探究央地關(guān)系中高考招生制度的合憲性問(wèn)題

楊沛沛

摘要：我國(guó)的高考招生制度中存在著許多的問(wèn)題，究其原因，中央與地方對(duì)于教育權(quán)的分配不合理，導(dǎo)致無(wú)法制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證公民受教育權(quán)的平等性，重新合理配置中央和地方的教育權(quán)是解決問(wèn)題的根本。本文主要從以下三個(gè)方面來(lái)探究：了解我國(guó)高考制度的演變；分析“高考移民”和“異地高考”等現(xiàn)象所反映的問(wèn)題；

關(guān)鍵詞：高考招生 央地關(guān)系 平等權(quán) 受教育權(quán)

一、高考制度的演變

從19世紀(jì)五十年代起，我國(guó)高考制度發(fā)生變化，不再以高校為主體，而是采取地區(qū)配額制度，統(tǒng)一招生。長(zhǎng)期以來(lái)，錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)的劃定，是以各省指標(biāo)為依據(jù)的。在50年代左右，按地區(qū)配額制度可以提供大量人才，但是，隨著我國(guó)參加高考的人數(shù)逐漸增多，地區(qū)配額制度，逐漸成為地方保護(hù)主義的溫床。隨著改革開(kāi)放的步伐，高考招生制度也逐步放權(quán)。中央將有關(guān)教育的權(quán)利下放給地方甚至是各個(gè)高校，這樣一來(lái)中央失去了對(duì)高考招生制度統(tǒng)一的規(guī)范和約束，那么這種地方歧視和地方保護(hù)主義就更加難以抑制。

總之，高考招生制度存在諸多弊端，雖然高考制度一直在不停地改革，以求更加適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，彌補(bǔ)不足，完善自身，但是這些措施都沒(méi)有從根本上出發(fā)去解決問(wèn)題，因此才會(huì)產(chǎn)生很多像“高考移民”等這一類(lèi)高考現(xiàn)象。

二、高考招生制度的現(xiàn)象及合憲性分析

2015年，全國(guó)參加高考人數(shù)達(dá)到942萬(wàn)人，其中河南省第一，達(dá)到77.2萬(wàn)，其次是廣東省，達(dá)到了75.4萬(wàn)人；海南、青海、西藏等偏遠(yuǎn)省份人數(shù)較少，北京、天津等直轄市的人數(shù)也較少，其中北京市2015年參加高考人數(shù)為6.8萬(wàn)人，并且北京參加高考人數(shù)逐年下降。從數(shù)據(jù)中分析，較為偏遠(yuǎn)的省份和北京等大城市參加高考的人數(shù)都較少，然而，像華中、華南的一些省份，經(jīng)濟(jì)和教育制度都還尚處于一個(gè)發(fā)展階段，人口眾多，教育資源緊缺，參加高考的人數(shù)卻非常多，例如河南、山東、安徽這樣的省份，形成了一個(gè)“兩頭松、中間緊”的尷尬現(xiàn)象。這些地區(qū)考生多，學(xué)校少，好學(xué)校更少，想要上一個(gè)好學(xué)校是難上加難，由于地方保護(hù)主義和地區(qū)配額制度，想要上外省的名校那更是難于上青天，這種惡性循環(huán)使得“高考移民”等一系列高考現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。

（一）高考移民

“高考移民”就是一些地區(qū)的學(xué)生為了上一個(gè)更好的大學(xué)而采取一系列方法和手段，向分?jǐn)?shù)較低或者教育資源更加豐富的地區(qū)流動(dòng)?！案呖家泼瘛蓖ǔＪ莾蓚€(gè)方向：分?jǐn)?shù)線(xiàn)較低的偏遠(yuǎn)省份；好學(xué)校較多、教育資源豐富的省份。像海南、青海、西藏等省份由于經(jīng)濟(jì)落后、地區(qū)偏遠(yuǎn)，當(dāng)?shù)赜休^多的教育優(yōu)惠政策且分?jǐn)?shù)線(xiàn)較低，；北京、上海、天津這樣的大城市因?yàn)榻逃Y源豐富、人口較少、競(jìng)爭(zhēng)壓力小，所以也有更多的機(jī)會(huì)就讀一個(gè)好學(xué)校。正是由于這種教育資源分配嚴(yán)重不均以及招生標(biāo)準(zhǔn)的巨大差距才造成這一現(xiàn)象。

