中央財政科技計劃和資金管理改革

科技部資源配置與管理司經(jīng)費預(yù)算處處長 利 斌

中央財政科技計劃和資金管理改革

科技部資源配置與管理司經(jīng)費預(yù)算處處長 利 斌

通過三年來的改革，中央財政科技計劃番號林立、分散重復(fù)、項目多頭申報、資源配置“碎片化”等長期存在的問題正在從根本上得到解決，國家目標導(dǎo)向的新科技計劃能夠更加有效地瞄準重點領(lǐng)域、聚焦重大任務(wù)；科研項目的立項門檻明顯提高，立項數(shù)量大幅減少，資助力度顯著增強。原來近百項科技計劃（專項、基金等），整合之后形成了布局合理、定位清晰的新五類科技計劃。

中央財政；科技資金；管理；綜合

近年來，在黨中央國務(wù)院重視和指導(dǎo)下，科技部和財政部大力推動中央財政科技計劃和資金管理改革，出臺了很多新的政策措施。今天我就有關(guān)政策背景和措施情況給大家作詳細介紹。

一、中央財政科技計劃和資金管理改革的背景

在“十一五”和“十二五”計劃實施期間，我國科技經(jīng)費投入持續(xù)增長。國家財政科技投入由2006年的1600多億元，增加到了2015年的7000多億元，年均增長18%。其中中央財政科技投入年均增長14.45%，地方財政科技投入增長 23.27%。財政投入帶動全社會研發(fā)投入大幅度增長，我國全社會研發(fā)投入（R&D）從2006年的3003億元，增長到了2015年的14170億元，年均增長超過19%，研發(fā)投入占GDP比重達2.07%。2016年，我國全社會研發(fā)投入達1.55萬億元，比2015年增長9.4%，研發(fā)投入總金額僅次于美國，居世界第二。

從中央財政科技投入結(jié)構(gòu)來看，財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等公共科技活動。根據(jù)科研活動規(guī)律、科技工作特點和財政預(yù)算管理要求，中央財政科技投入主要分為四大類：（一）國家科技計劃（專項、基金等）經(jīng)費，它是以國家發(fā)布項目指南并以申報競爭方式予以支持的；（二）科研機構(gòu)運行經(jīng)費，由國家穩(wěn)定安排給科研單位，包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費；（三）科研基本業(yè)務(wù)費，用以支持這些科研單位自主選題的科研活動；（四）科研條件建設(shè)經(jīng)費，包括購買儀器設(shè)備和一些重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其中國家科技計劃（專項、基金等）主要以公開競爭項目形式對科研單位予以支持。

我國歷年來設(shè)立的科技計劃取得了舉世矚目的輝煌成就。從改革開放以來，我國先后設(shè)立了有近百個科技計劃，包括星火計劃（主要是用于農(nóng)業(yè)成果轉(zhuǎn)化）、863計劃（戰(zhàn)略高技術(shù)研究）、973計劃（重點基礎(chǔ)研究）、支撐計劃、公益性行業(yè)科研專項等，支持了大量科研項目，培養(yǎng)和聚集了一支高水平的科研隊伍，取得了一大批舉世矚目的重大科研成果，有力支撐了我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。比如我國的超級計算機研發(fā)，從天河一號到天河二號，都是通過國家863計劃持續(xù)支持取得的成果。

隨著新科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國科技計劃和項目管理中的問題開始突顯，集中表現(xiàn)在四個方面：一是資源配置“碎片化”，國家設(shè)置的近百個科技計劃和專項，分散在近40個部門管理，部門相互之間溝通不夠，缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是項目眾多、目標發(fā)散，未能聚焦國家戰(zhàn)略目標需求；三是科研項目安排重復(fù)、分散、封閉、低效，有些項目存在多頭申報和重復(fù)資助；四是科研項目和資金管理都須進一步適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律。

