賄選的發(fā)生機(jī)制和防范

◎汪仲啟

賄選的發(fā)生機(jī)制和防范

◎汪仲啟

2016年遼寧省發(fā)生的人大代表賄選案是十八大以來，繼湖南衡陽、四川南充后，又一起被查實(shí)的嚴(yán)重賄選案件。遼寧賄選案的層級高、范圍大、情節(jié)惡劣，是第一起發(fā)生在省級層面的人大代表賄選案。全國人大常委會委員長張德江說，遼寧賄選案 “是對我國人民代表大會制度的挑戰(zhàn)，是對社會主義民主政治的挑戰(zhàn)，是對國家法律和黨的紀(jì)律的挑戰(zhàn)，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政底線”。

發(fā)生賄選的可能環(huán)節(jié)

我國的賄選案件主要有哪些特征？為何在人大選舉環(huán)節(jié)會出現(xiàn)如此嚴(yán)重的賄選案情？從各地發(fā)生的賄選案件來看，賄選主要發(fā)生在候選人推薦和選舉兩個環(huán)節(jié)。行賄者也主要有兩類，一類是非組織推薦但想成為領(lǐng)導(dǎo)或人大代表的；還有一類是組織推薦的候選人，想確保自己當(dāng)選的。而行賄的對象則主要是有提名權(quán)、推薦權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部或人大代表，以及有投票權(quán)的人大代表或選民。具體而言，現(xiàn)階段我國的賄選主要發(fā)生在以下三個環(huán)節(jié)。

第一，候選人的產(chǎn)生環(huán)節(jié)。根據(jù) 《選舉法》的規(guī)定，我國人大代表候選人的提名方式，既可以由各政黨、人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)提名代表候選人，也可以選區(qū)選民10人以上提名代表候選人。實(shí)踐中，前類候選人的選舉產(chǎn)生經(jīng)常是主流甚至唯一的方式。如秦前紅教授所說，一些地方的黨政部門甚至還要將人大代表作為一項(xiàng)榮銜用以酬謝大的開發(fā)商、納稅大戶、勞動模范以及為當(dāng)?shù)貛碛绊懙奈捏w明星、社會知名人士等。同時，各政黨、人民團(tuán)體推薦候選人的標(biāo)準(zhǔn)并不明確，所給出的標(biāo)準(zhǔn)往往非常寬泛，正當(dāng)競選的途徑也并不通暢，選舉尤其是間接選舉中重視 “推薦”而不是競爭者的 “自薦”。推薦過程中，領(lǐng)導(dǎo)意圖往往十分明顯，這就存在徇私枉法的空間。加上選舉的競爭性及對候選人的介紹不夠，選舉人與被選舉人之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，社會監(jiān)督無法落實(shí)。于是，一些人在利益的驅(qū)使下，鋌而走險地采取包括 “賄選”在內(nèi)的各種不正當(dāng)手段，使自己在推薦環(huán)節(jié)中 “脫穎而出”。

第二，人大代表的選舉環(huán)節(jié)。從湖南、四川、遼寧等地發(fā)生的幾起賄選大案來看，大部分都是人大代表的賄選，且賄選者大部分都是私營企業(yè)主。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔有著更為嚴(yán)格的組織程序，一般私營企業(yè)主也根本無法進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)干部選任的渠道。而人大代表選舉，相對而言資格較為開放。特別是黨的十五大以來，中國政治制度的包容性逐步提高，黨和國家有意識地吸納一部分新興階層代表進(jìn)入人大和政協(xié)機(jī)關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會變遷不斷深入，這種政治吸納是必然的，也是必須的。但不得不承認(rèn)，由此也帶來了諸如賄選等不規(guī)范乃至嚴(yán)重違法的情形。對于民營企業(yè)家來說，當(dāng)選為人大代表或政協(xié)委員和他們的利益密切相關(guān)。人大代表的身份不僅對于企業(yè)家個人是一種榮譽(yù)和某種程度的政治保護(hù)，對企業(yè)形象也有幫助，更重要的是，有了代表身份，他們獲得了重要的政治舞臺，不僅可以一定程度上影響政府政策、資金投向和干部人選，還可以結(jié)交更大的政商圈子。因?yàn)橘V選必須要花費(fèi)大量的資金來打通各個關(guān)節(jié)，而私營企業(yè)主獲得財富以后，也有了賄選的資金實(shí)力。馬克思早就表明，在經(jīng)濟(jì)上獲得統(tǒng)治地位的社會階級必然要求與之相稱的政治地位。對于企業(yè)家來說，人大代表的身份不見得會體現(xiàn)為直接的政治利益，但是身份保護(hù)、個人榮譽(yù)、人脈、企業(yè)形象等間接利益對他們來說也是完全值得的。

