淺議建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律問(wèn)題

苗小瑞

(西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 陜西 西安 710000)

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淺議建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律問(wèn)題

苗小瑞

(西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院 陜西 西安 710000)

我國(guó)《物權(quán)法》等多部法律從不同角度出發(fā)，針對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)到期后的續(xù)期問(wèn)題做出了規(guī)定，但各條文間存在一些沖突，續(xù)期具體實(shí)施細(xì)則也始終沒(méi)有出臺(tái)。如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，建設(shè)用地使用權(quán)到期事件在各地陸續(xù)發(fā)生，加之用地需求量急速增長(zhǎng)，使得解決建設(shè)用地期限屆滿后的問(wèn)題刻不容緩。本文從住宅建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題、非住宅建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題以及建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上物所有權(quán)問(wèn)題三方面進(jìn)行了探究，提出了相關(guān)完善建議。

建設(shè)用地使用權(quán);自動(dòng)續(xù)期;地上物;補(bǔ)償

1 我國(guó)現(xiàn)行法律中有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿規(guī)定的現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行法律對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》自2007年10月1日起施行，在此之前，我國(guó)有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的相關(guān)問(wèn)題主要在《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律中規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)憲法》作為我國(guó)的根本大法，明確規(guī)定了我國(guó)土地國(guó)有制和集體所有制形式，為土地使用權(quán)概念的存在奠定了基礎(chǔ)。

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中提出：土地使用權(quán)可出讓合同規(guī)定期限屆滿、國(guó)家征收及土地自然滅失等原因而終止。土地使用權(quán)期滿后，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。

《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：如出讓合同規(guī)定年限屆滿，使用者仍想繼續(xù)使用土地，應(yīng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)，根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的除外。經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)期后，需重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并支付出讓金。假使出讓合同規(guī)定年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回?！?/p>

隨后我國(guó)《物權(quán)法》正式頒布，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)屆滿的相關(guān)法律問(wèn)題作出了進(jìn)一步規(guī)定。條文中首次提出：住宅類建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，自動(dòng)續(xù)期。土地上的不動(dòng)產(chǎn)歸屬，按照約定處理；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”該條文所提出的住宅類用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期與上文提到的《城市房地產(chǎn)管理法》有所沖突，且對(duì)于續(xù)期的具體實(shí)施方案以及期限屆滿后的地上物所有權(quán)歸屬仍未作出明確規(guī)定。

1.2 我國(guó)現(xiàn)行法律中存在的問(wèn)題

(1)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期的條件、期限及費(fèi)用不明確

《物權(quán)法》雖規(guī)定了住宅類建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后采取自動(dòng)續(xù)期的形式，但對(duì)于自動(dòng)續(xù)期本身卻沒(méi)有作出任何的解釋。筆者認(rèn)為“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)作為一個(gè)與“申請(qǐng)續(xù)期”相對(duì)的概念理解，其所表達(dá)的意思是指在使用期限屆滿后，使用權(quán)人不需要重新進(jìn)行任何手續(xù)的申請(qǐng)即自然完成續(xù)期。那么關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)為無(wú)限續(xù)期還是有限續(xù)期？使用權(quán)人是否需要重新繳納相關(guān)費(fèi)用？繳納費(fèi)用應(yīng)依照什么標(biāo)準(zhǔn)呢？

(2)非住宅建設(shè)用地的使用權(quán)期滿后續(xù)期的期限和費(fèi)用及救濟(jì)途徑不明確

物權(quán)法中規(guī)定非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，若土地使用權(quán)人仍需繼續(xù)使用土地，需至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期。由于我國(guó)建設(shè)用地分類除住宅用地以外還有許多類別存在，且各類別的使用權(quán)出讓年限各不相同，這就使得非住宅用地的續(xù)期期限難以規(guī)制。續(xù)期后的土地出讓金支付標(biāo)準(zhǔn)也尚不明晰。另外，假使在辦理續(xù)期手續(xù)后土地使用期限屆滿前，地上不動(dòng)產(chǎn)滅失的，已經(jīng)繳納的出讓金能否進(jìn)行退還？