科研項目資金管理政策還存在著許多與科研活動特點不相適應(yīng)的地方。比如結(jié)余資金全額上繳、預(yù)算編制要求過細過嚴等，增加了科研人員的經(jīng)費使用壓力；一些高校、科研院所的科研人員反映“重物輕人”，人員激勵不足、獲得感不足；報銷難，出差、會議管理“一刀切”等。對科研資金違規(guī)問題的懲戒力度不夠，發(fā)現(xiàn)問題時，缺乏有效的懲罰手段，大多“整改了之”，資金監(jiān)管的警示作用仍發(fā)揮得不夠。另外，監(jiān)督檢查存在重復(fù)交叉。責(zé)任機制不健全，項目管理部門、項目承擔(dān)單位、課題負責(zé)人和評審專家之間權(quán)責(zé)不明晰，形成責(zé)任真空，各個管理環(huán)節(jié)的履職盡責(zé)意識不強，缺乏問責(zé)機制。

中央領(lǐng)導(dǎo)對科技計劃和資金管理改革高度重視。習(xí)近平總書記強調(diào)，要推進政府科技管理體制改革，保持財政對科技的投入力度；全面提高科技資金使用效率，科研資金要進一步整合，不能分割和碎片化。李克強總理指出，要進一步加大科技投入，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，完善科研經(jīng)費分配、監(jiān)督、考核機制。張高麗副總理和劉延?xùn)|副總理也多次召集科技部、財政部等有關(guān)部門專題研究。

2016年5月在全國科技創(chuàng)新大會上，習(xí)近平總書記和李克強總理都作了重要講話，講話內(nèi)容中包含了對財政科技計劃資金管理改革的方向性要求：要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務(wù)；要讓領(lǐng)銜科技專家有更大的技術(shù)路線決策權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)、資源調(diào)動權(quán)；推進科技領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，給科研院所和高校開展科研更大自主權(quán)；完善保障和激勵創(chuàng)新的分配機制，提高間接費用和人頭費用比例，推進科技成果產(chǎn)權(quán)制度改革，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化收益分享比例。

為了做好這項工作，2014年3月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號文件）。2014年12月，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)[2014]64號文件）。2016年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》。這些文件的出臺，對我國科技資源配置和創(chuàng)新效率，產(chǎn)生了重大和深遠的影響。

二、中央財政科技計劃管理改革情況

按照黨中央、國務(wù)院要求，中央財政科技計劃管理改革主要包括四大任務(wù)：（一）建立起公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，解決各個部門管理分散、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠的問題，做好頂層設(shè)計；（二）優(yōu)化科技計劃（專項、基金等）布局，解決資源配置“碎片化”問題；（三）圍繞重點任務(wù)一體化配置資源，解決科研項目聚焦不夠問題；（四）建立規(guī)范高效的科研項目和資金管理制度，解決政府職能轉(zhuǎn)變和專業(yè)化、科學(xué)化管理問題。

國務(wù)院2014年64號文件明確要求，在3年時間內(nèi)完成科技計劃管理改革任務(wù)：一是建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，解決條塊分割、各自為政問題；二是將近百項科技計劃（專項、基金等）優(yōu)化整合為新五類科技計劃，解決分散重復(fù)、封閉低效問題。自2014年中央財政科技計劃管理改革正式啟動以來，各項任務(wù)有序推進，已基本完成預(yù)期改革目標。

第一，公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺已基本建立。我們把這個管理平臺概括為“一個制度”“三根支柱”“一套系統(tǒng)”。

“一個制度”即科技計劃（專項、基金等）管理部際聯(lián)席會議。部際聯(lián)席會議于2015年4月成立，目前已有33個部門，科技部為召集單位，財政部、發(fā)展改革委為副召集單位。部際聯(lián)席會議已分別審議確定了聯(lián)席會議的議事規(guī)則、戰(zhàn)略咨評委的組建方案、新的科研項目形成機制、國家重點研發(fā)計劃的任務(wù)布局、專業(yè)機構(gòu)的遴選原則和標準、重大專項改革方案、“十三五”創(chuàng)新規(guī)劃……有效凝聚了各部門共識，支撐了國家科技重大決策。

