依法治國關(guān)鍵在于依法執(zhí)政

楊 愛

依法治國關(guān)鍵在于依法執(zhí)政

楊 愛

依法執(zhí)政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期探索治國之道的歷史經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的科學(xué)總結(jié)，是完善和提升黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效方法。全面依法治國要想實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨必須始終做到依法執(zhí)政。依法治國的關(guān)鍵、前提和根本保障均是依法執(zhí)政。如何切實(shí)做到依法執(zhí)政？本人認(rèn)為，執(zhí)政黨就應(yīng)帶頭維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)、正確處理政策與法律的關(guān)系、建立健全依法執(zhí)政的運(yùn)行機(jī)制。

依法治國 依法執(zhí)政 執(zhí)政黨 依憲執(zhí)政

黨的十六屆四中全會指出：“必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！边@表明黨在轉(zhuǎn)型時期領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變。依法治國的基本方略是實(shí)行依法執(zhí)政，發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的必然要求。黨的十八屆四中全會精神顯示能否實(shí)現(xiàn)依法治國，關(guān)鍵在于黨是否能堅(jiān)持依法執(zhí)政。

一、依法執(zhí)政的科學(xué)內(nèi)涵

依法執(zhí)政是在中國特殊的政治環(huán)境下出現(xiàn)的特殊問題，是依法治國的題中之義，是執(zhí)政黨為履行職責(zé)、強(qiáng)化效能、保障地位而進(jìn)行創(chuàng)新的行為過程，具有及其豐富的內(nèi)涵。

（一）依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨首先要依憲執(zhí)政

依法執(zhí)政的前提是依憲執(zhí)政。十八屆四中全會提出，實(shí)現(xiàn)依法治國首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，習(xí)總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年的大會上指出，維護(hù)憲法權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。樹立憲法權(quán)威就是確立憲法最大的權(quán)威性和最高的法律效力，使憲法在國家和社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，一切國家權(quán)力和行為都要在憲法的控制下進(jìn)行。執(zhí)政黨要做到依法執(zhí)政，就必須依據(jù)我國憲法和法律規(guī)定的國家政權(quán)組織形式和運(yùn)行方式進(jìn)行執(zhí)政。[1]中國共產(chǎn)黨作必須按照憲法的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)政。首先，憲法具有至高無上的地位，代表著國家和整個社會的價值取向。黨依照憲法規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)立法、行政、司法機(jī)關(guān)制定法律、實(shí)施法律，把執(zhí)政黨的意志通過合法的程序變成全體人民的意志，再運(yùn)用國家的暴力機(jī)關(guān)保障其得到貫徹落實(shí)。其次，憲法是規(guī)范和約束國家運(yùn)作和社會運(yùn)轉(zhuǎn)的最高行為準(zhǔn)則。任何一種法律都具有約束力，憲法在法律體系中居于最高的位置。黨的執(zhí)政活動必在最高準(zhǔn)則的約束下進(jìn)行。最后，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。依憲執(zhí)政需要將憲法的原則得到落實(shí)、憲法規(guī)定的公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)和保障，黨依憲執(zhí)政彰顯了執(zhí)政黨執(zhí)政合憲性、人民性，體現(xiàn)了權(quán)利的本質(zhì)來源。

（二）依法執(zhí)政的重要保障是依法治黨

依法治黨，就是嚴(yán)格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項(xiàng)具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則。[2]十八屆四中全會提出，依法執(zhí)政既依據(jù)憲法法律治理國家，也需要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治黨管黨，依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主、依法治國的根本保證。依法治黨是改進(jìn)和提升黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的歷史要求。首先，依法治黨就是堅(jiān)持黨在憲法和法律的的范圍內(nèi)活動，黨的一切執(zhí)政活動必須在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)運(yùn)行，不得凌駕于憲法和法律之上。其次，黨組織及其黨員必須嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)，不得超越黨內(nèi)法規(guī)。按照依法治黨的要求，在處理政務(wù)和黨務(wù)的過程中，黨的各種政策和文件，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的指示和講話，相對于國法和黨法而言處于次要的地位，它們本身也不得有背于國法和黨法。[3]可見，黨內(nèi)法規(guī)不僅規(guī)范黨內(nèi)的行為，也保障國法等得到切實(shí)履行。

（三）依法執(zhí)政的底線是依法用權(quán)

