納—內(nèi)羅畢水資源基金都包括PES的組成部分,但它們不同于傳統(tǒng)的生態(tài)補償。塔納河流域上游自然資源管理項目側(cè)重于改善民生,引進和實施可持續(xù)的水土保持技術(shù);大自然保護協(xié)會的項目旨在通過水資源基金而不是利用公共和企業(yè)投資來保護水資源數(shù)量和質(zhì)量。這兩項計劃都被認為是《肯尼亞愿景2030年》的重要支撐項目。

塔納河上游流域眾多的生態(tài)補償舉措對有多個濕地的大型流域的管理與協(xié)調(diào)方面提出了挑戰(zhàn)。奈瓦沙湖的案例中,在社會經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生態(tài)條件方面,該區(qū)域的買方、中介和賣方都相對較少。相比之下,塔納河流域上游的多樣性因素和因素間的相互關(guān)聯(lián)性錯綜復(fù)雜,必須在區(qū)域內(nèi)外并最終在國家層面進行后續(xù)協(xié)調(diào),以強調(diào)流域?qū)κ锥純?nèi)羅畢水資源與電力供應(yīng)的重要性,側(cè)面解釋了為什么該項目的PES實踐不如奈瓦沙湖那樣成熟。

2.4 來自廢物回收的正外部性:馬賽屠宰廠

馬賽屠宰廠始建于1981年的內(nèi)羅畢南部小鎮(zhèn),沒有任何外部支持和資助,其目的是為馬賽牧民提供更好的市場服務(wù),使他們成為企業(yè)的一部分。該企業(yè)不但有自己的收入,而且?guī)椭涑蓡T改善家庭健康和教育,維持馬賽傳統(tǒng)的社會機構(gòu)。20世紀80年代,屠宰廠平均每天處理30頭牛,2010年平均每天處理的牲畜增加到180頭。該屠宰廠吸引了南部牧場、東非大裂谷附近和坦桑尼亞北部的牧民，每天約有200頭牛和400只羊在在市場上轉(zhuǎn)手進行屠宰、轉(zhuǎn)售或放養(yǎng)。屠宰廠每天的營業(yè)額在800—1200美元。馬賽屠宰廠為牲畜商販、肉類代理商和屠夫提供屠宰服務(wù),集肉類加工、肉類批發(fā)、冷庫、獸皮、香腸等綜合業(yè)務(wù)為一體[14]。2005年,該公司開始在德國國際合作機構(gòu)的支持下建設(shè)和運營沼氣工程,目的是將屠宰廠廢棄物轉(zhuǎn)化為能源和生物肥料。該工程也是國家環(huán)境管理局(National Environmental Management Authority,NEMA)減少廢水對河流造的危害，停止廢水排放入河流的部分工程。2011年,該公司推出了沼氣裝置的原型,將其銷售給當(dāng)?shù)氐木用癫⑼茝V使用,使沼氣得以在當(dāng)?shù)卮笮蜕唐笾袖N售,兼作屠宰廠的能源支撐。

馬賽屠宰廠的案例說明基于扶貧創(chuàng)新自上而下的舉措是如何在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生大量正外部性的。需要強調(diào)的是,體制環(huán)境需要建立配套的激勵機制,同時必須有具備專業(yè)知識、融資渠道的機構(gòu),依照行業(yè)需求做出快速反應(yīng),并提供企業(yè)經(jīng)營、環(huán)境管理和社會服務(wù)等支撐。總體上講,屠宰廠的案例證明:一個致力于改善貧困和牧民生計、自然資源開發(fā)的機構(gòu),是如何使他們在所提供的服務(wù)中持續(xù)提升他們的價值。不同于經(jīng)典的生態(tài)補償案例,馬賽屠宰廠建立的動機來自于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民,而非傳統(tǒng)PES機制中買方與賣方間達成的自愿性協(xié)議。該案例不是在證明正外部性報酬的市場失靈,而是展示一個已創(chuàng)建的市場是如何被賦予公益性質(zhì)的。最為關(guān)鍵的是,通過該項目可看出PES機制不僅有利于解決市場失效問題,還可通過提高經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)獲得市場回報。