“三根支柱”是支撐部級聯(lián)席會議運行的戰(zhàn)略咨詢和綜合評審委員會、項目管理專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)管評估動態(tài)調(diào)整機制。戰(zhàn)略咨詢與綜合評審特邀委員會，由科技界、產(chǎn)業(yè)界和經(jīng)濟界等14名高層次專家組成，目前已圍繞“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃、重大研發(fā)任務(wù)布局、民口重大專項管理改革等提出了重要咨詢意見，有效支撐了聯(lián)席會議科學(xué)決策。部際聯(lián)席會議通過競爭擇優(yōu)的方式，在13個部門推薦的24家單位的基礎(chǔ)上，遴選了7家具備條件的科研管理類事業(yè)單位，改造成規(guī)范化的項目管理專業(yè)機構(gòu)；7家專業(yè)機構(gòu)已按照統(tǒng)一的制度規(guī)范和工作流程開展具體項目管理工作，組織完成了首批國家科技計劃項目申報受理、形式審查、預(yù)評審和視頻評審、項目公示、立項批復(fù)等工作，組織項目承擔(dān)單位進入到項目實施階段；至此，具體項目管理職能已從政府部門平穩(wěn)過渡到專業(yè)機構(gòu)。監(jiān)督評估也已經(jīng)落實到科技計劃管理改革全過程，建立了“制度+合同+技術(shù)”三位一體的監(jiān)督評估體系，開始對專業(yè)機構(gòu)、計劃管理等發(fā)揮重要作用，包括對評審專家抽取、視頻評審等重要項目管理環(huán)節(jié)開展現(xiàn)場監(jiān)督，委托第三方通過電話訪談評價專業(yè)機構(gòu)的服務(wù)能力和管理水平等；同時，建立科研嚴重失信行為記錄制度，對納入失信記錄的，在新科技計劃項目的組織實施中采取限制性措施。

“一套系統(tǒng)”即國家科技管理信息系統(tǒng)和科技報告系統(tǒng)。這個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不僅給科研人員提供了便利，而且使政府部門從具體項目管理事務(wù)中解脫出來，將主要精力用于“抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓服務(wù)”。目前系統(tǒng)已經(jīng)能夠支持科技計劃管理改革工作，國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃等已通過國家科技管理信息系統(tǒng)開展具體項目管理工作，實現(xiàn)了全流程管理“可申訴、可查詢、可追溯”；國家科技專家?guī)鞂＜乙堰_8.9萬人，活躍在一線的中青年專家占60%以上。

通過三年改革，中央財政科技計劃番號林立、分散重復(fù)、項目多頭申報、資源配置“碎片化”等長期存在的問題正在從根本上得到解決，國家目標導(dǎo)向的新科技計劃能夠更加有效的瞄準重點領(lǐng)域、聚焦重大任務(wù)；科研項目的立項門檻明顯提高，立項數(shù)量大幅減少，資助力度顯著增強。原來近百項科技計劃（專項、基金等），整合之后是形成了布局合理、定位清晰的新五類科技計劃：

——國家自然科學(xué)基金。主要是支持科學(xué)家的自由探索和基礎(chǔ)研究的，目前由國家自然科學(xué)基金委管理。

——國家科技重大專項。圍繞國家重大戰(zhàn)略目標、重大產(chǎn)品項目開展工作，工作取得了很大成效。

——國家重點研發(fā)計劃。主要圍繞衛(wèi)生健康領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)、能源、資源等社會公益基礎(chǔ)領(lǐng)域和重大關(guān)鍵共性技術(shù)，組織研究、應(yīng)用、示范，對從技術(shù)研究、產(chǎn)品開發(fā)與示范應(yīng)用鏈條進行一體化設(shè)計，以解決我國重大關(guān)鍵技術(shù)問題，比如大數(shù)據(jù)、新能源汽車等。