依法執(zhí)政必須依法用權(quán)。十八屆四中全會提出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律、依法辦事，不得違法使用權(quán)力。法治在現(xiàn)代國家的實(shí)質(zhì)是限權(quán)，防止公權(quán)力無限擴(kuò)張和濫用、保護(hù)公民權(quán)利是法治的核心，也是提倡依法治國的初衷所在。執(zhí)政黨的任何權(quán)力必須來自法律的明確授權(quán)，法不授權(quán)皆禁止，否則執(zhí)政黨的權(quán)力行使將不具有合法性。依法用權(quán)是依法執(zhí)政的底線，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國“關(guān)鍵少數(shù)”，狠抓“關(guān)鍵少數(shù)”合法行使公權(quán)，不可逾越憲法和黨內(nèi)法規(guī)為的底線，始終堅(jiān)持依法用權(quán)。

二、始終堅(jiān)持依法執(zhí)政的重要意義

堅(jiān)持依法執(zhí)政是根據(jù)世情、國情、黨情不斷變化做出的戰(zhàn)略調(diào)整，黨的十六大強(qiáng)調(diào)指出，面對執(zhí)政條件和社會環(huán)境的劇烈變化，要切實(shí)加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。堅(jiān)持依法執(zhí)政具有極其重要的意義。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）維護(hù)憲法和法律權(quán)威的重要舉措

執(zhí)政黨依法執(zhí)政是對憲法和法律最大的敬畏與尊重，對維護(hù)法律權(quán)威具有模范帶頭作用。我國的憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過人民代表大會制定的，帶頭遵守憲法和法律是執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位的必然要求。新中國成立以后，由于僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和權(quán)力高度集中的政治體制，在很長一個時期里導(dǎo)致法律徐虛無主義和人治思潮盛行。[4]1982年憲法第六十七條第七款明確規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會行使“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”的職權(quán)，時至今日三十五年里全國人大常委會從未行使此項(xiàng)職權(quán)，長期以來憲法的條文束之高閣、形同虛設(shè)，憲法在實(shí)踐中沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用，憲法的權(quán)威日漸削弱。執(zhí)政黨自覺踐行憲法和法律的規(guī)定，各級黨組織和黨員自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動，是憲法和黨章的明確要求，也是維護(hù)憲法法律權(quán)威和尊嚴(yán)的重要保障。

（二）維護(hù)執(zhí)政權(quán)威和增強(qiáng)執(zhí)政合法性的客觀要求

依法治國的關(guān)鍵在于依法執(zhí)政。執(zhí)政黨帶頭依法行使權(quán)力，實(shí)際上就是在維護(hù)自己的執(zhí)政權(quán)威以及增強(qiáng)其自身執(zhí)政的合法性。合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存的政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。[5]合法性的強(qiáng)弱直接影響甚至決定著黨執(zhí)政的穩(wěn)定性以及權(quán)威性。從我國政治歷史看，新中國成立前，合法性來自傳統(tǒng)的政治價值和規(guī)則；新中國成立后到改革開放之前，黨政治權(quán)威的合法性是建立在傳統(tǒng)的馬克思主義理論和領(lǐng)袖個人的巨大影響力之上的。經(jīng)歷“文化大革命”的深刻教訓(xùn)后，執(zhí)政黨意識到合法性根源是憲法和法律，黨已經(jīng)從革命性的政黨轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型的執(zhí)政黨，應(yīng)順著時代的發(fā)展潮流，著力弘揚(yáng)憲法法律的精神和依法治國的理念，切實(shí)維護(hù)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律的權(quán)威以及增強(qiáng)自身長期執(zhí)政的合法性。

（三）依法治國的重中之重

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民治理國家的基本方略，其根本就是要求執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，參政黨要依法參政，行政機(jī)關(guān)要依法行政，司法機(jī)關(guān)要依法司法等。依法執(zhí)政進(jìn)程決定依法治國進(jìn)程，依法執(zhí)政水平?jīng)Q定法治國家水平，沒有依法執(zhí)政，就沒有依法治國。[6]依法執(zhí)政使黨的執(zhí)政方式適應(yīng)社會主義法治國家的要求，依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治國家長遠(yuǎn)目標(biāo)的基本環(huán)節(jié)，只有推行了依法執(zhí)政，依法治國的各項(xiàng)工作才能在全國各項(xiàng)事業(yè)中順利推進(jìn)，黨只有時刻不忘堅(jiān)持依法執(zhí)政，我國才能最終實(shí)現(xiàn)依法治國的偉大理想。

