國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展難點(diǎn)研究

高仁華

[摘 要]近年來(lái)，國(guó)家級(jí)新區(qū)的建設(shè)力度增強(qiáng)，轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)與定位由國(guó)務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理。而隨著新區(qū)的不斷增加，彼此之間的旅游合作力度開(kāi)始加強(qiáng)，在提升各自收益的同時(shí)，也面臨著諸多發(fā)展難點(diǎn)。由此，本文在概述國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了這些新區(qū)旅游合作中的難點(diǎn)，并針對(duì)難點(diǎn)提出了相應(yīng)的建議，以期為國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作提供參考。

[關(guān)鍵詞]新區(qū)；旅游；難點(diǎn)；創(chuàng)新；研究

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.22.082

[中圖分類(lèi)號(hào)]F592.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）22-0-02

0 引 言

新區(qū)的成立，以及后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。且新區(qū)總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位等，由國(guó)務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和審批。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院在轄區(qū)內(nèi)增加相關(guān)的特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限，實(shí)行更加開(kāi)放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵(lì)新區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)制度創(chuàng)新改革的探索工作。從當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)的情況來(lái)看，截至目前，總共有11個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，從1992年10月、1994年3月、2010年6月、2011年6月、2012年8月、2012年9月、2014年1月、2014年6月、2014年6月、2014年10月等時(shí)間段，在上海浦東、天津?yàn)I海、重慶、浙江、甘肅、廣東、陜西、貴州、青島、大連及四川等地均建立了新區(qū)。這些新區(qū)的設(shè)立，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)起到了極大的促進(jìn)作用，有力地推動(dòng)了整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而這些國(guó)家級(jí)新區(qū)的建立為旅游發(fā)展的合作，奠定了良好的物質(zhì)、政策基礎(chǔ)。2016年4月21日，陜西西咸新區(qū)管委會(huì)與廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)共同合作，在廣州簽署了雙方“一帶一路”的旅游戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，就共同推進(jìn)旅游合作發(fā)展戰(zhàn)略展開(kāi)全方位合作。這一舉措在一定意義上表明，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展，在實(shí)質(zhì)層面上對(duì)21世紀(jì)海上絲綢之路起到了戰(zhàn)略支點(diǎn)連接作用。加強(qiáng)兩地旅游服務(wù)信息互聯(lián)互通，推動(dòng)兩地與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家和地區(qū)旅游部門(mén)合作，聯(lián)合打造具有絲綢之路特色的國(guó)際精品旅游線(xiàn)路和旅游產(chǎn)品。

1 國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展現(xiàn)狀

自從國(guó)家層面提出“一帶一路”倡議以來(lái)，新建立的國(guó)家級(jí)新區(qū)之間，各級(jí)旅游行業(yè)開(kāi)始采取各項(xiàng)行動(dòng)，以推進(jìn)多方旅游業(yè)共同合作與發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 頂層設(shè)計(jì)的增加，有力推動(dòng)了國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展成效

國(guó)家方面，政府部門(mén)制定了《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路合作發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，詳細(xì)規(guī)劃了2015之后三年的行動(dòng)規(guī)劃；繼而在2016年，更新了《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，將更加確定未來(lái)五年“一帶一路”國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展方向與目標(biāo)。在這種利好的扶持政策的支撐下，國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作有了較好的發(fā)展成效。例如，天津?yàn)I海新區(qū)是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的中心地帶，是對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶(hù)，是北方高水平的現(xiàn)代制造業(yè)及研發(fā)轉(zhuǎn)化基地，作為一個(gè)宜居的旅游生態(tài)型的國(guó)家級(jí)新區(qū)。該區(qū)總面積達(dá)到了2 270平方千米，常住人口為297萬(wàn)人，被譽(yù)為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)的第三增長(zhǎng)極”。旅游景點(diǎn)較多，如天津?yàn)I海航母主題公園、天津極地海洋世界、海河外灘公園等。近年來(lái)在上述政策的支持下，與其他新區(qū)建立良好的聯(lián)系，并取得了較好的成就。