——技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項（基金）。支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，特別是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，中小企業(yè)發(fā)展、科技孵化器方面的發(fā)展。

——基地和人才專項。前者是將現(xiàn)有科研基地進行合理布局，重新按照科研工作的要求進行設(shè)計；后者是加強現(xiàn)有各類科技人才計劃之間的銜接，避免重復(fù)浪費。

目前，新五大類科技計劃有的已經(jīng)成形，有些已經(jīng)開始正常運轉(zhuǎn)，有的改革方案也已經(jīng)形成，改革工作很快就將正式啟動。

三、中央財政科研項目資金管理改革情況

按照黨中央、國務(wù)院部署，科技部、財政部會同有關(guān)部門堅持問題導(dǎo)向，不斷深化中央財政科研資金管理改革，致力于建立健全既遵循科研活動規(guī)律，又符合依法管理財政資金要求的科研項目資金管理機制。2011年，財政部、科技部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教[2011]434號）。2014年，科技部會同財政部起草并報請國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改進加強中央財政科技項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號）。2016年財政部、科技部、教育部、發(fā)改委研究起草并由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（簡稱《若干意見》）。這個三個文件，構(gòu)成了目前中央財政科技計劃項目和資金管理的政策框架。

以上三個文件內(nèi)容一脈相承。434號文件針對科研項目間接成本補償和績效激勵不足、科研經(jīng)費預(yù)算剛性過強等問題進行改革，建立了間接成本補償機制、擴大了項目承擔(dān)單位預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。11號文件針對科技資源分散重復(fù)，預(yù)算管理過細過嚴、結(jié)余經(jīng)費政策有待改進、間接費用和績效支出政策落實不到位、資金監(jiān)管不力等突出問題，在建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策機制、完善項目預(yù)算和支出管理、強化資金使用監(jiān)管等方面，提出了一系列改革創(chuàng)新舉措，努力以管理改革釋放創(chuàng)新活力?！度舾梢庖姟丰槍蒲许椖抠Y金管理方面存在的改革措施落實不到位、管理不夠完善等問題，堅持以人為本，進一步簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)，提出了一系列“松綁+激勵”的政策措施，擴大了中央高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、科研儀器設(shè)備采購、基本建設(shè)等方面的管理權(quán)限。

按照上述文件政策組合設(shè)計，目前已形成的中央財政科研項目預(yù)算架構(gòu)一級科目分為直接費用和間接費用。直接費用指在科研過程中直接發(fā)生的費用，現(xiàn)在一共有九個科目：設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、會議/差旅/國際合作交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費、其他支出。間接費用用于補償承擔(dān)單位因為承擔(dān)國家科技計劃項目而相應(yīng)發(fā)生的管理成本，以及用于對科研人員績效激勵。

現(xiàn)在中央財政科研項目資金管理流程主要分為預(yù)算確定、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)驗收三個大環(huán)節(jié)，同時貫穿全程開展監(jiān)督檢查的工作。

預(yù)算確定的內(nèi)容為：由項目承擔(dān)單位根據(jù)要求編報項目預(yù)算；由專業(yè)機構(gòu)組織，對項目預(yù)算進行評估；提出預(yù)算安排建議；批復(fù)和下達預(yù)算、簽訂項目任務(wù)書；按照年度和研究任務(wù)進度要求，給項目承擔(dān)單位撥付資金。

預(yù)算執(zhí)行就是按照項目任務(wù)書和項目研究進度安排經(jīng)費支出。主要分三類：一是如果發(fā)生了預(yù)算執(zhí)行和原來申報編制預(yù)算不一致的情況，就需要作預(yù)算調(diào)整；現(xiàn)在預(yù)算調(diào)整的權(quán)限，大多數(shù)科目都已經(jīng)下放給了項目課題的負責(zé)人和承擔(dān)單位；二是編報項目年度財務(wù)決算報告，反映上一年度科研項目資金支出的情況；三是及時報告項目執(zhí)行期間發(fā)生的影響任務(wù)執(zhí)行和資金管理使用的重大事項。監(jiān)督檢查包括政策落實情況督察、專項檢查和審計，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就要求相關(guān)部門和單位進行整改，有嚴重問題的，查實后依法依規(guī)進行處理。