2.5 安全農(nóng)業(yè)的小額保險與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

全世界有數(shù)以百萬計的小農(nóng)戶生產(chǎn)暴露在氣候變化導(dǎo)致的日益動蕩的天氣條件下?？夏醽嗈r(nóng)業(yè)部門從業(yè)人數(shù)占全國勞動力的75%以上,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值約占肯尼亞國內(nèi)生產(chǎn)總值的51%[15]，但除了出口導(dǎo)向的園藝、花卉和奶制品企業(yè)外,肯尼亞農(nóng)業(yè)的特點是低投入帶來的低效率。在貧困的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)場規(guī)模更小、家庭規(guī)模更大,客觀上阻礙了結(jié)構(gòu)性改變,農(nóng)戶產(chǎn)生生產(chǎn)者剩余的可能性不大,無法對農(nóng)業(yè)實踐進行再投資。改變這種情況首先要做的是使農(nóng)民能夠更好地應(yīng)對環(huán)境變化。干旱和洪水對作物收成、糧食供應(yīng)、家庭債務(wù)、規(guī)模投資等有著近乎毀滅性的影響。暴露在環(huán)境變化風(fēng)險之下的貧困農(nóng)戶,阻止顆粒無收的手段十分有限,因此小農(nóng)戶變得非常厭惡風(fēng)險,不愿嘗試新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐,即使這些農(nóng)業(yè)實踐最終被證明是可持續(xù)的。

安全農(nóng)業(yè)項目是肯尼亞2008年推出并在2009年啟動200名農(nóng)民參與的試點項目。當(dāng)時,肯尼亞正面臨著嚴重的干旱,保險補償了農(nóng)民收入減少的30%—80%。這使農(nóng)民在未來的一年參與保險計劃的興趣大幅增加,用戶數(shù)量增至1.2萬名[16]。2011年,安全農(nóng)業(yè)升級項目推出,該項目涵蓋更多的作物,以確保農(nóng)業(yè)實踐獲得預(yù)期的價值。2012年,已有超過7萬農(nóng)民購買了投入保險,并安全農(nóng)業(yè)項目推出一個新舉措,啟動了一個在盧旺達實施的項目。該項目不但包括非生物突出事件(干旱和洪水),而且包括生物突發(fā)事件(病蟲害侵擾)。2013年,該項目建設(shè)了42個自動氣象站,可有效覆蓋33萬農(nóng)戶的所在區(qū)域,實現(xiàn)旱災(zāi)或水災(zāi)造成顆粒無收的概率計算(根據(jù)當(dāng)?shù)貧庀笳居^測的數(shù)據(jù))完全自動化。此外,為了向農(nóng)民推廣更多的服務(wù),加強與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者的合作是有必要的。這些利益相關(guān)者包括農(nóng)業(yè)部在當(dāng)?shù)氐霓k事處,水資源用戶協(xié)會,農(nóng)業(yè)合作社和小額信貸機構(gòu)雇傭的推廣人員。這種合作還將使他們可能利用安全農(nóng)業(yè)項目為環(huán)境商品創(chuàng)造一個市場。如安全農(nóng)業(yè)項目可為參與可持續(xù)農(nóng)業(yè)實踐的農(nóng)民提供保費折扣獎勵,而獲得推廣的可持續(xù)農(nóng)業(yè)實踐能通過企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會等。除了對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的積極影響外,該方案將促進貧困農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和社會的結(jié)構(gòu)性變化。

3 對我國新時期生態(tài)補償實踐的啟示

3.1 我國主要的生態(tài)補償實踐

我國生態(tài)補償實踐始于20世紀80年代,經(jīng)過30年的發(fā)展,生態(tài)補償由最初消極被動地對生態(tài)破壞行為進行單純罰款轉(zhuǎn)向積極主動地對生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)行為進行激勵與協(xié)調(diào),補償領(lǐng)域涉及森林、耕地、自然保護區(qū)、流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)等[17]。從生態(tài)補償?shù)膶嵺`(表1)可見,我國目前主要的生態(tài)補償實踐涉及國家、流域(跨省)、省域和地市,資金來源也不僅限于國家財政轉(zhuǎn)移支付,生態(tài)補償方式更加多元化。然而,目前我國國家層面的生態(tài)補償法律和制度體系還沒有完全建立起來,現(xiàn)有的生態(tài)補償集中體現(xiàn)在一些部門性的政策或地方性的實踐中,多以國家生態(tài)建設(shè)工程、國家財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域間的財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償稅費等形式實現(xiàn),唯一從國家層面上以生態(tài)補償形式確立的僅有“森林生態(tài)效益補償基金制度”。

