團(tuán)體提案視野下民主黨派的利益代表功能探析

◎黃天柱

團(tuán)體提案視野下民主黨派的利益代表功能探析

◎黃天柱

一、民主黨派的統(tǒng)戰(zhàn)功能與利益代表

統(tǒng)戰(zhàn)工作之所以是特殊的群眾工作，是因?yàn)槠涔ぷ鲗?duì)象是各類社會(huì)精英及由這些精英所組成的組織。但統(tǒng)戰(zhàn)工作之所以重要，不僅僅是因?yàn)槠涔ぷ鲗?duì)象是精英，更因?yàn)榘凑战y(tǒng)戰(zhàn)的邏輯，作為統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象的每個(gè)精英和每個(gè)組織都代表和影響著一群人。用毛主席的話說， “一根頭發(fā)”的背后是 “一把頭發(fā)”。因此，統(tǒng)戰(zhàn)工作一個(gè)非常重要的思維和方法是以點(diǎn)帶面，即吸納一個(gè)、影響一片。從這個(gè)意義上講，被納入統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象范圍的精英和組織，如果他們的代表性弱化了甚至沒有了，那么他們的參與頂多就是一種精英民主的形式，而對(duì)中國共產(chǎn)黨而言，頂多也就是吸納精英的一種手段。但如果他們真正具有代表性，那么盡管形式上看仍是精英參與，但這種精英參與卻與大眾民主緊緊捆綁在一起，從而就能適應(yīng)現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本邏輯。

民主黨派具有鮮明的統(tǒng)戰(zhàn)性，而且民主黨派的統(tǒng)戰(zhàn)性是客體性與主體性的辯證統(tǒng)一，即它們不僅是 “統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的對(duì)象”，同時(shí)也是中國共產(chǎn)黨和政府 “開展統(tǒng)戰(zhàn)工作、促進(jìn)祖國統(tǒng)一、進(jìn)行四化建設(shè)的一支重要依靠力量”。主客體的統(tǒng)一，意味著民主黨派不單單只是作為 “社會(huì)的部分”來參與國家公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，同時(shí)也是作為 “國家的代表”將中國共產(chǎn)黨和政府的政策和意志傳遞給社會(huì)公眾尤其是黨派成員及所聯(lián)系群眾，并進(jìn)行必要的宣傳和動(dòng)員工作，從而事實(shí)上參與了公共政策尤其是與統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作有關(guān)政策的實(shí)施。

從政策過程的角度看，民主黨派發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)主體性功能主要有兩個(gè)切入口：一是提供決策咨詢意見，二是反映民眾利益訴求。前者注重的是民主黨派的專業(yè)性，后者注重的是民主黨派的代表性。從當(dāng)前實(shí)際看，民主黨派通過決策咨詢對(duì)相關(guān)公共政策提供專業(yè)意見和建議受到了較多關(guān)注，實(shí)踐中也做得較好一些，而在反映民眾利益訴求方面，還有較大開發(fā)空間。目前，各級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門和民主黨派組織都在熱議和探索推進(jìn)民主黨派智庫建設(shè)，其著眼點(diǎn)主要是發(fā)揮民主黨派在決策咨詢方面的專業(yè)優(yōu)勢。推進(jìn)民主黨派智庫建設(shè)，毫無疑問是新形勢下提升民主黨派政策參與能力的重要途徑。但筆者認(rèn)為，要慎提 “民主黨派往智庫方向轉(zhuǎn)” （一些統(tǒng)戰(zhàn)干部、黨派領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者已開始熱衷于這樣一個(gè)提法）。民主黨派內(nèi)有大量專業(yè)人才，可以發(fā)揮一定的智庫作用。但除此之外，民主黨派還要發(fā)揮民主監(jiān)督、利益表達(dá)和認(rèn)同建構(gòu)功能，并最終要服務(wù)于統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量的主要任務(wù)，這是與專業(yè)智庫不同的，也是專業(yè)智庫無法替代的。民主監(jiān)督、利益表達(dá)和認(rèn)同建構(gòu)功能的發(fā)揮，都需要民主黨派更加重視從反映民眾利益訴求尤其是所聯(lián)系群眾利益訴求的角度開展活動(dòng)、發(fā)揮作用 （包括在提供專業(yè)意見時(shí)，也可將本黨派所聯(lián)系群眾的視角考慮進(jìn)去，從而使專業(yè)意見也能體現(xiàn)黨派特色）。事實(shí)上，如果說民主黨派只是或者主要是發(fā)揮決策咨詢功能，那么在中國共產(chǎn)黨和政府本身的知識(shí)化、專業(yè)化程度不斷提高及國家大力推進(jìn)智庫建設(shè)的背景和形勢下，民主黨派的空間將可能被大大擠壓。