第三，領(lǐng)導(dǎo)人的選舉環(huán)節(jié)。所謂領(lǐng)導(dǎo)人選舉環(huán)節(jié)的腐敗，目前主要出現(xiàn)在基層，特別是村干部選舉當(dāng)中。候選人通過直接賄賂村民來確保當(dāng)選，從法律角度考慮，這一做法無疑是違法的，但就現(xiàn)實(shí)情況，這又未嘗不是一種集體理性選擇。我們在調(diào)研中時常聽到這樣的聲音： “誰上都一樣， 那還不如看誰給的多。”這說明基層選舉背后缺乏深厚的利益相關(guān)性，這不僅會影響村民的投票積極性，也會影響他們對選票的意義判斷。這一點(diǎn)國外同樣如此。比如，印度雖然有著比較完善的選舉制度，但由于社會層面的種姓制度造成了嚴(yán)重的身份不平等，下等種姓的選民手中除了一張象征性的選票，對于政治的影響力實(shí)則非常有限，于是，與其將選票 “免費(fèi)”投出去也換不回政治影響力，還不如將其 “出賣”獲得少許直接的經(jīng)濟(jì)回報。

打擊賄選應(yīng)從完善制度規(guī)則著手

中國共產(chǎn)黨是我國的主體政治力量，也是我國民主生活的組織和領(lǐng)導(dǎo)力量。黨對民主選舉活動的組織和監(jiān)督，是預(yù)防賄選的第一道也是最重要的一道門檻。從已經(jīng)查實(shí)的賄選案件來看，紀(jì)委的巡視以及接受來自社會的 “舉報”起到了至關(guān)重要的作用。遼寧賄選案的查實(shí)，可以說主要得益于中紀(jì)委巡視組的 “回馬槍”。不過，單純依靠紀(jì)委的力量預(yù)防賄選是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。不僅巡視的范圍和程度難免受限，舉報也具有一定的偶然性。所以，在強(qiáng)化黨的紀(jì)律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，打擊賄選主要還是應(yīng)當(dāng)從完善制度規(guī)則入手。

首先，完善候選人的產(chǎn)生機(jī)制。一是候選人的來源，一是候選人的產(chǎn)生方式。如果候選人主要由地方和單位黨組織 “推薦”產(chǎn)生，那么享有推薦權(quán)的黨委書記和組織部長就有了巨大的權(quán)力尋租空間。他們可以根據(jù)政治原則和政治紀(jì)律，正常地推薦候選人；也有可能根據(jù) “關(guān)系”、 “情感”或 “利益”推薦候選人。這等于是給了擁有經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)家群體開了一個 “方便之門”，一旦制度對推薦的監(jiān)督 “失守”，那么這個方便之門也就洞開。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，享有巨大推薦權(quán)的人應(yīng)當(dāng)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。比如，推薦者應(yīng)就推薦對象公開說明情況；應(yīng)該建立推薦檔案，一旦發(fā)生問題進(jìn)行責(zé)任倒追。另外，候選人的資格方面，由于民營企業(yè)家眾多，根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)加以推薦呢？如果這方面有明確的標(biāo)準(zhǔn)， 比如企業(yè)信用、 慈善記錄、 社會貢獻(xiàn)、稅收等量化指標(biāo)，那么對候選人的測評會相對公平，但如果沒有這方面的客觀指標(biāo)，那么就給推薦人以極大的自由裁量空間。

其次，完善競選機(jī)制。競爭機(jī)制的完善最主要有兩方面，一是進(jìn)一步增加差額選舉的比例，二是完善秘密寫票機(jī)制。目前我國的人大代表選舉引入了一定的差額選舉，這讓選舉的競爭性有所加強(qiáng)，但總體來看競爭性還是不夠。候選人之間是否有正常的、公開的競爭機(jī)會非常重要，如果候選人之間可以公開競爭，哪怕是黨內(nèi)的小范圍競爭，也可以一定程度上阻止問題人物出現(xiàn)。我國 《選舉法》只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘密寫票處”，但并未規(guī)定一定要進(jìn)行秘密投票。從目前的實(shí)際情況來看，許多地方在選舉時，秘密寫票處都是擺設(shè)，并未落實(shí)。有了秘密寫票機(jī)制，即使有人賄選，也存在極大可能落選。