中央財政科研項目資金管理的主要措施主要有十個方面：

第一，進一步完善預(yù)算編制和評估評審。項目預(yù)算不預(yù)先設(shè)定控制數(shù)，按需編制。這是什么概念呢？“十二五”以前我們發(fā)放相關(guān)科技計劃項目指南的時候，往往會開列相關(guān)項目財政支持經(jīng)費額度的控制數(shù)，這個控制數(shù)是由管理部門根據(jù)管理工作情況來確定的，但是在項目實際執(zhí)行中，控制數(shù)往往不能保障項目承擔(dān)單位完成相應(yīng)任務(wù)，另外也出現(xiàn)了一些單位資金保障超出了實際所需，造成資金浪費。所以，現(xiàn)在我們強調(diào)由申報單位根據(jù)自己完成相關(guān)科研任務(wù)工作的實際情況來編制預(yù)算，簡稱“按需編制”。簡化預(yù)算編制，將直接費用中的會議費、差旅費、國際合作交流費三個支出科目合并，具體支出安排由科研人員結(jié)合科研實際編制預(yù)算，按規(guī)定統(tǒng)籌使用；如該科目支出預(yù)算不超過直接費用 10%，不需提供測算依據(jù)。對于預(yù)算評估主要評價項目預(yù)算的政策相符性、目標相關(guān)性和經(jīng)濟合理性，根據(jù)研發(fā)任務(wù)目標要求和不同單位實際情況，科學(xué)評價項目預(yù)算，不得簡單按比例核減預(yù)算。健全預(yù)算評估溝通反饋機制，實現(xiàn)信息公開，接受各方監(jiān)督。

第二，進一步下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。針對前幾年科研人員反映較多的預(yù)算管理過細過嚴、預(yù)算管理剛性不強問題，對調(diào)劑權(quán)限進行了調(diào)整。在直接費用中，有五個科目（材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、其他支出）調(diào)劑權(quán)完全下放給項目承擔(dān)單位，也就說，在預(yù)算總額不變的情況下，項目承擔(dān)單位可以根據(jù)實際需要靈活調(diào)劑。設(shè)備費、會議/差旅/國際合作交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費的支出預(yù)算一般不予調(diào)增，需調(diào)減用于其他直接支出的由承擔(dān)單位審批；國家重點研發(fā)計劃項目（課題）如有特殊情況需調(diào)增的，逐級按程序報專業(yè)機構(gòu)批準。間接費用不得調(diào)增；國家重點研發(fā)計劃項目（課題）經(jīng)承擔(dān)單位與負責(zé)人協(xié)商一致后，可調(diào)減用于直接費用?？蒲许椖款A(yù)算總額調(diào)劑，或者承擔(dān)單位、參與單位變更等事項，承擔(dān)單位要報請有關(guān)部門或?qū)I(yè)機構(gòu)審批。

第三，進一步完善勞務(wù)費管理。一是強調(diào)勞務(wù)費預(yù)算不設(shè)比例限制，由項目承擔(dān)單位和科研人員據(jù)實編制。二是進一步擴大了勞務(wù)費開支范圍，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，均可開支勞務(wù)費。三是明確項目聘用人員的勞務(wù)費開支標準，參照當?shù)乜茖W(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員平均工資水平，根據(jù)其在項目研究中承擔(dān)的工作任務(wù)確定，并明確項目聘用人員的社會保險補助納入勞務(wù)費科目列支。