二、從團(tuán)體提案看民主黨派的利益代表功能

人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，具有鮮明的黨派性特點(diǎn)。在人民政協(xié)中，民主黨派以政黨為參加單位，以黨派名義開展活動(dòng)，并在政協(xié)委員、常務(wù)委員、領(lǐng)導(dǎo)班子成員和專門委員會(huì)中占有較高比例。從實(shí)踐看，政協(xié)提案是民主黨派參與和影響公共政策的最重要途徑之一。尤其是民主黨派團(tuán)體提案，凝聚了黨派集體的智慧，體現(xiàn)了黨派作為一個(gè)整體的影響力。民主黨派的一些最有代表性的觀點(diǎn)也往往通過團(tuán)體提案的形式表達(dá)出來。下面，筆者將以浙江省為例，對(duì)民主黨派團(tuán)體提案的內(nèi)容進(jìn)行一個(gè)初步的統(tǒng)計(jì)分析，希望能從一個(gè)側(cè)面了解和檢測民主黨派利益代表作用發(fā)揮的狀況。

1989年 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確規(guī)定， “在政協(xié)會(huì)議上，民主黨派可以本黨派名義發(fā)言、提出提案”。1990年，九三學(xué)社浙江省委會(huì)向省政協(xié)提交的 《我省農(nóng)科成果推廣的幾點(diǎn)建議》的提案，成為當(dāng)年惟一一個(gè)民主黨派團(tuán)體提案，也是 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》頒布實(shí)施以后浙江省第一個(gè)民主黨派團(tuán)體提案，之后團(tuán)體提案逐步成為浙江省各民主黨派組織影響地方公共政策制定的重要形式。1990年至2011年，浙江省各民主黨派省委會(huì)共向省政協(xié)提交團(tuán)體提案1084件，占這22年中所有團(tuán)體提案總數(shù)的73.2%，占所有立案總數(shù)的6.6%。

從內(nèi)容上來看，這1084件團(tuán)體提案廣泛涉及到國家治理過程中的各類公共事務(wù)，超越了黨派、團(tuán)體和個(gè)人的利益，提案承辦單位涵蓋了絕大多數(shù)的省級(jí)機(jī)關(guān)，也從一個(gè)側(cè)面說明民主黨派通過團(tuán)體提案的形式介入公共政策制定的廣度與深度。提案內(nèi)容的公共性表明民主黨派的民意表達(dá)功能得到了拓展和增強(qiáng)。民主黨派利益取向上的這種廣泛性，對(duì)于中國共產(chǎn)黨而言，是查漏補(bǔ)缺、是提醒、也是監(jiān)督；對(duì)于民主黨派而言，這種超越自身利益的建言，也是對(duì)民主黨派自身存在的政治合法性的一個(gè)證明和加強(qiáng)。此外，民主黨派對(duì)困難群體的利益也有較多關(guān)注，主要包括殘疾人、輟學(xué)女童、下崗人員等。1990年來，這方面提案共有58個(gè)，占黨派團(tuán)體提案總數(shù)的5.3%。