三、中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)路徑

執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)如何切實(shí)推行依法執(zhí)政？筆者認(rèn)為應(yīng)從三方面實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。

（一）執(zhí)政黨帶頭維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)

現(xiàn)代法治國家的重要標(biāo)志之一是憲法法律的至上性，執(zhí)政黨堅(jiān)持依法執(zhí)政首要任務(wù)就是要保證憲法法律在執(zhí)政過程中的權(quán)威和尊嚴(yán)。首先，各級黨組織應(yīng)自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動。各級黨組織應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)自身建設(shè)、開展黨內(nèi)活動、解決黨內(nèi)存在的突出問題等使憲法法律的規(guī)則具體化。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守憲法法律，自覺帶頭依法辦事。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該始終堅(jiān)持法律面前人人平等、法律面前沒有特權(quán)等法律原則，樹立法律底線不能觸碰的觀念，不得以任何形式、理由以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法。

（二）執(zhí)政黨必須正確處理政策與法律的關(guān)系

國家的法律和政策之間的關(guān)系是一個重大的理論與實(shí)踐的問題。正確處理二者的關(guān)系對于實(shí)現(xiàn)依法治國具有重大意義，也是執(zhí)政黨能否實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的關(guān)鍵一環(huán)。首先，涉及改革試點(diǎn)、群眾廣泛利益的深層次改革、深層次探索方面可以注重發(fā)揮政策的優(yōu)勢。其次，需要鞏固改革帶來的成果、改革的經(jīng)驗(yàn)需要普遍推廣以及廣大群眾的利益趨于固化時，需要發(fā)揮法律的優(yōu)勢。再次，黨的政策和國家法律在根本上是一致的，但黨的政策只有通過法定程序才能上升為國家的意志。當(dāng)黨政策和法律發(fā)生沖突時，國家法律當(dāng)然高于黨的政策。政策應(yīng)該只是對現(xiàn)有法律法規(guī)如何具體實(shí)施做出安排決策，而不是凌駕于憲法法律之上“另起爐灶”。

（三）執(zhí)政黨應(yīng)該建立健全依法執(zhí)政的運(yùn)行機(jī)制

執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)改變以前黨政不分的政治局面。執(zhí)政黨要做到依法執(zhí)政如果沒有一套科學(xué)高效完備的工作體制、機(jī)制作為前提，那么依法執(zhí)政將會落空，黨的領(lǐng)導(dǎo)人容易走向“人治”的領(lǐng)域。首先，執(zhí)政黨依法應(yīng)該正確處理與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。黨只能發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，而不能具體插手屬于政府的事務(wù)。其次，建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的機(jī)制。堅(jiān)持科學(xué)立法，著力提升重點(diǎn)領(lǐng)域立法質(zhì)量，善于使黨的意志通過合程序上升為合法的國家意志。最后，將法治建設(shè)作為黨的工作重點(diǎn)，切實(shí)把各項(xiàng)事業(yè)納入法治化軌道。強(qiáng)調(diào)采用法治的方法治理公權(quán)力、治理社會，加快營造依法辦事、依法用權(quán)、依法維權(quán)的良好法治環(huán)境，最終在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)依法治國的宏偉藍(lán)圖。

[1]葛海彥．論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐要求[J]．當(dāng)代世界與社會主義(雙月刊),2007(3):124．

[2][3]俞可平．依法治國必先依法治黨[N]．學(xué)習(xí)時報,2010-3-15．

[4]李步云．依法治國重在依憲治國[J]．中國人大,2002(17)．

[5]陳文聯(lián)．中國共產(chǎn)黨維護(hù)和鞏固執(zhí)政合法性的探索歷程[J]．南通大學(xué)學(xué)報·社會科學(xué)版,2010,26(4):31．

[6]鄧世豹．沒有依法執(zhí)政就沒有依法治國[N]．南方日報,2014-12-8(F02)．

（作者單位：中共四川省委黨校）

楊愛（1992-），女，漢族，四川德陽人，碩士研究生，中共四川省委黨校，研究方向：依法行政與比較行政制度。