第四，完善中央高校、科研院校差旅會議管理。2013年，財政部針對中央國家機關(guān)差旅會議管理陸續(xù)出臺了一系列制度規(guī)定，要求中央高校、科研院所參照執(zhí)行?，F(xiàn)在則把差旅費管理辦法的制定權(quán)限下放給了中央高校和科研院所，不再采取參照政府官員標準一刀切，而是由中央高校和科研院所根據(jù)自身科研教學(xué)管理的特點和情況，合理確定乘坐交通工具的等級和住宿費的標準。在保證相關(guān)事項真實發(fā)生的基礎(chǔ)之上，解決沒有住宿費發(fā)票就沒有辦法報銷城市間交通費的問題。在中央國家機關(guān)會議費管理上，會議分成四類，對每類會議的會期、規(guī)模、地點、會議費標準都有嚴格規(guī)定。按照這個分類，高校、科研院參加的學(xué)術(shù)交流會議往往就對不上。所以改革后采取的改進辦法明確提出，因為教學(xué)科研需要舉辦的業(yè)務(wù)性會議，管理權(quán)限下放給中央高校和科研院所；會議次數(shù)、天數(shù)、人數(shù)及會議費開支范圍、標準等由高校、院所確定；因工作需要邀請專家參會，對確需負擔(dān)的城市間交通費、國際旅費，可由主辦單位在會議費等費用中報銷。當然差旅會議管理需要注意幾個問題：一是理好“放”與“管”的關(guān)系，“放”是為了遵循教學(xué)科研規(guī)律，體現(xiàn)高校院所自身特點，“管”是要求不能大撒把，高校院所主管部門要加強指導(dǎo)與統(tǒng)籌，高校院所要確?！敖拥米　焙汀肮艿煤谩?；二是高校院所均要制定差旅會議內(nèi)部管理辦法，制定的原則是實事求是、精簡高效、厲行節(jié)約，防止鋪張浪費；三是單位主管部門要加強調(diào)研、掌握情況，及時分析解決執(zhí)行中遇到的帶有普遍性的重要問題，必要時可以幾個部門共同研究提出相關(guān)共性問題的解決辦法。

第五，完善中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理。以往科研儀器設(shè)備采購都是統(tǒng)一按照政府采購的管理流程進行，申報程序多，審批時間長。2016年11月，財政部印發(fā)了《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項的通知》，對這個問題進行了改革，簡化了中央高校、科研院所政府采購項目預(yù)算調(diào)劑和變更政府采購方式審批流程?，F(xiàn)在，中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設(shè)備，自行選擇儀器設(shè)備評審專家，同時要切實做好設(shè)備采購的監(jiān)督管理。中央財政對中央高校、科研院所采購進口科研儀器設(shè)備實行備案制管理，繼續(xù)落實進口科研教學(xué)用品免稅政策。

第六，改進間接費用管理。以前國家科技計劃（專項、基金等）經(jīng)費中有不少項目沒有開列間接費用科目。這次改革明確提出，中央財政科技計劃專項（專項、基金等）中實行公開競爭方式的研發(fā)類項目均要設(shè)立間接費用，就是要補償科研項目承擔(dān)實施單位所發(fā)生間接成本。這當中有兩點需要特別注意：一是這些項目實行公開競爭方式；二是這些項目必須屬于研發(fā)類。并非凡是跟科技有關(guān)的專項都能設(shè)立間接費用。對于基本科研業(yè)務(wù)費等穩(wěn)定支持的科研項目，相關(guān)費用已在部門預(yù)算渠道內(nèi)安排，不存在對其進行額外補償?shù)膯栴}，也就不需要再列支間接費用了。