表1 我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`[18-20]

3.2 對我國新時期生態(tài)補償實踐的思考

生態(tài)文明建設(shè)是國家未來“五大建設(shè)”重大戰(zhàn)略布局之一。現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)有別于傳統(tǒng)意義上的無破壞、慢發(fā)展、少干擾、低水平的原始生態(tài)明建設(shè),一方面需要突破原有的概念與理念束縛,另一方急待相關(guān)理論與方法上的創(chuàng)新。體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度,是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。現(xiàn)有的生態(tài)補償理論研究與補償實踐已取得了很好的效果,但不可否認一些生態(tài)補償項目、工程、計劃仍存在一些問題[21],但基于市場經(jīng)濟設(shè)計的PES機制在促進自然資源可持續(xù)利用方面仍發(fā)揮了很好的作用。從發(fā)展中國家肯尼亞補償實踐的經(jīng)驗來看,隨著對PES機制的深入了解和環(huán)境友好型技術(shù)的應(yīng)用,不僅可提高對環(huán)境資源的有效利用,還有助于建立新產(chǎn)品和服務(wù)的交易市場,在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的質(zhì)量。從我國的典型生態(tài)補償實踐來看,國內(nèi)目前已積累重要的實踐案例,如建立三江源國家級自然保護區(qū)、實行退耕還林、退耕還湖、征收水資源費、排污費等取得了一定的成效,特別是在國內(nèi)實踐中多數(shù)由政府代理以短期工程項目的形式投入資金、實物或技術(shù)等短效的生態(tài)補償機制。與肯尼亞相比,我國的PES實踐在補償資金投入的來源上仍以政府財政轉(zhuǎn)移為主,完全市場化運行的補償機制尚未真正形成與發(fā)揮效用,而多投資主體、靈活的市場手段應(yīng)用仍處于初級階段。同時,對比肯尼亞農(nóng)業(yè)部的PES實踐中的作用,我國目前還沒有成立跨行政區(qū)域的PES項目協(xié)調(diào)管理機構(gòu),如長江水利委員會、黃河水利委員會、遼河水利委員會等機構(gòu)更多的是水利部下屬的治水和主管水資源分配的機構(gòu),并沒有環(huán)境協(xié)調(diào)、監(jiān)督、執(zhí)法等相關(guān)的權(quán)力。此外,由于行政管理分塊,以涉水PES項目為例,水資源管理部門是農(nóng)業(yè)部,地表水開發(fā)與洪水防治是公共和市政部門管理,地下水開采屬地質(zhì)采礦部門管理,污染控制屬衛(wèi)生或環(huán)保部門管理,管理太分散，難度較大,這樣人為地將水資源生態(tài)系統(tǒng)條塊分割,增加了涉水PES項目組織與實施的難度。

