農村集體財產分配中的司法救濟制度研究
——基于行政法的視角

李雨書 邢 磊

農村集體財產分配中的司法救濟制度研究
——基于行政法的視角

李雨書 邢 磊

農村集體財產分配是我國村民自治實踐中村民極為重視的部分，本該由村民進行民主決策來決定集體財產的分配，但當下更多的是村委會在沒有召開村民代表大會的情況下擅自處理集體財產，直接了侵害村民合法權益，背離了村民自治的初衷。法院一般把此類糾紛歸入民事案件處理，然而在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，民事訴訟救濟無法給予村民有效的權益保護，其救濟途徑混亂。本文在分析農村集體財產分配現(xiàn)狀的基礎上，對保護村民權益的司法救濟制度，從行政法的視角進行一個初探。

集體財產 村委會 村民權益 司法救濟

一、前言

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）中規(guī)定村內重大事務應當由村民會議通過決議由村委會執(zhí)行，尤其是集體財產的分配，涉及每一個村民的利益，村委會無權擅自決定其分配。然而現(xiàn)實中仍有部分村委會通常不通過村民會議而擅自決定村內重大事務，剝奪了村民對集體財產進行分配的民主決策權利，嚴重損害了村民的合法權益，與建立村民自治的初衷背道而馳。在村民會議和村民代表會議只能由村委會召集的制度背景下，村民通過內部民主決策程序約束村委會集體財產管理權的預期自然落空，外部的司法救濟成為村民保護集體財產權益的主要甚至是唯一途徑。[1]但事實上，司法救濟制度的不完善無法給予村民一個有效的權益保護，訴訟費用過高，大多數(shù)村民的法律意識淡薄等因素，作為正式救濟途徑的司法救濟很少被村民選擇，而是更多的選擇其他的救濟途徑，最后引發(fā)群體性事件,嚴重影響社會秩序的穩(wěn)定。鑒于此，本文通過對農村集體財產分配現(xiàn)狀及司法救濟制度建立的意義，以及當前司法救濟制度的困境進行研究分析，最后嘗試提出完善司法救濟制度的對策，以便有效保護村民的合法權益。

二、農村集體財產分配現(xiàn)狀及司法救濟制度建立的意義

當前村民集體財產分配權利受到侵害的事實時有發(fā)生，《村組法》中規(guī)定村內事務屬于村民自治事項，由村委會進行決定管理，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村委會借著此條例而排斥國家和法律的監(jiān)督。本文就農村集體財產分配現(xiàn)狀以及司法救濟制度建立的必要性進行探究，希望能夠引起重視。

（一）農村集體財產分配的現(xiàn)狀

《村組法》第八條規(guī)定村委會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村委會依法可對集體財產進行管理，在處置集體財產方面可分為對內分配集體財產和對外處置集體財產兩個方面，《村組法》第24條及第28條規(guī)定，涉及村民利益以及土地、企業(yè)和其他財產的經營管理要通過村民會議和村民代表會議討論決定方可處理。然而在現(xiàn)實中，村委會不經過村民會議討論而擅自決定集體財產的處置此類現(xiàn)象層出不窮，村委會私吞集體財產或擅自決定對內集體財產分配方案，村委會違反內部決策程序擅自對外簽訂集體財產處置合同等現(xiàn)象日益成為村民自治中一個嚴重的問題。尤其是近幾年此類現(xiàn)象更是頻繁出現(xiàn)。從近幾年的各類集體財產糾紛案件中可以看出，農村集體財產分配已經成為村民自治中一個亟需解決的問題。

（二）建立農村集體財產分配司法救濟制度的意義

鑒于上述農村集體財產分配現(xiàn)狀的闡述，村民在其合法權益受到侵害時應該如何維護自己的合法權益，選擇正式救濟途徑或是非正式救濟途徑？農村集體財產分配的糾紛中，村民之所以會選擇非正式渠道而沒有選擇法律救濟的正式渠道，正是由于我國目前在解決農村集體財產分配糾紛上的法律制度不完善，導致村民從司法救濟途徑中無法保護自身的權益，所以建立有效的完善的司法救濟制度是保護村民在集體財產分配上的合法權益的首要任務和必要途徑，對于促進村民自治的實施和農村社會穩(wěn)定具有重要意義。