另一方面，作為政黨，在參與公共政策制定的過程中代表并表達(dá)本黨派及作為政黨社會(huì)基礎(chǔ)的特定階層或群體的利益與意愿，是民主黨派的一項(xiàng)基本功能。對(duì)于黨派組織自身的利益訴求，1990年以來各民主黨派共提了21件團(tuán)體提案，內(nèi)容包括黨派機(jī)關(guān)辦公條件的改善和機(jī)關(guān)干部待遇的解決、民主黨派開展活動(dòng)的各種經(jīng)費(fèi)落實(shí)、完善民主黨派參政議政的相關(guān)制度 （包括建立信息反饋制度、對(duì)口聯(lián)系制度等）、加強(qiáng)對(duì)民主黨派的宣傳報(bào)道、黨外干部的培養(yǎng)使用、社會(huì)主義學(xué)院的建設(shè)、加強(qiáng)政協(xié)與民主黨派的民主監(jiān)督職能等。至于對(duì)本黨派成員及所聯(lián)系群體利益的傳達(dá)，相對(duì)來講邊界不是非常清楚，很難精確統(tǒng)計(jì)。筆者在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，部分民主黨派的關(guān)注重心與其成員構(gòu)成的特色有著明顯的關(guān)聯(lián)。比如民盟盟員以文教界中上層知識(shí)分子為主，因此提案中有關(guān)教育尤其是高等教育的內(nèi)容占了較大的比重；民進(jìn)會(huì)員以從事教育文化出版工作的知識(shí)分子為主，并且其成員構(gòu)成中普教教師占了較大比例，所以文化藝術(shù)類和基礎(chǔ)教育方面的提案數(shù)量相對(duì)就較多；農(nóng)工黨是以醫(yī)藥衛(wèi)生界的高中級(jí)知識(shí)分子為主的一個(gè)政黨，他們所提交的有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生和民眾身心健康安全等方面的提案在所有黨派中是最多的；臺(tái)盟盟員都是臺(tái)灣籍人士，他們關(guān)心臺(tái)灣的前途和臺(tái)胞的利益，積極推動(dòng)海峽兩岸的交流和互相了解，因此，這方面的提案臺(tái)盟提得最多；等等。這種關(guān)聯(lián)，其原因是顯而易見的，那就是某一領(lǐng)域的專家學(xué)者多，對(duì)這一領(lǐng)域自然就更能提出有見地的觀點(diǎn)和建議；另外也說明了民主黨派成員構(gòu)成的特色對(duì)黨派在參與公共政策制定中的訴求和追求所產(chǎn)生的影響。從總體數(shù)據(jù)看，體現(xiàn)黨派成員構(gòu)成特色的團(tuán)體提案共有287件，占黨派團(tuán)體提案總數(shù)的26.5%。具體到每一個(gè)黨派而言，體現(xiàn)黨派成員構(gòu)成特色的團(tuán)體提案在所在黨派團(tuán)體提案中所占比例最高的是民建 （46%），其次為民盟（29.9%），再次為臺(tái)盟 （29.7%），接下來依次為民進(jìn) （27.6%）、九三學(xué)社 （25.7%）、致公黨（25.4%）、農(nóng)工黨 （23.7%）、民革 （8.1%）。當(dāng)然，界別特色與利益代表之間都并非簡單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但不可否認(rèn)的是，無論是理論上還是實(shí)踐中，這兩者之間確實(shí)存在有密切相關(guān)性。