從肯尼亞PES項目實踐的經(jīng)驗與我國具體實踐狀況來看,未來生態(tài)補償項目的組織與實施應(yīng)重點關(guān)注:①創(chuàng)新精準(zhǔn)生態(tài)補償?shù)拈L效機制。當(dāng)前生態(tài)補償機制特別是國內(nèi)實踐中多數(shù)由政府代理以短期工程項目的形式投入資金、實物或技術(shù)等短效的生態(tài)補償機制,補償期限結(jié)束后絕大多數(shù)參與主體無法通過補償實踐形成穩(wěn)定的收入來源,生存矛盾將會再次重現(xiàn)。缺少具有長期性、可操作性、經(jīng)濟生產(chǎn)性等特征的生態(tài)補償機制設(shè)計沒有形成固定的生態(tài)補償制度體系,使參與主體對未來收益沒有一個穩(wěn)定的預(yù)期。②完善生態(tài)補償實踐效果系統(tǒng)評估環(huán)節(jié)。由于我國生態(tài)補償實踐起步較晚,偏重于基礎(chǔ)理論、補償機制、補償方法等方面的探討,對生態(tài)補償實踐效果評價的研究相對較少,特別是對補償實踐過程運行狀況和實施效率的監(jiān)督、對補償實踐前后環(huán)境效益的比較、對補償實踐本身成本收益的分析、對補償實踐參與主體滿意度的調(diào)查、對補償實踐后續(xù)問題的應(yīng)對等缺少系統(tǒng)的評估,而生態(tài)補償實踐效果的系統(tǒng)評估是生態(tài)補償工作中一個極其重要的環(huán)節(jié),可為進一步促進地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、完善補償機制提供重要的參考和依據(jù)。③增加對補償實踐外部性的橫向轉(zhuǎn)移支付?？缡〗绲拇笾行土饔颉⑺吹睾蛥^(qū)內(nèi)小流域的生態(tài)補償實踐最終都體現(xiàn)為生態(tài)效應(yīng)受益的地政府與生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地政府間的財力橫向轉(zhuǎn)移支付。與國家層面的縱向財政轉(zhuǎn)移支付不同,受益地地方政府對保護地地方政府的橫向財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)充分考慮補償實踐的外部性,即對生態(tài)建設(shè)和保護的正外部性的投資和犧牲發(fā)展機會的負外部性成本。④建立統(tǒng)一管理生態(tài)補償實踐的專門機構(gòu)。目前我國缺少對生態(tài)補償實踐統(tǒng)一管理的專門機構(gòu)。由于缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu),造成管理實踐上的混亂,導(dǎo)致補償行為在橫向(區(qū)域間)和縱向(部門間)的分割。如涉及水資源的農(nóng)業(yè)部門、公共和市政部門、地質(zhì)采礦部門、衛(wèi)生或環(huán)保部門、跨行政區(qū)流域管理機構(gòu)的縱向管理體系與嚴格的行政區(qū)域劃分管理權(quán)相交錯,極大地增加了生態(tài)補償實踐的復(fù)雜性。⑤明確市場與政府的分工關(guān)系。生態(tài)補償機制、環(huán)境服務(wù)付費機制的理論基礎(chǔ)是新古典經(jīng)濟學(xué),是將環(huán)境服務(wù)作為常規(guī)商品,在假想的市場上進行購買、銷售和交易,受到了制度經(jīng)濟學(xué)與政治經(jīng)濟學(xué)的廣泛質(zhì)疑。我國生態(tài)補償實踐主要有政府主導(dǎo)型和市場調(diào)節(jié)型兩種類型。然而，在現(xiàn)實中的政府主導(dǎo)型補償實踐已從“誰污染,誰付費”的基本補償原則變成了向“污染者付費”,以期實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù);市場調(diào)節(jié)型的補償實踐則由于參與主體的信息不對稱性、公眾與私人利益不統(tǒng)一等,仍需第三方的介入與組織。市場與政府在補償實踐中的分工應(yīng)進一步明確:市場應(yīng)當(dāng)資金籌措、差異補償、剩余勞動力就業(yè)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用;政府應(yīng)在落實補償政策、保障糧食安全、提高生計水平、建立統(tǒng)一管理機構(gòu)、完善補償立法等方面加強。

[1]靳樂山,李小云,左停.生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費的國際經(jīng)驗及其對中國的啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟,2007,(12)∶156-158,163.

[2]聶倩.國外生態(tài)補償實踐的比較及政策啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟,2014,(7)∶156-160.

[3]盧艷麗,丁四保.國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`及對我國的借鑒與啟示[J].世界地理研究,2009,(3)∶161-168.

[4]Aerni P.What Is Sustainable Agriculture?Empirical Evidence of Diverging Views in Switzerland and New Zealand[J].Ecological Economics,2009,68(6)∶1872-1882.

[5]Baylis K,Rausser G C,Simonl K.Including Non-trade Concerns：The Environment in EU and US Agricultural Policy[J].International Journal of Agricultural Resources Governance and Ecology,2005,4(3-4)∶262-276.