這次改革也統(tǒng)一并提高了間接費用核定比例：可以提高到不超過直接費用扣除設(shè)備購置費的一定比例：500萬以下部分為20%，超過500萬至1000萬部分為15%，超過1000萬部分為13%。在制定相關(guān)制度和辦法的時候，我們和國外相關(guān)情況進行了比較。德國與我國比較相似，主要通過經(jīng)常性撥款來補償大學(xué)的科研成本，間接費用比例也與我國相似，他們的間接費用比例基本上也是在20%左右。美國高校自然科學(xué)基金項目平均的間接成本率約為50%，高于我國；但是兩國預(yù)算撥款制度不同，我國高校、院所預(yù)算包括基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費，還設(shè)立了改善教學(xué)、科研條件的專項資金，而美國高校多是私立，政府較少承擔(dān)其運營經(jīng)費，公立高校政府撥款占總收入的比重也低于我國，所以不能直接將美國情況和我們國家進行比較。

這次改革還取消了間接費用中績效支出比例限制，加大了對科研人員激勵的力度，將績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤。過去實行的績效支出比例，限制在直接費用扣除設(shè)備購置費之后的5%。現(xiàn)在取消了這個績效支出限制，意味著項目單位可以自主安排間接費用用于人員激勵。但對項目承擔(dān)單位的管理要求是：處理好合理分攤間接成本和對科研人員激勵的關(guān)系；要制定內(nèi)部管理辦法；要實行內(nèi)部公開制度；在核定的間接費用外，不得以任何名義重復(fù)提取、列支應(yīng)由間接費用支出的相關(guān)費用。

在相關(guān)制度研究過程中，我們也參考了美國項目預(yù)算的情況。在某美國科研項目預(yù)算表中，科研人員工資福利支出是可以從直接費用里來開列的，而且占比比較高，達到了 43%，但是其中有兩個情況：一是科研人員工資不是隨意發(fā)放的，因為美國高校對于教師、教授從事科研，一般每年只發(fā)放9個月工資，剩下來的3個月工資，要靠從科研項目中列支，拿不到的話就沒有，科研人員工資實際占比是 19%；二是項目中研究生、博士后、技術(shù)人員工資及研究生學(xué)費減免占比達 24%。而我國高校、科研院所“人員費”政策與管理方式是：從事項目研究的在編在職科研人員的12個月“國標工資”在基本支出中列支，給予穩(wěn)定保障，而不是只撥付9個月的工資；中央財政科研項目預(yù)算里可以列支在職在編人員的績效支出，并在間接費用中安排；通過專門經(jīng)費渠道，支持研究生、博士后等相關(guān)工作；通過科研項目資金中的“勞務(wù)費”，補償研究生、博士后等科研輔助人員參與項目研究的勞動成本。因此，我國科研項目經(jīng)費中“人員費”所占比重不宜與國外進行直接比較。

科研人員對收入待遇的訴求，需要統(tǒng)籌施策，多措并舉：首先要完善收入分配制度，加快推進中央級事業(yè)單位績效工資制度改革，同時還要推進行政事業(yè)管理體制改革、科研評價制度改革和預(yù)算撥款制度改革等；其次，進一步發(fā)揮科研項目資金的引導(dǎo)激勵作用；此外要完善科技成果轉(zhuǎn)化收益分配機制，科研人員真正要致富，應(yīng)主要通過成果轉(zhuǎn)化的方式來獲得。

第七，改革結(jié)余資金管理。在2014年以前，完成相關(guān)科研項目之后形成的節(jié)余都要上繳。2014年以后，對于節(jié)余資金的管理，不再簡單化地要求一律回收了，而是區(qū)別不同情況進行處理，總原則是和承擔(dān)單位的管理水平和信用評價掛鉤。如果科研單位完成了任務(wù)，而且一次性通過驗收，同時單位信用等級好，那么科研項目節(jié)余資金都留給這個單位，在今后2年內(nèi)使用，統(tǒng)籌用于科研活動的直接支出，2年未使用完，按規(guī)定收回。如果科研項目在最后驗收時沒有完成任務(wù)，沒有通過驗收，或者是承擔(dān)單位在資金管理方面存在嚴重問題，那么科研節(jié)余資金就要上繳。