三、當前農村集體財產分配中司法救濟制度的運行困境

村委會擅自處置集體財產損害了村民的合法權益，司法救濟作為正規(guī)的救濟渠道應給予村民有效的權益保護。我國的法律在司法救濟方面雖然有出臺相關的規(guī)定，但是這些法律法規(guī)由于存在各方面的漏洞，導致村民的合法權益被侵害時不能得到及時有效的救濟，司法救濟制度相當于一紙空談，致使村民更多的選擇了非正式渠道來維護自己的權益。

（一）無明確法律規(guī)定其具體訴訟途徑

司法實踐中，法院常以“村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”為由，認為村委會不是行政訴訟的合格被告，從而拒絕把村委會與村民之間的糾紛納入行政訴訟。[2]這就造成了村民起訴村委會時，法院以村民和村委會之間的關系不屬于民事訴訟法所規(guī)定范圍為由駁回起訴；提起行政訴訟時，法院又以村委會不具有行政訴訟主體資格為由不予立案，形成了訴訟的盲區(qū)。我國法律在集體財產分配方面的司法救濟中具體訴訟途徑無明確規(guī)定，這導致了村民在民事訴訟途徑中無法得到根本上的權益保護，也不能從行政訴訟途徑中得到維護。

（二）責任追究機制不完善，無明確法律依據(jù)

由于責任界定以及追責機制的不完善，致使大量集體財產糾紛案中村民合法的財產權益救濟舉步維艱。村委會擅自處置集體財產造成了損失，而村民的利益訴求因為沒有明確的法律依據(jù)，是應該追究村委會成員私法責任還是公法責任，法院無法給予一個肯定的答復。如若按私法進行審判，由于村民不是直接利害關系人，法院無法強制判決村委會做出決定，按照規(guī)定其成員的賠償責任無論損失大小都要承擔經濟賠償，對于村民自治的積極性造成了嚴重打擊。從公法上來說，按照《國家賠償法》規(guī)定行政公務人員或者授權組織或者個人在行政追償中承擔部分或者全部責任。村委會并不屬于國家行政機關，其成員也不應屬于國家公務人員，再者村委會成員的補貼和收入決定了其較低的賠償能力。當下我國法律并沒有一個合適明確的責任追究機制，現(xiàn)行的行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍不包含對內部公務人員的賠償訴訟，村委會應該承擔的責任及其大小都沒有一個專門的法律依據(jù)，致使法院在判決此類案件時無從下手。

（三）訴訟費用過高，潛在收益低

針對村委會擅自處分村集體財產的行為，村民若是選擇通過訴訟救濟途經，則需要承擔一系列的訴訟成本。首先，從原告一方來看，除了案件受理費之外，還包括案件申請費、聘請律師的開支、交通費等顯性訴訟開支，此外還包括因參加訴訟而產生的其他誤工、精力等隱性支出，[3]并且民事訴訟途徑的案件受理費用過高。根據(jù)民事訴訟案件規(guī)定，集體財產糾紛案往往被歸為財產案件，村民需交納巨額的訴訟費用。《民事訴訟法》確立了“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則，然而對于村委會在未通過村民會議或者村民代表會議擅自處置集體財產的事實，村民要證明村委會沒有進行民主決策程序而擅自處置集體財產這一事實是相當困難的，需要花費大量時間精力和金錢。其次，從被告一方村委會來看，村委會參加司法活動的開支，包括訴訟費用、律師費用以及由于應訴而導致村委會對村莊公共事務管理精力、品質的減弱等隱性成本，這些最終都要由整個村集體成員來承擔。在目前的司法救濟制度中，欠缺相應的輔助性配置和激勵機制，村民如果直接提起訴訟，可能無力承擔的訴訟成本，村民的潛在收益低，也就導致了村民訴訟積極性不高，司法救濟制度空置。

四、完善農村集體財產分配中司法救濟制度的對策

司法救濟制度在農村集體財產分配糾紛中是正式救濟渠道，應該成為村民在權益受到侵害時首要選擇途徑。但由于司法救濟制度存在著種種問題，導致村民的合法權益得不到有效的維護，司法救濟成了擺設。針對這些問題，需要不斷優(yōu)化完善我國法律制度，引導村民自治糾紛的解決渠道走向正式化、制度化、法制化。