1.教育資源分配不均

我國(guó)目前共有39所“985”高校和112所“211”高校，然而這些高校在不同省份之間的數(shù)量相差甚遠(yuǎn)。

我國(guó)151所高校中，北京、江蘇、上海名列前茅，共計(jì)51所，約占1/3，這些省份或者直轄市占有大量?jī)?yōu)異的教育資源，而像河南、安徽、這些人口大省僅有1-3所，海南省這樣的偏遠(yuǎn)省份也僅有1所而已。各省之間教育的分配資源差距十分之大，作為中國(guó)人口最多的河南省僅有一所鄭州大學(xué)屬于“211”工程大學(xué)，沒(méi)有一所“985”高校，這樣的資源分配如何能夠體現(xiàn)教育的平等性？除此之外，北京市2014年高考考生人數(shù)為6.8萬(wàn)人，河南省高考人數(shù)為77.2萬(wàn)人，河南省的考生人數(shù)是北京市的11倍。如果想要實(shí)現(xiàn)資源均衡，那么河南省擁有的高校也至少要是北京市的11倍才可以在資源數(shù)量上與北京平等，然而實(shí)際情況卻是北京市“985”、“211”高校是河南省的28倍，顯而易見(jiàn)，教育資源分配不均是“高考移民”的首要原因。

2.招生標(biāo)準(zhǔn)差距較大

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)施的高考各省份考試方式不同，試卷不同，題目也不相同。2014年12月16日，教育部發(fā)布規(guī)定首先在上海、浙江省試點(diǎn)實(shí)行“3+1”方案，語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)三門(mén)必考，剩余一門(mén)可由學(xué)生自主選擇考試科目，將重心稍稍向高中學(xué)業(yè)水平測(cè)試轉(zhuǎn)移，不再將由高考這一次來(lái)決定學(xué)生的命運(yùn)。雖然高考制度的改革有所進(jìn)步，但與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，這一次的高考改革越發(fā)的注重各省市的自主權(quán)利，而且由于各省市情況不同，在高考改革過(guò)程中選擇的方案也有所不同，這樣一來(lái)，全國(guó)各地方的差異愈發(fā)明顯，在自主命題的情況下無(wú)法保證地方保護(hù)主義是否愈演愈烈。全國(guó)各地方實(shí)施的方案不同，那么所考察和錄取的標(biāo)準(zhǔn)也就不同，這樣一來(lái)如何實(shí)現(xiàn)在錄取時(shí)的公平就是要必須考慮的問(wèn)題。

（二）高考招生制度的合憲性分析

自1999 年開(kāi)始的高等教育改革以來(lái)，高等教育招生的地方化問(wèn)題不斷加重，導(dǎo)致了諸如不同地區(qū)學(xué)生的縱向和橫向流動(dòng)被阻礙、同一院校的不同區(qū)域招生分?jǐn)?shù)、招生數(shù)量等對(duì)公民接受高等教育的憲法性權(quán)利的損害的現(xiàn)象[ ]。我國(guó)《教育法》第9條第2款規(guī)定： “公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”，我國(guó)《憲法》第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”，[ ]第33條規(guī)定： “公民在法律面前一律平等”。[ ]按照目前對(duì)憲法第33 條規(guī)定的理解是指公民在適用法律和遵守法律上一律平等，即法律實(shí)施保護(hù)上的平等和守法上的平等。雖然沒(méi)有明確規(guī)定立法上的平等，[ ]從這兩條規(guī)定不難推論出公民的高等教育權(quán)在法律面前也一律平等。顯而易見(jiàn)，我國(guó)公民在接受教育方面有平等權(quán)，那么深入分析我國(guó)高考招生制度就會(huì)發(fā)現(xiàn)似乎與《憲法》中的相關(guān)規(guī)定有所沖突。

首先，高考招生的地區(qū)配額制度就意味著不同省份錄取的學(xué)生數(shù)量不同。由于東部發(fā)達(dá)地區(qū)較為發(fā)達(dá)，高等教育資源多，教學(xué)質(zhì)量更高，而中西部等地的高等教育則處在較低水平，部屬重點(diǎn)大學(xué)數(shù)量極少，很難按照人口分配指標(biāo)，而且這些歷史狀況的形成有特定歷史原因難以短時(shí)間完全改變。[ ]不少學(xué)者都認(rèn)為這種以區(qū)域歷史和現(xiàn)實(shí)差異作為基礎(chǔ)因素而推定出中西部地區(qū)相對(duì)東部地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的考生素質(zhì)不如的結(jié)論存在問(wèn)題。[ ]高等教育本身就是改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、培養(yǎng)人才、縮小貧富差距的方式，以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡作為理由對(duì)高考招生有所區(qū)別是難以成立的。endprint