三、民主黨派利益代表的公共性取向與特殊性取向

在我國現(xiàn)有的政治架構(gòu)內(nèi)，民主黨派是利益表達(dá)的重要渠道之一，在利益代表方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。但從實(shí)際情況看，各民主黨派對(duì)于 “利益代表”問題，在認(rèn)識(shí)上還不十分統(tǒng)一，這主要表現(xiàn)為部分民主黨派成員對(duì)民主黨派的利益代表功能持謹(jǐn)慎態(tài)度。在筆者2005年開展的一次面向民主黨派骨干成員的問卷調(diào)查中，在 “您覺得民主黨派參與政策制定最應(yīng)該重視哪種利益”一題的回答上，52.1%的人次選擇了 “社會(huì)公共利益”，25.1%選擇了 “社會(huì)弱勢群體的利益”，15.4%選擇了 “本黨派所聯(lián)系群體的利益”，3.9%選擇了 “黨派成員的利益”，2.5%選擇了 “不應(yīng)對(duì)某種利益特別重視”，還有極少數(shù)人選擇了“黨派領(lǐng)導(dǎo)人的利益”、 “黨政部門的利益”、“向黨派提供贊助和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的人的利益”和“說不清”。而從2009年的問卷調(diào)查情況看，實(shí)踐中民主黨派參與公共政策制定的利益取向與大部分黨派成員的價(jià)值判斷是基本相符的：在 “您覺得您所屬黨派在參與公共政策制定中最重視哪種利益”這一問題的回答上，50.5%的人次選擇了 “社會(huì)公共利益”，24.8%選擇了 “社會(huì)弱勢群體的利益”，17.0%選擇了 “本黨派所聯(lián)系群體的利益”，還有極少數(shù)人選擇了 “黨派成員的利益”、 “黨派領(lǐng)導(dǎo)人的利益”、 “黨政部門的利益”、 “向黨派提供贊助和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的人的利益”、 “沒有對(duì)某種利益特別重視” 和 “說不清”。將上述兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，可以發(fā)現(xiàn)，兩者之間呈高度吻合狀態(tài)，即在調(diào)查對(duì)象看來，民主黨派在參與公共政策制定表現(xiàn)出的利益代表取向與他們的期望是基本一致的。

但從筆者對(duì)1990年以來浙江省民主黨派團(tuán)體提案的分析來看，反映民主黨派聯(lián)系對(duì)象利益訴求的團(tuán)體提案的比重占黨派團(tuán)體提案的四分之一左右。這樣的比例不算低 （這里僅是就數(shù)量而言，沒有考慮提案所反映的利益訴求本身的內(nèi)容和質(zhì)量問題）。從問卷調(diào)查看，黨派成員對(duì)于本黨派的利益代表功能還是給予了不錯(cuò)的評(píng)價(jià)：在 “您覺得您所屬黨派在參與政策制定中有沒有代表本黨派所聯(lián)系群眾的利益”一題的回答上，選擇 “始終代表”和 “經(jīng)常代表”的人數(shù)占到了63.3% （分別為 15.8%、47.5%），而選擇 “偶爾代表”和“沒有代表”的人數(shù)比例分別為31.3%和5.4% （兩項(xiàng)合計(jì)36.7%）。而在 “您覺得民主黨派參與政策制定使您的利益得到有效維護(hù)了嗎”一題的回答上，選擇 “完全得到維護(hù)”、 “很大程度上得到維護(hù)”、 “得到一定程度的維護(hù)”的人數(shù)比例分別為2%、13.4%、67.6%，合計(jì)83.1%。據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國民主黨派代表所聯(lián)系群體利益訴求方面比我們原來想象的做得更多一些，但這種客觀情況并未反映到黨派成員對(duì)黨派利益取向的主觀認(rèn)知上來，所以，這說到底主要還是一個(gè)認(rèn)識(shí)的問題，即對(duì)很多黨派成員而言，他們并不十分認(rèn)同和接受 “民主黨派應(yīng)該代表其成員及所聯(lián)系群體的利益”這樣一種觀念。

