文/中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 孫茂靈

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制途徑探討

文/中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 孫茂靈

行政事業(yè)單位是行使國(guó)家權(quán)力的重要機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著重要的公共管理職能。加強(qiáng)內(nèi)部控制，有利于提高行政事業(yè)單位的管理水平、對(duì)財(cái)政資金的使用效益、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，保障國(guó)家資源優(yōu)化配置，維護(hù)社會(huì)公眾的利益。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；存在問(wèn)題；建議

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的重要內(nèi)容，建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是保證行政事業(yè)單位貫徹執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的要求，有利于提高行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金的效益，完成部門(mén)預(yù)算，是進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家資源的優(yōu)化配置的必然要求。

行政事業(yè)單位是構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要組成，其工作的核心是為社會(huì)提供公共服務(wù)。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保障國(guó)家資金安全完整的重要舉措。是行政事業(yè)單位充分發(fā)揮社會(huì)職能，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，維護(hù)人民利益的必然選擇。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位的廉政建設(shè)，減少貪污腐敗。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者普遍缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，或是把內(nèi)部控制僅歸為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的工作內(nèi)容，缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。造成這樣的原因主要包括兩方面的內(nèi)容：一是行政事業(yè)單位不以盈利為目的，主要執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，大多數(shù)單位把所有的精力放在提供公共服務(wù)和維持財(cái)政收支平衡上。二是行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，部門(mén)和事業(yè)人員眾多，施行內(nèi)部控制難度較大。行政事業(yè)單位沒(méi)有建立起明確的權(quán)力責(zé)任制度，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，事業(yè)人員相互推卸責(zé)任，不利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位的管理和職能的發(fā)揮。

（二）內(nèi)部控制制度不完善。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系不健全，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒(méi)有把內(nèi)部控制制度形成完整系統(tǒng)、規(guī)范合理的書(shū)面文件，僅以財(cái)經(jīng)法紀(jì)和部門(mén)規(guī)章代替內(nèi)控制度，完全憑借經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行業(yè)務(wù)管理。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)不足，除了管理者的內(nèi)控意識(shí)薄弱外還有多方面的原因。首先是我國(guó)在行政事業(yè)單位內(nèi)控方面的法律體系建設(shè)不足，直到2012年才出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，無(wú)法為行政事業(yè)單位建立合理內(nèi)控制度提供法律依據(jù)。其次，單位內(nèi)控制度的制定不夠詳細(xì)明確，缺乏針對(duì)性，普遍忽視風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度的執(zhí)行度較差，對(duì)制度的執(zhí)行結(jié)果和有效性也缺乏考核和評(píng)價(jià)。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的合理性和有效性都有待提高。

（三）缺乏有效的內(nèi)部控制管理。1.監(jiān)督力度不足。我國(guó)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督力度不強(qiáng)。目前，對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督僅包括國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)兩方面。國(guó)家審計(jì)主要來(lái)自同級(jí)財(cái)政部門(mén)和國(guó)家審計(jì)部門(mén)的監(jiān)管，這兩者的審計(jì)主要側(cè)重于審查行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)政資金使用的合法合規(guī)性，而往往忽略被審計(jì)單位的資金使用的效益和內(nèi)部控制的建全性和有效性。單位內(nèi)部的審計(jì)，普遍缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)與會(huì)計(jì)部門(mén)地位相當(dāng)，內(nèi)部審計(jì)工作受限大，審計(jì)人員畏手畏腳，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也缺乏解決問(wèn)題的權(quán)力，因此內(nèi)部審計(jì)往往流于形式，缺乏時(shí)效性。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位很少接受注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，單位的信息不夠公開(kāi)，透明度不夠高，社會(huì)公眾難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，必然導(dǎo)致行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)控缺乏動(dòng)力。2.會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。會(huì)計(jì)的基本職能是核算和監(jiān)督，因此會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是進(jìn)行單位管理的前提?，F(xiàn)在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作缺乏規(guī)范的會(huì)計(jì)制度的指導(dǎo)，單位會(huì)計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，高校針對(duì)行政事業(yè)單位的專(zhuān)業(yè)課程設(shè)置較少，大量缺乏高端會(huì)計(jì)人才。單位許多會(huì)計(jì)事項(xiàng)的處理主要憑借經(jīng)驗(yàn)或管理，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。單位會(huì)計(jì)人員不嚴(yán)格遵守會(huì)計(jì)處理規(guī)范，對(duì)一些原始憑證的審核較為隨意。缺乏科學(xué)合理的部門(mén)預(yù)算的編制方法。以上這些都會(huì)降低會(huì)計(jì)工作準(zhǔn)確性和有效性，必然導(dǎo)致以會(huì)計(jì)工作為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制的缺陷。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境。良好的內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)控活動(dòng)有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，改善單位內(nèi)控環(huán)境，首先要提高管理者的內(nèi)控意識(shí)，一方面可以通過(guò)國(guó)家立法對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控提出強(qiáng)制要求，另一方面完善管理者的選拔和考核機(jī)制。單位領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)以身作則，激勵(lì)單位工作人員提高綜合素質(zhì)，增強(qiáng)單位工作人員對(duì)內(nèi)控的重視度和參與度，營(yíng)造積極嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳝h(huán)境。其次要完善組織構(gòu)架，改革權(quán)力決策機(jī)制，規(guī)范授權(quán)審批程序，不僅能有效防止管理者濫用權(quán)力，還能有效提高決策的科學(xué)性和時(shí)效性。最后，建立嚴(yán)格的權(quán)責(zé)分工和崗位責(zé)任制，改善出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉的現(xiàn)象。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控，提高財(cái)務(wù)管理能力，需要一套科學(xué)完整的內(nèi)部控制制度體系作為指導(dǎo)。國(guó)家應(yīng)該對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控立法，做到有法可依。行政事業(yè)單位則應(yīng)該結(jié)合自身業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，明確內(nèi)控的目標(biāo)，建立起詳細(xì)化、具體化、系統(tǒng)化、具有針對(duì)性的內(nèi)部控制體系，并把內(nèi)控制度形成規(guī)范性文件傳達(dá)到全體員工，明確各崗位的職責(zé)分工，把內(nèi)控落實(shí)到具體的業(yè)務(wù)流程層面。單位全體人員要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)更新及能力的提升，了解國(guó)家的政策法規(guī)的變化，對(duì)內(nèi)控制度不斷進(jìn)行完善。財(cái)政局應(yīng)該成立專(zhuān)家小組，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建立的健全性和有效性進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以保證內(nèi)控制度建設(shè)的科學(xué)性和實(shí)施有效性。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理。隨著以“歐債危機(jī)”為代表的國(guó)家主權(quán)性債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，和行政事業(yè)單位自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)因素的不斷加強(qiáng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，是行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的客觀要求。首先要加強(qiáng)管理者和普通員工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。其次單位應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，培養(yǎng)高端管理會(huì)計(jì)人才，成立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析，從而提前建立應(yīng)對(duì)策略。最后對(duì)于已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略，完善組織權(quán)力制度，建立健全不相容職責(zé)相互分離和定期輪崗制度、控制財(cái)產(chǎn)接觸、嚴(yán)格授權(quán)審批程序、進(jìn)行預(yù)算管理、施行獨(dú)立稽核，盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，減輕風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害。