其次，高校的自主招生實(shí)際上違反了憲法中的平等權(quán)。而各個(gè)高校的自主招生使得當(dāng)?shù)氐恼猩~更多，發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)會(huì)更加多于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這在一定程度上更加劇了地方保護(hù)。頻頻曝出的高?！白灾髡猩眱?nèi)幕的新聞就說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。

三、基于央地關(guān)系解決高考招生制度的對(duì)策

高考招生制度的種種不平等現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是教育權(quán)的地方傾向化，自90年代中后期以來(lái)，中央逐漸將權(quán)利下放，高等教育基本都由地方財(cái)政預(yù)算支出，地方化的招生傾向也逐漸嚴(yán)重。在這種困境下如果一味的要求高校按照《憲法》的規(guī)定保護(hù)平等權(quán)是不切實(shí)際的，打破現(xiàn)有地方保護(hù)壁壘，重新調(diào)整央地關(guān)系是解決高考招生制度的關(guān)鍵。

（一）加強(qiáng)中央對(duì)高校的統(tǒng)一財(cái)政支出

在90年代中后期，中央推出了省部共建大學(xué)的政策，改變了原有的財(cái)政來(lái)源。省部共建大學(xué)政策的推出意味著基本所有的高校都是由各地方自掏腰包，高校的建立、審批、項(xiàng)目的申報(bào)等等都要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣膶徟?，那么高校的招生就不可避免地要根?jù)當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)政策調(diào)整，資金上的制約是地方保護(hù)主義的導(dǎo)火索。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央對(duì)高校統(tǒng)一的財(cái)政支出。

首先，要加大對(duì)中央部屬高校的財(cái)政支持，中央要加大對(duì)這些高校的財(cái)政支持，保證這些院?？梢詻](méi)有后顧之憂(yōu)的選拔優(yōu)秀人才而不用依賴(lài)地方政策“無(wú)奈”地接受。其次，對(duì)于地方所屬院校，中央政府也不能不作為。同樣，解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵一樣是中央與地方財(cái)政收入的協(xié)調(diào)，中央要承擔(dān)大部分的責(zé)任，不能讓地方政府“一肩挑”，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，一些偏遠(yuǎn)貧窮的地區(qū)財(cái)政收入較少，無(wú)法投入大量的財(cái)政收入到教育事業(yè)，因此中央政府要格外加強(qiáng)對(duì)這些經(jīng)濟(jì)落后、教育資源稀缺的省份的財(cái)政支持。

（二）明確央地在高等教育方面的權(quán)力

我國(guó)高考招生區(qū)域配額制度侵犯了公民的憲法權(quán)利，國(guó)家發(fā)展高等教育，制定相關(guān)的法律法規(guī)是憲法賦予的權(quán)力，那么這種權(quán)力的中央與地方的劃分直接影響了教育事業(yè)的發(fā)展。從《憲法》對(duì)于中央與地方就教育事務(wù)的權(quán)限劃分的條文中可以看出憲法文本中對(duì)于教育權(quán)力的劃分定位為中央與地方共同分享的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并沒(méi)有將教育權(quán)力如司法權(quán)一樣定位為“中央事權(quán)”[ ]改革開(kāi)放以后，我國(guó)高等教育權(quán)力呈現(xiàn)出中央集權(quán)、地方分權(quán)的混合類(lèi)型。無(wú)論是《憲法》還是《高等教育法》中的相關(guān)內(nèi)容，都沒(méi)有對(duì)央地之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行一個(gè)清晰地劃分，模棱兩可，過(guò)于模糊。應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律條文進(jìn)一步細(xì)分中央與地方的權(quán)利與權(quán)力，于法有據(jù)，使“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”相適應(yīng)。中央應(yīng)當(dāng)制定高考招生的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和政策，不能任由各省市自由發(fā)揮，在統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)下我們才能談受教育的平等權(quán)。在中央的宏觀統(tǒng)籌下，地方政府在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，細(xì)化相應(yīng)的規(guī)定，完善當(dāng)?shù)氐母叩冉逃?。相?duì)中央來(lái)說(shuō)，地方政府負(fù)責(zé)的內(nèi)容更加的瑣碎、復(fù)雜，那么如何分配中央與地方的權(quán)力就必須要明確規(guī)定，防止中央地方之間相互矛盾，地方各部門(mén)相互推諉的現(xiàn)象出現(xiàn)。

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