那么，在民主黨派的利益代表問題上，其它方面又是怎樣看的呢？接受筆者訪談的某市統(tǒng)戰(zhàn)部副部長談了他的看法： “我們要求黨派體現(xiàn)特色，但民主黨派自己不這樣想。他們想跳出自己的特色去參政議政?，F(xiàn)在很多黨派是從全民黨的角度在參政議政?！袊伯a(chǎn)黨會(huì)脫離群眾，民主黨派也會(huì)脫離群眾。你聯(lián)系的群眾是誰？他們有什么呼聲？你們有沒有反映過？民主黨派如果不能有效地反映各自所聯(lián)系的群體的利益，也存在脫離群眾的問題。中國共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)各方的前提是各方利益、各方面要求都能在黨委、政府的面前得到體現(xiàn)，而各民主黨派所扮演的正是這樣一個(gè)利益溝通渠道的作用。目前黨派在參政議政過程中很少反映各自所聯(lián)系群眾的利益，更多關(guān)注的是社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。但在這些問題上，由于缺乏相關(guān)的信息和人才，黨派參政很難做到前瞻性。很多問題還沒等黨派提出來，政府往往已經(jīng)開始研究或已形成決策?！惫P者認(rèn)為，這位副部長的話能從一定程度上反映出當(dāng)前民主黨派發(fā)揮利益代表功能的狀況，而且其觀點(diǎn)對(duì)于民主黨派認(rèn)識(shí)和處理與聯(lián)系對(duì)象之間的關(guān)系具有一定的啟發(fā)意義和參考價(jià)值。

一方面，作為致力于促進(jìn)國家發(fā)展的參政黨，民主黨派必須關(guān)注廣大人民的利益要求，但民主黨派的性質(zhì)和特點(diǎn)，使之在維護(hù)社會(huì)整體利益的前提下，又要反映其所代表成員和聯(lián)系群眾的利益愿望，做到 “特殊性寓于公共性之中”。特別是在我國社會(huì)日益多樣化，新的社會(huì)階層不斷產(chǎn)生，而民主黨派又都已把他們作為發(fā)展對(duì)象，并且面臨要求擴(kuò)大公民有序政治參與的情況下，更應(yīng)當(dāng)注意拓寬社會(huì)利益表達(dá)渠道，把各種力量納入到自己的視野中來。民主黨派也只有聯(lián)系反映社會(huì)不同方面的意見和要求，才 “能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)” （鄧小平語）。民主黨派代表部分人的利益，并不表示其是利益集團(tuán)的代表或者說其本身就變成了利益集團(tuán)。在多黨合作格局下，民主黨派所代表的 “部分”是構(gòu)成 “整體”的 “部分”， 而非對(duì)抗 “整體” 的 “部分”。 關(guān)鍵是在 “特殊性”和 “公共性”之間找到一個(gè)合理的平衡點(diǎn)。

另一方面，應(yīng)該通過強(qiáng)化民主黨派的利益代表意識(shí)，支持民主黨派更好維護(hù)和代表其所聯(lián)系群體的合法利益，以進(jìn)一步確立民主黨派的統(tǒng)戰(zhàn)性主體意識(shí)。戰(zhàn)略思維要求我們講辯證法，要求我們系統(tǒng)、全面、聯(lián)系地看待事務(wù)和處理關(guān)系。但當(dāng)我們思考具體路徑和對(duì)策的時(shí)候，必須針對(duì)現(xiàn)狀對(duì)所有要素作出排序，找出其中關(guān)鍵的癥結(jié)所在，搞清楚這些要素中到底什么東西多了，什么東西少了。就像和面一樣，面多了加水，水多了加面。民主黨派發(fā)揮利益代表功能，必須兼顧整體和局部、共性和個(gè)性。從目前的現(xiàn)狀來看，到底是什么多了，什么少了？筆者認(rèn)為，不是整體少局部多，不是共性少個(gè)性多，恰恰相反，是整體多局部少，共性多個(gè)性少，而這對(duì)于保證和擴(kuò)大中國政黨制度的包容性是很不利的。如果我們對(duì)現(xiàn)狀的判斷是這樣的話，那么當(dāng)我們思考和研究現(xiàn)階段民主黨派利益代表功能的優(yōu)化路徑時(shí)，應(yīng)在堅(jiān)持利益代表的公共性的前提下，更加注重代表和表達(dá)黨派成員及所聯(lián)系群眾的合法利益。

（黃天柱，浙江省社會(huì)主義學(xué)院參政黨建設(shè)研究中心執(zhí)行秘書長、副教授/責(zé)編 劉玉霞）