（四）完善信息溝通機(jī)制。信息溝通機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要要素之一，完善信息溝通機(jī)制主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。第一，豐富信息溝通的途徑和渠道，優(yōu)化信息的整理、分析和傳遞程序，促進(jìn)信息在上下級(jí)和同級(jí)部門(mén)之間傳遞的時(shí)效性和有效性，提高信息處理效率，保證內(nèi)控運(yùn)行質(zhì)量。第二，加大信息化建設(shè)的力度，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高信息自動(dòng)化，既可以提高信息的共享度，又可以減輕人為因素的影響，提高準(zhǔn)確度和規(guī)范性。第三，建立健全信息反饋機(jī)制，提高信息公開(kāi)透明度，向社會(huì)公眾披露真實(shí)、及時(shí)、全面的財(cái)務(wù)信息，以反映單位受托責(zé)任和社會(huì)職能的履行情況。提供反饋和投訴平臺(tái)，對(duì)內(nèi)外部信息使用者（包括財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)和社會(huì)公眾）提出的質(zhì)疑，及時(shí)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。有利于對(duì)內(nèi)控運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，不斷解決內(nèi)部控制活動(dòng)中存在的問(wèn)題，提高內(nèi)控管理水平。

（五）充分發(fā)揮內(nèi)外部的監(jiān)督作用。強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)作用的發(fā)揮，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要完善審計(jì)制度。既要加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的法制化建設(shè)，又要擴(kuò)大國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位審計(jì)的范圍，應(yīng)全面覆蓋單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。不僅審查其財(cái)政資金使用的合理性和效益性，也要對(duì)其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施等進(jìn)行全方位的審計(jì)，從而督促行政事業(yè)單位不斷完善和落實(shí)內(nèi)部控制制度，提高單位人員責(zé)任感和履行職責(zé)的能力。改革單位的內(nèi)部監(jiān)督，提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)內(nèi)部控制制度建立的科學(xué)性、實(shí)施的有效性進(jìn)行持續(xù)的審計(jì)。同時(shí)，建立內(nèi)部控制職能部門(mén)，對(duì)單位各機(jī)構(gòu)的內(nèi)控活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)各崗位的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)內(nèi)控的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)管理，完善人員考核評(píng)價(jià)制度，保證內(nèi)控的有效運(yùn)行。建立健全信息披露制度，引進(jìn)第三方審計(jì)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)能以公眾的視角發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理存在的問(wèn)題，從而形成外在壓力，有利于單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正內(nèi)控中存在的缺陷，提高管理水平，更好地行使公共權(quán)力。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)內(nèi)控管理，對(duì)提高行政事業(yè)單位的管理水平、社會(huì)職能的履行具有重要意義，有利于行政事業(yè)單位走科學(xué)可持續(xù)發(fā)展之路。要改善我國(guó)現(xiàn)在行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)薄弱、內(nèi)控制度不健全、信息溝通不充分、監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，需要統(tǒng)籌單位內(nèi)外部的力量。在國(guó)家層面，要加快立法，發(fā)揮更積極的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際出發(fā)，提高內(nèi)控意識(shí)，建立健全內(nèi)部控制制度體系，提高內(nèi)外部的監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機(jī)制，檢查內(nèi)控制定的完整性和科學(xué)性，督促內(nèi)控落實(shí)到實(shí)際業(yè)務(wù)和流程中。只有加強(qiáng)內(nèi)控管理，行政事業(yè)單位才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展要求，提高公共服務(wù)能力和行使國(guó)家權(quán)力的效率。（指導(dǎo)老師：谷春燕）

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