(3)建設(shè)用地使用期限屆滿后的地上物所有權(quán)歸屬爭(zhēng)議

根據(jù)我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》的規(guī)定，土地使用權(quán)期限屆滿后，如果沒(méi)有被準(zhǔn)予續(xù)期，則地上物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。這與國(guó)家保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯的原則相矛盾，嚴(yán)重?fù)p害了公民利益，有違公平。

2 關(guān)于完善我國(guó)建設(shè)用地使用期限屆滿后相關(guān)法律規(guī)定的建議

2.1 完善住宅類用地自動(dòng)續(xù)期的建議

(1)設(shè)置附條件的無(wú)限續(xù)期制度。每戶人家的第一套住房可以無(wú)限續(xù)期，該房屋在土地使用權(quán)期限內(nèi)不得買賣、出租、不得改變使用用途，可以繼承。對(duì)于第一套以外的房屋，設(shè)定固定的續(xù)期年限。以此來(lái)保障“居者有其屋”。

(2)建立梯度續(xù)費(fèi)制度。首先筆者認(rèn)為住宅類建設(shè)用地續(xù)期需要收取一定的土地出讓金，以此來(lái)保證國(guó)家利益。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)續(xù)費(fèi)建立梯度收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于每戶的第一套保障性住房，一次性收取該區(qū)域一年平均地價(jià)的30%作為土地出讓金，第二套及以上房屋的出讓金收取比例依次遞增。對(duì)于城市低保戶或者家庭特別貧困的，其保障性住房的土地出讓金視情況酌情減免。

(3)建議出臺(tái)強(qiáng)制性出讓金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。采用當(dāng)?shù)卦搮^(qū)域一年內(nèi)的平均地價(jià)作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 完善非住宅建設(shè)用地續(xù)期的建議

(1)堅(jiān)持有償續(xù)期制度，申請(qǐng)續(xù)期并獲得批準(zhǔn)后，采用當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的同類建設(shè)用地土地出讓金的支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，再次收取土地出讓金。

(2)提供地上不動(dòng)產(chǎn)滅失后的選擇性救濟(jì)機(jī)制。倘若在申請(qǐng)人申請(qǐng)續(xù)期獲得批準(zhǔn)并繳納出讓金后，因不可抗力造成地上不動(dòng)產(chǎn)滅失的，相關(guān)有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予申請(qǐng)人選擇救濟(jì)方式即申請(qǐng)人有權(quán)選擇繼續(xù)使用該建設(shè)用地或者終止其使用權(quán)并按照其使用比例退還一部分土地出讓金。

2.3 完善期限屆滿后地上物所有權(quán)歸屬的建議

(1)優(yōu)先采用約定的方式確定地上物所有權(quán)。鼓勵(lì)合同雙方在簽訂土地出讓合同之初就以書面形式明確約定在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的地上物所有權(quán)歸屬，在合同約定期限屆滿后，按照合同約定進(jìn)行執(zhí)行。

(2)由法律規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的地上物所有權(quán)問(wèn)題。在合同雙方?jīng)]有進(jìn)行約定或者達(dá)不成協(xié)商意見(jiàn)時(shí)，由法律規(guī)定合同約定期限屆滿后的地上物所有權(quán)歸屬。筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和個(gè)人利益相統(tǒng)一的原則，當(dāng)雙方無(wú)法通過(guò)意思自治達(dá)成合意時(shí)，法律可以規(guī)定：當(dāng)合同約定期限屆滿后，土地使用權(quán)人沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，該地上物收歸國(guó)家所有，并由國(guó)家給予一定的補(bǔ)償。

[1] 楊立新：《70年期滿自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)》，載《東方法學(xué)》，2016年04期。

[2] 孫良國(guó)：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的前提問(wèn)題》，載《法學(xué)》，2016年第10期。

[3] 張力、龐偉偉：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則相關(guān)問(wèn)題探析》，載《法學(xué)》，2016年第7期。

[4] 張偉東：《建設(shè)用地使用權(quán)法律適用與疑難釋解》，中國(guó)法治出版社2008年版。

苗小瑞(1995-)，女，漢族，遼寧大連人，法學(xué)本科，西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院。

D923.2

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1672-5832(2017)07-0187-01