1.2 合作機(jī)制的建立，完善了國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作體系

現(xiàn)階段，由于中國(guó)與東盟、中東歐、俄羅斯、蒙古等國(guó)家及地區(qū)，建立了雙多邊旅游合作機(jī)制，有效促進(jìn)了國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游的合作與發(fā)展。特別是中國(guó)-東盟旅游部門(mén)會(huì)議、中國(guó)-南亞旅游部長(zhǎng)會(huì)議等活動(dòng)的舉辦，為開(kāi)展、深化旅游工作提供了強(qiáng)力保障。與“一帶一路”重點(diǎn)國(guó)家合作，在各旅游年框架下組織民眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的旅游推廣交流活動(dòng)。在此方面，浦東新區(qū)的合作體系較為完善。該區(qū)位于浦東南面與奉賢區(qū)、閔行區(qū)兩區(qū)接壤，北與崇明島隔長(zhǎng)江相望，西面與徐匯區(qū)、黃浦區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、寶山區(qū)五區(qū)隔黃浦江相望。全區(qū)面積1 210.41平方千米，是上海市人口最多的行政區(qū)。旅游景點(diǎn)有東方明珠、上海科技館、金茂大廈、環(huán)球金融中心、野生動(dòng)物園等。在上述政策的引導(dǎo)下，推動(dòng)了與其他國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作體系的建立，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效益的不斷提升。

1.3 對(duì)外旅游線(xiàn)路的增加，提高了國(guó)家級(jí)旅游合作的意向

在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)方面，以“美麗中國(guó)——絲綢之路旅游年”為主題，國(guó)家級(jí)新區(qū)連續(xù)三年在世界范圍內(nèi)，開(kāi)展了富有成效的宣傳活動(dòng)，這樣促使這些地區(qū)的旅游品牌影響力得到大幅提升。進(jìn)一步而言，陸上與海上絲綢之路的旅游推廣聯(lián)盟的深入推廣，帶動(dòng)沿線(xiàn)國(guó)家地區(qū)、省市資源的共享，形成了橫向合作的方向。而在泰國(guó)、意大利等國(guó)設(shè)立了多部門(mén)的旅游辦事處，并成立了多方的宣傳平臺(tái)，全力推廣并開(kāi)拓新興市場(chǎng)資源。在此方面，青島西海岸新區(qū)與其他新區(qū)建立了良好的合作關(guān)系。該區(qū)是在長(zhǎng)三角、京津冀兩大都市圈之間，處于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈與山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，是黃河流域主要出海通道和歐亞大陸橋東部重要端點(diǎn)。具體包括青島市原膠南市全部，陸地、海域面積分別達(dá)到2 096平方千米、5 000平方千米。區(qū)內(nèi)GDP在19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中列第三位。旅游景點(diǎn)有青島藏馬山鄉(xiāng)村（國(guó)際）生態(tài)旅游度假區(qū)。

1.4 互聯(lián)互通方式的增加，為國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作提供了多方位的支持

2015年，我國(guó)在互聯(lián)互通方面，承接了數(shù)次絲綢之路的旅游發(fā)展合作會(huì)議，并及時(shí)通過(guò)了《絲綢之路國(guó)家旅游部長(zhǎng)會(huì)議西安倡議》。2016年，107個(gè)國(guó)家旅游部門(mén)聯(lián)合舉辦第一次世界旅游發(fā)展大會(huì)，提出“加強(qiáng)互聯(lián)互通，提升旅游便利化，推進(jìn)并支持區(qū)域旅游合作?！泵嫦蛑袊?guó)免簽的國(guó)家和地區(qū)達(dá)21個(gè)，促進(jìn)了“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家和地區(qū)旅游往來(lái)。在此方面，大連金普新區(qū)借助這一優(yōu)勢(shì)，取得了較好的成果。該區(qū)位于遼寧省大連市中南部，可以引領(lǐng)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)振興發(fā)展。旅游景點(diǎn)有發(fā)現(xiàn)王國(guó)、金渤海岸、大黑山、副都統(tǒng)衙門(mén)等?？梢哉f(shuō)，互聯(lián)互通方式的增加，為這一新區(qū)開(kāi)展旅游合作提供了全方位的支持。endprint