（一）明確訴訟途徑，將其納入行政訴訟體系

由于在法律上對村委會在訴訟中的被告資格沒有明確規(guī)定，所以才出現(xiàn)了發(fā)生集體糾紛案時，法院更多的是將其當成民事案件處理，要明確農村集體糾紛案的具體訴訟途徑，首先要解決的就是村委會主體地位的問題。有學者以村委會行使職權缺乏國家要素，而否定村委會行使職權的行政權利屬性。村委會雖然是基層自治組織，但是其管理權利是《村組法》賦予的，村委會也是依據(jù)此法和基層政府的權利行為設立的，其設立、合并、變更都要征求基層政府的同意或批準。再者從行政權的本質來看，是一種公權力，乃為權利而設，村委會行使對集體財產的管理、處分等行政權力，恰是以護衛(wèi)村民對集體財產的所有權為存在基礎與目的。[1]所以村委會應該歸為行政主體，是具有行政訴訟被告資格的。最后行政訴訟對原告資格的要求為“法律上的利害關系”，該標準低于民事訴訟中的“直接利害關系”標準。由于每個村民對村集體財產享有潛在的財產份額分配利益，因而每個村民均可以自己的名義對村委會的集體財產處分行為提起訴訟。無論是從村委會的主體地位還是村民的原告資格方面，都顯示了將其納入行政訴訟體系更利于保護村民的合法權益，村民可以在權益受到損害時尋找到有效的司法救濟途徑，法院也可明確訴訟案件性質，以維護村民最大利益，是最佳的訴訟途徑。

（二）建立責任追究機制和內部追償機制

我國的法律還沒有出臺相關規(guī)定來界定如何追究村委會的責任，由誰來追究責任，責任追究又該如何落實；當集體財產因此遭受損失時，其追償機制又應該是如何界定的。即使法院判決村民勝訴，法院卻沒有依據(jù)對村委會擅自處置集體財產的行為判決承擔何種責任，也就意味著村委會的違法行為是零成本的。同時按照現(xiàn)行制度，此類訴訟費用最終需要通過集體財產來進行支付，歸根結底會對包括起訴村民在內的每個村民的財產利益帶來不利影響，這會對村民選擇提起訴訟產生抑制作用。鑒于此，必須建立起責任追究機制和內部追償機制，可參照《國家賠償法》有關于對公務員追償制度的規(guī)定，在村委會敗訴并支付上訴費用之后，其責任由集體財產處分行為負有故意或者重大過失的村委會成員承擔，減輕甚至是消除訴訟活動可能對村集體成員的不利影響。

（三）建立訴訟激勵機制，適當降低訴訟費用

根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，村民起訴村委會并不是百分百的勝訴率，潛在風險大，潛在收益低，在一定程度上打擊了村民選擇司法救濟途徑的積極性。當法院將此類案件歸入行政訴訟途徑解決，則按照《訴訟費用交納辦法》中第13條規(guī)定法院將只收取每件案件的受理費用50元，與民事訴訟的受理費用相比，村民的訴訟成本大大降低。再者，可規(guī)定在村民提起訴訟時仍然需要預交案件受理費，在村民敗訴的情況下，法院應當免去案件受理費，這樣可以減輕村民的負擔。[3]最后，可設立獎勵措施，村民選擇司法救濟渠道時，都可適當?shù)奶峁┮恍┓稍＝⒃V訟激勵機制，適當降低訴訟費用是必要的，是鼓勵村民選擇司法救濟途徑的有效措施。

五、結語

村民自治實踐是我國農村治理中一件具有歷史意義的改革，自實施以來取得了卓越的成績，改變了農村的政治、經濟、文化結構，大大推進了我國的民主化進程。在看到成績的同時，也應該看到其中存在的問題，本文主要是從集體財產分配方面進行一個闡述，針對村委會擅自處置集體財產，侵害村民合法權益，作為維護村民權益的正規(guī)渠道即司法救濟仍存在的困境，致使村民在集體財產分配上的權益受到侵害無法從正式渠道得到及時救濟，就有可能選擇非正式渠道去維護自身的權益，從而影響農村的社會穩(wěn)定。針對這些問題，最重要的就是完善我國的法律制度，并希望能夠引起各界對該問題的關注和重視，以保障本就處于弱勢地位的村民的權益。

[1]王琳．農村集體財產處分行為的司法救濟路徑選擇[J]．喀什師范學院學報,2013,34(4)：35～36．

[2]胡水,趙文明．首例村委會作為行政被告案“流產”[N]．法制日報,2003-6-15(1)．

[3]張旭勇．村民民主決策權的司法救濟制度研究[M]．北京：中國法制出版社,2012：226～227,238．

（作者單位：廣西大學公共管理學院）

李雨書（1994-），女，壯族，湖南寧遠人，碩士在讀；邢磊（1991-），男，漢族，山西忻州人，碩士在讀。