政府投資項目竣工決算審計時效性影響因素分析

張勤

[提要] 政府投資項目竣工決算審計的時效性強弱將直接影響工程結(jié)算的進(jìn)度，進(jìn)而影響施工單位的利益。政府投資項目竣工決算審計實務(wù)中，由于建設(shè)單位或代建單位認(rèn)識上存在誤區(qū)、施工承建方利益訴求未達(dá)到心理預(yù)期、購買審計服務(wù)導(dǎo)致中介機構(gòu)身份微妙等原因，延長了審計時間。為此，必須通過加強審計計劃管理，充分保證審計通知書的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，落實施工承建方控制；強化現(xiàn)場審計管理，加強社會中介機構(gòu)管理，多管齊下切斷利益鏈等措施，加強審計時效性。

關(guān)鍵詞：政府投資；竣工決算；審計；時效性

中圖分類號：F239.63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年10月9日

一、竣工決算審計時效性相關(guān)規(guī)定及現(xiàn)狀

審計署頒布的《政府投資項目審計規(guī)定》第九條要求，審計機關(guān)對列入年度審計計劃的竣工決算審計項目，一般應(yīng)當(dāng)在審計通知書確定的審計實施日起3個月內(nèi)出具審計報告。確需延長審計期限時，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)審計計劃下達(dá)機關(guān)批準(zhǔn)。

各地在其發(fā)布的政府投資項目審計條例或?qū)徲嫳O(jiān)督辦法中，對竣工決算審計的時效性規(guī)定不一。對于審計機關(guān)出具審計報告或?qū)徲嫿Y(jié)論性文書的一般時限，內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、湖南、寧夏、新疆等省、自治區(qū)未作規(guī)定；天津市要求為“法定期限內(nèi)”，至于法定期限到底為多長時間并未明確；江西、河南、廣西、四川、貴州等省、自治區(qū)的規(guī)定與審計署的規(guī)定一致；安徽省由審計機關(guān)“根據(jù)政府投資建設(shè)項目的規(guī)模確定審計期限，審計期限不得超過3個月”；西藏自治區(qū)的規(guī)定是自審計機關(guān)受理建設(shè)單位提出竣工決算審計書面申請之日起3個月內(nèi)；浙江省和廣東省廣州市規(guī)定的是自建設(shè)單位提交送審材料之日起90日內(nèi)；重慶市渝北區(qū)根據(jù)政府投資項目投資額不同，確定不同的審計實施完成時間。

浙江省的規(guī)定，來自《浙江省審計條例》第二十七條：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程交工驗收或者竣工驗收后三十日內(nèi)向?qū)徲嫏C關(guān)提請工程結(jié)算或者竣工決算審計。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到完整的送審材料之日起九十日內(nèi)向建設(shè)單位和承接項目的單位出具審計報告；因特殊情況需要延長審計期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。”這是對政府投資項目竣工決算審計的時效性做出的明確限定。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管地方性法規(guī)中有明示，但現(xiàn)狀是部分審計項目審計結(jié)果文書的出具時間并未達(dá)“九十日內(nèi)”的時限要求，特別是安置房建設(shè)等項目的竣工決算審計結(jié)果文書基本上都需要半年甚至1年左右時間才能出具，有的時間甚至更長。審計時效性不強使得建設(shè)單位、代建單位、施工承建方等參建各方產(chǎn)生情緒，甚至把進(jìn)度款撥付、民工工資發(fā)放、維穩(wěn)、信訪等矛盾焦點轉(zhuǎn)移到審計機關(guān)。所以，加強審計時效性已刻不容緩。

二、竣工決算審計時效性不強原因分析

政府投資項目竣工決算審計的實施主體是審計機關(guān)，或者是審計機關(guān)授權(quán)或委托的社會中介機構(gòu)和具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員，被審計單位是項目法人單位（本文簡稱建設(shè)單位）或其授權(quán)委托進(jìn)行建設(shè)單位（本文簡稱代建單位）?？⒐Q算審計的時效性不強，可能與審計機關(guān)審計人員的政治覺悟不高、服務(wù)意識不足、業(yè)務(wù)知識不精等因素有關(guān)，更多的是與建設(shè)單位或代建單位、施工承建方和社會中介機構(gòu)自身存在的缺陷有關(guān)。