2 國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展面臨的難點(diǎn)

2.1 新區(qū)行政管理體制不夠健全，規(guī)劃管理存在漏洞

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限為主導(dǎo)的國(guó)家級(jí)新區(qū)管理制度得以完善，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，這種管理體制面臨更大的困境。國(guó)家級(jí)新區(qū)管理機(jī)構(gòu)地位較高，同時(shí)，各級(jí)政府空間管理事權(quán)聯(lián)系較多，管理效率十分低下。例如，國(guó)務(wù)院批復(fù)的19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中，有5個(gè)跨兩個(gè)地級(jí)以上的城市，僅靠城市間的協(xié)商不足以解決更多的實(shí)際問(wèn)題，由此導(dǎo)致各級(jí)新區(qū)旅游合作存在較大的問(wèn)題。再加上現(xiàn)階段國(guó)家級(jí)新區(qū)規(guī)劃管理體制依然沒(méi)有理順，新區(qū)規(guī)劃往往由地方政府審批，這與所在城市總體規(guī)劃中，由上級(jí)政府審批的規(guī)劃管理事權(quán)矛盾逐步增多。

2.2 規(guī)劃理念陳舊，城市功能定位重復(fù)

各地國(guó)家級(jí)新區(qū)在旅游合作發(fā)展過(guò)程中，規(guī)劃理念陳舊且缺乏變通，造成了城市功能定位的重復(fù)，進(jìn)一步脫離旅游合作的實(shí)際需要。同時(shí)，各級(jí)旅游部門(mén)為了用標(biāo)準(zhǔn)化的方式組建新區(qū)旅游合作方式，并且為追趕所謂的新區(qū)速度，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游項(xiàng)目的基本配件簡(jiǎn)單，多以高大宏偉的行政辦公樓作為門(mén)面，一排排標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區(qū)這張白紙上，沒(méi)有特色和個(gè)性，看不到歷史文化沉淀。這就導(dǎo)致旅游合作項(xiàng)目難以進(jìn)一步開(kāi)展。

2.3 產(chǎn)城發(fā)展協(xié)調(diào)性差，國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展平衡性不足

國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作僅靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒(méi)有相應(yīng)生活、居住的配套設(shè)施，使旅游產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展、人口聚集與城市化發(fā)展平衡性不足。同時(shí)，部分新區(qū)單一追求城市化，在缺乏旅游產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，城市旅游業(yè)的發(fā)展難以得到有效提升?？傮w而言，國(guó)家級(jí)新區(qū)與旅游產(chǎn)業(yè)不能實(shí)現(xiàn)人口、城市、金融的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅造成城市建設(shè)的巨大浪費(fèi)，還會(huì)加劇交通擁擠的現(xiàn)象，最終難以提升國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游的合作力度。此外，旅游企業(yè)投資意愿的下降，使融資成本不斷提高，導(dǎo)致銀行防范金融風(fēng)險(xiǎn)、恐貸的現(xiàn)象增加，特別是旅游企業(yè)預(yù)期融資的放空、資金鏈的斷鏈，導(dǎo)致自主創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的項(xiàng)目止于最后階段。

2.4 公共服務(wù)配套等軟件建設(shè)滯后于硬件設(shè)施建設(shè)