第三，完善選民互動機(jī)制和代表責(zé)任機(jī)制。選民互動和代表責(zé)任息息相關(guān)，沒有良好的選民互動，一方面選民無法判斷候選人的資質(zhì)，更加重要的是代表責(zé)任無從體現(xiàn)。人民代表大會制度的設(shè)定，本質(zhì)上還是要體現(xiàn)人民當(dāng)家做主，故而人民代表一定要有通暢的機(jī)制聯(lián)系選民。如果選民有問題可以及時找民意代表加以反映，那么選民的利益相關(guān)性就高了，他的投票積極性和監(jiān)督積極性也就強(qiáng)了。通過選民聯(lián)系機(jī)制，選民還可以判斷代表的工作履職情況，對人民代表進(jìn)行監(jiān)督，從而使得代表責(zé)任得到落實(shí)。目前來看，我國選舉機(jī)制中，選民聯(lián)系機(jī)制始終是薄弱環(huán)節(jié)，雖然2010年 《選舉法》修改中增加了 “選舉委員會可以組織候選人與選民見面”的條款，但這個規(guī)定是相當(dāng)不足的。首先，可以組織見面會，并非法定義務(wù)，那么意味著可以不組織見面會。其次，見面會僅限于選舉階段，當(dāng)選后并沒有法定機(jī)制進(jìn)行選民聯(lián)系，實(shí)際上某些地區(qū)曾出現(xiàn)的 “代表工作室”的探索也被明確制止了，這等于是堵死了當(dāng)選代表同選民進(jìn)行機(jī)制化互動的渠道。第三，見面會是集體見面形式，組織起來并不容易，群體性的見面會反映問題的效率也會受影響，這種方式無法取代代表的單獨(dú)聯(lián)系機(jī)制的重要作用。目前，總的來看，我國選舉制度下，選民互動是不夠的，這導(dǎo)致投票人對候選人不了解，無法進(jìn)行甄別遴選。而且由于缺乏具體的人大代表當(dāng)選后的互動機(jī)制，使得當(dāng)選代表的責(zé)任不明確，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對等。一些人 “混”上一個人大代表的身份，幾乎可以說是 “一次投資，長期受益”，一旦他為賄選支付成本之后，其履職義務(wù)缺乏考核和監(jiān)督，幾乎不需要負(fù)任何后續(xù)責(zé)任。有的地方甚至出現(xiàn)當(dāng)選代表從不提案，從不發(fā)言，甚至從不參加人大會議的尸位素餐者。這些因素疊加，使得某些人當(dāng)選人大代表的機(jī)會成本其實(shí)很小，一旦當(dāng)選，沒有責(zé)任、沒有監(jiān)督，卻能享受代表身份帶來的持續(xù)的 “純收益”。

第四， 完善責(zé)任追究機(jī)制。 我們看到，2013年衡陽的大規(guī)模人大代表賄選案發(fā)生后，涉案人員大多以違反黨紀(jì)政紀(jì)行為被處理，而沒有以破壞選舉罪進(jìn)行追究，也就是說， “賄選”這一行為最終是作為政治事件來進(jìn)行定性的。2016年發(fā)生在遼寧的賄選案，大部分涉案人員同樣沒有以 “破壞選舉罪”來追究，而是以 “賄賂罪”進(jìn)行追究，一方面說明其行為性質(zhì)已觸犯刑法，另一方面仍沒有按照破壞選舉來定罪量刑。實(shí)際上，近年來的賄選案中，最終啟動 “破壞選舉罪”來追究責(zé)任的十分罕見，連代表的罷免程序都很少啟用。不得不說，我們對于賄選的懲戒還是失之于軟?？紤]到賄選的嚴(yán)重政治后果，我們有必要提高懲戒力度，必要的時候啟動刑事追責(zé)機(jī)制。

結(jié)語

遼寧賄選案雖屬個案，但是性質(zhì)嚴(yán)重。從法律層面看，首先，人大制度是我國根本政治制度，人大代表賄選產(chǎn)生，會失去人民的信任和認(rèn)同，進(jìn)而危及黨的領(lǐng)導(dǎo)。再者，一個省級人大將近85%的代表因賄選而去職，剩余代表已經(jīng)無法組成符合法定人數(shù)的人大機(jī)構(gòu)，無法行使地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能；權(quán)力機(jī)關(guān)癱瘓，由其產(chǎn)生的政府、法院和檢察院是否具有合法性？上述問題現(xiàn)行法律已經(jīng)無法回答。全國人大為此不得不根據(jù)憲法和有關(guān)法律精神作出創(chuàng)制性安排。從政治層面來說，中國特色社會主義民主制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家做主的有機(jī)結(jié)合，所以，人大代表的選舉過程，既涉及到選舉的法律程序，也涉及到黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。賄選等破壞選舉的行為，也就既破壞了選舉的法律制度，也損害了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)核心功能。所以，賄選不僅僅是一個法律事件，同時也是嚴(yán)重的政治事件。賄選所傷害的，不僅是人民的民主權(quán)利，也傷害了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)地位。

為了徹底杜絕類似風(fēng)險再度發(fā)生，加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，特別是巡視組的作用依然十分重要。為了保持對賄選的高壓打擊態(tài)勢，不妨在每一次換屆選舉時，都設(shè)立專門的舉報途徑，將選舉監(jiān)督常態(tài)化、制度化。另外，拓寬新興群體的政治參與渠道也實(shí)屬必要，與其讓他們削尖腦袋走歪門邪路，不如使他們有標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、制度化、公開化的參政渠道。既然政治職位是稀缺資源，那么就讓有意者到陽光下來公開競爭。

（汪仲啟，上海社會科學(xué)院 《社會科學(xué)報》主任記者/責(zé)編 張棟）