（一）建設(shè)單位或代建單位認(rèn)識上存在誤區(qū)

1、重施工進(jìn)度、輕內(nèi)部管理。政府投資項目從立項、規(guī)劃、設(shè)計到實施，管理環(huán)節(jié)較多，建設(shè)周期較長，所產(chǎn)生的過程管理資料也較多。在項目實施中，基于政績考核等體制方面因素，建設(shè)單位或代建單位往往對工程推進(jìn)進(jìn)度的要求較高，主要關(guān)注施工推進(jìn)節(jié)點，對超越自身權(quán)限而必經(jīng)的審批環(huán)節(jié)重視不夠。如對于工程變更，在工程進(jìn)度等因素的影響下未能按不同額度的分級審批程序手續(xù)執(zhí)行到位，從而未能留下有關(guān)書面資料。加之相關(guān)經(jīng)辦人員崗位變動比較頻繁，真正掌握工程具體實施全過程的人員少之又少，工程實施當(dāng)時的原貌無法復(fù)原，導(dǎo)致資料的真實性、完整性欠缺，增加審核確認(rèn)難度。一旦出現(xiàn)爭議事項，建設(shè)單位或代建單位無法及時做出正確的認(rèn)定。

2、不明責(zé)任導(dǎo)致職能缺位。建設(shè)單位或代建單位常以購買了造價咨詢機構(gòu)全過程的跟蹤咨詢服務(wù)以及審計機關(guān)有派出跟蹤審計為由，而把相關(guān)確認(rèn)、把關(guān)的責(zé)任推卸給社會中介機構(gòu)或?qū)徲嫏C關(guān)，自己則未切實履職到位，對施工過程中的很多環(huán)節(jié)未認(rèn)真審核，如聯(lián)系單處理、進(jìn)度款撥付、建筑渣土傾倒點確認(rèn)、工程量核定等。上述情況都是建設(shè)單位或代建單位職能缺位的具體表現(xiàn)，如果再加上施工承建方對于資料的規(guī)范性和嚴(yán)肅性的認(rèn)識有欠缺，所提供的竣工決算資料常常有意或無意的不規(guī)范、不真實、不完整，這些都勢必增加審計時間。

（二）施工承建方利益訴求未達(dá)到心理預(yù)期。浙江省某市有關(guān)政府投資辦法規(guī)定，立項500萬元以上的政府投資項目必須以審計機關(guān)審定結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)。在大量的政府投資項目竣工決算審計中，出現(xiàn)爭議問題最多的情況就是審計機關(guān)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定認(rèn)定的符合國家利益的價款與招投標(biāo)文件及合同約定的價款差異較大而不被施工承建方所接受。身為企業(yè)的施工承建方其目標(biāo)是利潤最大化，其對利益訴求有自己的心理預(yù)期。當(dāng)其預(yù)期和代表不同立場的審計機關(guān)的認(rèn)定發(fā)生分歧時，施工承建方會遲遲不肯簽字確認(rèn)。

（三）購買審計服務(wù)導(dǎo)致中介機構(gòu)身份微妙。當(dāng)審計項目因?qū)徲嬃α坎蛔慊蚴軐I(yè)知識限制等原因，審計機關(guān)可以將審計工作中的部分內(nèi)容，按照規(guī)定的程序及方式，向社會中介機構(gòu)購買服務(wù)，這種行為就是政府購買審計服務(wù)。在政府投資項目竣工決算審計中，審計機關(guān)購買的服務(wù)項目是造價咨詢。浙江省允許審計機關(guān)根據(jù)工作需要，通過購買服務(wù)的方式，組織或者委托符合法定條件的社會審計機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)參加或者承擔(dān)審計工作，也可以聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參與審計工作。浙江省某市審計機關(guān)自2007年開始采取委托協(xié)助審計的方式實施投資審計管理，審計組長由審計機關(guān)人員擔(dān)任，社會造價咨詢機構(gòu)人員作為審計組成員協(xié)助實施審計并向?qū)徲嫏C關(guān)出具審核報告，最終由審計機關(guān)出具審計結(jié)果文書。endprint