一方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作過(guò)程中依然存在環(huán)保理念不足等問(wèn)題。例如，旅游合作中的低碳、綠色、智慧新區(qū)等理念，仍處于概念階段還未實(shí)行；或者，旅游企業(yè)在實(shí)施層面僅注重城市交通、公共基礎(chǔ)等硬件設(shè)施的構(gòu)建，而對(duì)娛樂(lè)性、生活服務(wù)性配套設(shè)施，以及餐飲、住宿等配套設(shè)施籌劃不足，造成當(dāng)?shù)芈糜纬鞘蟹?wù)功能尚待健全，便捷性難以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)赜慰托枰默F(xiàn)象。另一方面，城市公共休閑空間與景觀環(huán)境不夠完善，使得城市文化的挖掘不到位，城市吸引力難以提升。最新國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作報(bào)告指出，國(guó)家級(jí)新區(qū)面臨的問(wèn)題較多，如產(chǎn)品定位同質(zhì)化、融資方式單一、創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)化不充分、產(chǎn)城分離等。2010年之前，國(guó)家級(jí)新區(qū)如濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)等臨港新區(qū)的產(chǎn)業(yè)，問(wèn)題表現(xiàn)在兩方面。一是低端制造業(yè)、工業(yè)為主流方向，整體旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低；二是與鄰近的臨港園區(qū)建設(shè)同質(zhì)化嚴(yán)重。2010年之后，隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游環(huán)境的不斷改善，以及旅游合作項(xiàng)目逐步增多，有效降低了低端制造業(yè)、工業(yè)制造比例，且提升了鄰近臨港園區(qū)建設(shè)質(zhì)量，但仍然需要進(jìn)一步完善。基于此，各臨港國(guó)家級(jí)新區(qū)正加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并努力推動(dòng)差異化定位。

3 國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展的新途徑

加強(qiáng)國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作發(fā)展，可從以下幾方面進(jìn)行。第一，在工作側(cè)重點(diǎn)方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)可以著重完善創(chuàng)新服務(wù)體系，并且增強(qiáng)當(dāng)?shù)芈糜纹髽I(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力。具體而言，國(guó)家級(jí)新區(qū)龍頭旅游企業(yè)已開(kāi)始了各項(xiàng)行動(dòng)。旅游企業(yè)在放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、簡(jiǎn)政放權(quán)，以及市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建等方面，可以推進(jìn)共性改革任務(wù)，結(jié)合地區(qū)的各自?xún)?yōu)勢(shì)與發(fā)展需要，圍繞若干個(gè)重點(diǎn)方向，全力探索體制機(jī)制。二是在創(chuàng)新發(fā)展方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)應(yīng)以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，明確自身旅游合作發(fā)展定位，例如，旅游企業(yè)可全面創(chuàng)新招商引資、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人才引進(jìn)、考核指標(biāo)體系等內(nèi)容，要將國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作從政策依賴(lài)，向創(chuàng)新激活方面轉(zhuǎn)變。通過(guò)這些詳細(xì)舉措，能夠極大地增強(qiáng)新區(qū)之間旅游合作意向。

4 結(jié) 語(yǔ)

設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)，并制定具有旅游合作發(fā)展戰(zhàn)略意義的目標(biāo)，對(duì)促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展具有重要意義。以具體案例來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，深圳特區(qū)已發(fā)展成為珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。其旅游發(fā)展戰(zhàn)略的提出，有助于全方面的平穩(wěn)發(fā)展。其中，匯聚世界金融、旅游產(chǎn)業(yè)為一體的浦東新區(qū)成為國(guó)際化新區(qū)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度改革的先導(dǎo)地區(qū)。深圳與上海新區(qū)旅游合作的發(fā)展，具有較強(qiáng)的帶動(dòng)效應(yīng)。因此，目前我國(guó)東部沿海、中西部、東北地區(qū)通過(guò)制定合理的鼓勵(lì)政策以促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，合理引導(dǎo)這些新區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同，可以促進(jìn)所在區(qū)域及城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。這些地區(qū)應(yīng)將旅游合作發(fā)展放在首要地位，減少大規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題。此外，國(guó)家級(jí)新區(qū)旅游合作，還應(yīng)進(jìn)一步對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)管理制度進(jìn)行探索，在高品質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、宜居環(huán)境等方面，充分引入合理機(jī)制，并且發(fā)揮自身積極的帶動(dòng)、促進(jìn)作用。

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