[6]Bell R G,Russel C.Environmental Policy for Developing Countries[J].Issues in Science and Technology,2002,18(3)∶63-70.

[7]Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO).The State of Food and Agriculture：Paying Farmers for Environmental Services[R].FAO,Rome,2007.

[8]Pagiola S.Payments for Environmental Services in Costa Rica[J].Ecological Economics.2008,65(4)∶712-724.

[9]World Resource Institute(WRI).Ecosystem Services：A Guide for Decision Makers[R].Island Press,Washington,DC,2008.

[10]The World band. Kenya Agricultural Carbon Project Documents[EB/OL].http：//www.worldbank.org/projects/P107798/kenya-agricultural-carbon-project?lang=enamp;tab=documentsamp;subTab=projectDocuments.

[11]Nancy Njenga.Engaging Local Business in PES Lessons from Lake Naivasha,Kenya[R].FAO,Rome,2013.

[12]花卉的國際經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL].http：//www.fairflowersfairplants.com/home-nl/standaard.aspx.

[13]Colin Apse,Benjamin Bryant.Upper Tana-Nairobi Water Fund Business Case[R].The Nature Conservancy：Nairobi,Kenya,2015.

[14]Micheal Kibue.Livestock and Biogas：Positive Externalities Generated by the Keekonyokie Slaughter House in Kiserian,Kenya[R].FAO,Rome,2013.

[15]Piyush Tantia,Tyler Comings.Kilimo Salama—Index-based Agriculture Insurance：A Product Design Case Study[EB/OL].http：//www.ifc.org/wps/wcm/connect/2de52e004958606ba2bab719583b6d16/Kilimo+

Salama%E2%80%93Index-based+Agriculture+Insurance-Final.pdf?MOD=AJPERES.

[16]Kilimo Salama.Weather Index Insurance in Kenya：Early Market Success[OL/DB].http：//www.ifc.org/wps/wcm/connect/e0ed35804c33fc309479

def12db12449/KS+story.pdf?MOD=AJPERES.

[17]李文華,李芬,李世東,等.森林生態(tài)效益補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀與展望[J].自然資源學(xué)報,2006,21(5)∶677-688.

[18]王娟娟,杜敏,周麗璇,等.我國地方層面生態(tài)補償實踐經(jīng)驗與借鑒[J].環(huán)境保護科學(xué),2015,(3)∶132-138.

[19]尤艷馨.我國國家生態(tài)補償體系研究[D].石家莊：河北工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007.

[20]胡小飛.生態(tài)文明視野下區(qū)域生態(tài)補償機制研究[D].南昌：南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015.

[21]戴其文,趙雪雁.生態(tài)補償機制中若干關(guān)鍵科學(xué)問題——以甘南藏族自治州草地生態(tài)系統(tǒng)為例[J].地理學(xué)報,2010,65(4)∶494-506.

DING Yang

(Lanzhou University of Finance and Economics,Lanzhou 730000,China)

Based on pure market theory of neoclassical economics,environmental payment mechanism exposed clearly insufficient in the current global knowledge economy.With the increase of the level of industrialization,concern for the environment became a prominent political issue.In particular,more and more people in some developed counties questioned on rapid economic and technology development at the cost of environment destruction and species reduction.After comparing the difference on payment for environmental services between the developed countries and developing countries,six typical cases of PES projects in Kenya,a developing country,were chosen to introduce,analyze and summarize the PES practical experience and lessons.Combined with China′s major ecological compensation practice situation and new problems arised in practice,some thoughts and suggestions were put forward.

payment for environmental services;externality;new problems for ecological compensation;valley;poverty

2016-11-19；

2016-12-22

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目(編號:16YJAZH051);甘肅省科技支撐計劃軟科學(xué)專項項目(編號:1604ZCRA020);國家自然科學(xué)基金項目(編號:41171116);國家自然科學(xué)基金青年項目(編號:41401653)。

及通訊作者簡介：丁楊(1991-),女,山西省運城人,碩士研究生,主要從事生態(tài)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟方面的研究。

F062.2；X320.22

A

1005-8141(2017)01-0074-06