在上述組織或委托審計模式下，社會中介機構(gòu)人員從表面上看被要求按照國家審計的理念提交審核報告，然而在實際操作過程中，相對于造價咨詢服務(wù)基本收費來說，工程竣工決算審計中超過送審金額±5%部分的核增核減收費才是社會中介機構(gòu)收入的主要來源，按行業(yè)慣例該核增核減費用要由施工承建方負(fù)擔(dān)支付。同時，社會中介機構(gòu)既是審計機關(guān)協(xié)審入圍單位，又是建設(shè)單位造價咨詢服務(wù)入庫單位，它們在實際操作過程中往往會平衡審計機關(guān)、建設(shè)單位、施工承建方三者之間的關(guān)系。例如，很多建設(shè)單位在向?qū)徲嫏C關(guān)申請竣工決算審計前都會委托造價咨詢機構(gòu)幫助自己完成造價控制和造價審核的初審管理職能；社會中介機構(gòu)與施工承建方的關(guān)系則更為微妙，常常是在確保費用能從施工承包方順利收取的前提下，才提出審計所發(fā)現(xiàn)的問題、核增核減金額，這就不可避免地造成審計時間延長。

三、加強竣工決算審計時效性的建議

（一）加強審計計劃管理，明確送審資格條件。審計計劃是審計機關(guān)實施審計項目的指引，投資審計應(yīng)和財政財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一樣，在年初以計劃下達(dá)的方式進(jìn)行立項。審計機關(guān)在每年第四季度應(yīng)及時與各建設(shè)單位溝通對接，并以書面發(fā)文的形式要求建設(shè)單位在規(guī)定期限內(nèi)上報下一年度計劃送審項目，以便掌握下一年度轄區(qū)內(nèi)政府投資送審項目總體情況。每年年初項目計劃經(jīng)審批同意下達(dá)后，由審計機關(guān)組織召開所有建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)工作人員參與的竣工決（結(jié)）算投資審計集體進(jìn)點會，會上對投資審計方式、程序、范圍、內(nèi)容，特別是建設(shè)單位應(yīng)提供的資料等配合事項提出要求，明確建設(shè)單位的職責(zé)范圍，防止缺位、錯位。年中對各建設(shè)單位計劃項目送審執(zhí)行情況發(fā)溫馨提示函，加快審計進(jìn)度，切實提高審計的計劃性和時效性，讓審計機關(guān)在政府投資送審項目安排上變被動為主動。

嚴(yán)把送審資格條件關(guān)，資料齊全才下發(fā)審計通知書正式開始實施審計。在建設(shè)單位提出項目竣工審計申請后，審計人員先初步查驗送審資料，然后由建設(shè)單位召集召開審計機關(guān)、代建單位、施工承包方、監(jiān)理單位、設(shè)計單位等項目相關(guān)參建單位及建設(shè)單位所駐紀(jì)檢組參與的送審前資料交接明確對接會。會上對送審資料的完整性、時效性提出進(jìn)一步要求，給予提交資料的緩沖期限，對超過截止日期的資料概不接受，不列入總投范圍；同時，明確審計通知書下發(fā)和正式開始實施審計的確切日期，在一定程度上減輕了建設(shè)單位的壓力。在審計實施期間，遇特殊情況建設(shè)單位需要繼續(xù)送審資料的，審計機關(guān)有權(quán)在出具前期資料審定結(jié)果后再單獨實施審核。

（二）嚴(yán)格相關(guān)單位管控，強化現(xiàn)場審計管理。建設(shè)單位作為被審計單位，其除了向?qū)徲嫏C關(guān)提交送審資料外，還有義務(wù)對所提供資料的及時性、真實性和完整性作出承諾和把關(guān)。建設(shè)單位與施工承建方應(yīng)對提供資料的方式和形式進(jìn)行約定，明確責(zé)任；對于施工承建方提交而未經(jīng)建設(shè)單位審核確認(rèn)的資料，審計機關(guān)應(yīng)一概不予接收，以便加強審計時效。如，工程變更是施工承建方自作主張的行為，未經(jīng)監(jiān)理、建設(shè)單位或代建單位的核查認(rèn)可，那審計機關(guān)不僅不能認(rèn)可此變更事項，而且還要追究相關(guān)責(zé)任。

積極推行現(xiàn)場審計，強化現(xiàn)場審計管理?，F(xiàn)場審計有利于審計人員在遇到疑點或爭議事項時與建設(shè)單位、施工承建方等單位之間及時溝通對接，一般問題如工程量爭議等均可以通過查勘工程現(xiàn)場當(dāng)場解決，自然加快了審計進(jìn)度。為切實推進(jìn)現(xiàn)場審計，一般要求審計人員在下發(fā)審計通知書后即進(jìn)駐項目審計現(xiàn)場，特殊情況下，最晚在對賬階段必須入駐。在具體操作中，大力推進(jìn)單體項目核對一個各方簽字確認(rèn)一個。若存疑義，也要求在簽字確認(rèn)時明確“總體認(rèn)可的基礎(chǔ)上對個別事項存在爭議”，防止施工承建方事后賴賬。切實解決重復(fù)對賬問題，有效推進(jìn)審計時效，一定程度上也杜絕了施工承建方先算總賬達(dá)到心理價位才予以確認(rèn)的傾向。同時，通過發(fā)送簽證單、意見單、催告函等方式，以及咨詢上級相關(guān)部門意見、專家集體討論決定等形式積極推進(jìn)爭議問題協(xié)調(diào)解決，以加快審計進(jìn)度。

（三）改進(jìn)現(xiàn)行付費方式，規(guī)范中介機構(gòu)管理

1、突破行業(yè)慣例，改變收費方式。在委托審計模式下，造價咨詢機構(gòu)收費包括基本收費和核增核減費兩部分：基本收費通常由審計機關(guān)通過財政預(yù)算安排下達(dá)撥付，核增核減費則根據(jù)核增核減比例由施工承建方負(fù)擔(dān)并直接支付。核增核減費本義上對造價咨詢機構(gòu)是一種獎勵，對施工承建方則是一種懲戒。然而，由于項目出資方為政府，“羊毛出在羊身上”容易使兩者之間達(dá)成某種默契。實際上，審計機關(guān)與社會中介機構(gòu)是委托方和受托方的關(guān)系，后者的服務(wù)費用包括基本收費和核增核減費理應(yīng)全部由前者承擔(dān)。核增核減費完全可以通過施工合同內(nèi)約定的方式由建設(shè)單位在工程尾留款項中抵扣，再通過審計機關(guān)支付給社會中介機構(gòu)；也可以和基本收費一樣全額由財政保障，從而在源頭上切斷社會中介機構(gòu)與施工承建方之間的不恰當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系。

2、制度保障，規(guī)范中介機構(gòu)管理。制定出臺政府投資項目中介使用管理辦法，規(guī)范社會中介機構(gòu)入圍、委托、管理、計費等問題。嚴(yán)格執(zhí)行審計組長負(fù)責(zé)制，強化審前、審中、審后全過程管理。狠抓社會中介機構(gòu)人員穩(wěn)定性、協(xié)審進(jìn)度與協(xié)審費用和審計質(zhì)量并存、審計風(fēng)險、內(nèi)部廉政等關(guān)鍵環(huán)節(jié)內(nèi)部控制，獎懲分明，以確保審計工作的連續(xù)性和時效性。社會中介機構(gòu)與建設(shè)單位、施工承建方對賬，或社會中介機構(gòu)自己內(nèi)部復(fù)核，時間上要無縫對接，防止出現(xiàn)對賬結(jié)果與復(fù)核結(jié)果有較大出入。

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