第八，自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費。橫向經(jīng)費管理本身不屬于財政資金管理范疇，但是有些單位為了管理簡單化，采用了一刀切的處理方式，把橫向經(jīng)費也按照縱向經(jīng)費的方式管，這對于科研人員活動帶來了不良影響。在新的制度文件里，我們特別強調(diào)科研承擔(dān)單位通過市場上取得的橫向經(jīng)費，應(yīng)該按照委托方的合同約定管理使用，而不是按照縱向的財政經(jīng)費管理要求使用，但同時強調(diào)橫向經(jīng)費要納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理。

第九，建立起科研財務(wù)助理制度。以前科研人員反映比較多的一個問題，就是因為現(xiàn)在財務(wù)管理的規(guī)定和要求很嚴格，包括報銷規(guī)定當中涉及到各種票據(jù)等等，要耗費科研人員很多精力。為了解決這個問題，現(xiàn)在明確提出項目承擔(dān)單位要建立健全科研財務(wù)助理制度，為科研人員在項目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務(wù)決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務(wù)；對于項目層面聘用的財務(wù)助理，所需費用可通過勞務(wù)費安排解決；單位統(tǒng)一聘用的財務(wù)助理，所需費用可通過科研項目間接費用、單位日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費等渠道安排解決。其中需要注意的是：每個項目均應(yīng)配備科研財務(wù)助理，但不是每名財務(wù)助理只能服務(wù)于一個項目；科研財務(wù)助理應(yīng)熟悉國家科技資金管理政策，具備一定的財務(wù)管理知識，了解科研管理工作實際；科研財務(wù)助理應(yīng)為相對固定的人員，不宜是在讀學(xué)生。

第十，科研資金管理使用的幾條原則。一是科研資金必須用于任務(wù)書中確定的研發(fā)活動相關(guān)支出，因為科技計劃項目資金是為了實現(xiàn)項目研究內(nèi)容而安排的。二是專項資金及自籌資金應(yīng)納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，分別單獨核算，也就是要在大的財務(wù)會計體系下來進行控制。盡管科研項目資金有自己的特殊性，但是這種特殊性不代表說它可以突破單位的財務(wù)管理體系；如果突破了就是所謂的“賬外賬”，甚至可以說是小金庫了，這是違反財經(jīng)紀律規(guī)定的。三是在資金使用中要正確把握公與私的界限。也就是花錢是為了更好地做好科研工作，而不是為了把錢裝到自己口袋里。

對于規(guī)范科研資金使用行為，新制度規(guī)定有“五不得”：不得擅自調(diào)整外撥經(jīng)費，不得利用虛假票據(jù)套取資金，不得虛報冒領(lǐng)勞務(wù)費和專家咨詢費，不得違規(guī)開支測試化驗加工，不得隨意調(diào)賬應(yīng)付檢查。為了讓科研資金管理有痕跡可查，現(xiàn)在強調(diào)對科研院所、高等學(xué)校等事業(yè)單位承擔(dān)項目所發(fā)生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等統(tǒng)一推行“公務(wù)卡”結(jié)算；對于交付企業(yè)承擔(dān)的項目，所發(fā)生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等，要求以非現(xiàn)金方式結(jié)算；項目承擔(dān)單位對設(shè)備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務(wù)費、專家咨詢費等支出，要求以銀行轉(zhuǎn)賬方式結(jié)算。

新制度還改進了對科研項目資金管理的檢查評審：一是加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科技部、項目主管部門、財政部要加強對科研項目資金監(jiān)督的制度規(guī)范、年度計劃、結(jié)果運用等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立職責(zé)明確、分工負責(zé)的協(xié)同工作機制；二是精簡檢查評審，科技部、項目主管部門要加快清理規(guī)范，委托中介對科研項目開展各種檢查評審，加強前期已經(jīng)開展的相關(guān)檢查成果的使用，推進檢查結(jié)果共享，減少檢查數(shù)量，改進檢查方式，避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查。

新制度完善了科研信用管理：一是建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執(zhí)行、驗收全過程的科研信用記錄制度；二是項目主管部門委托專業(yè)機構(gòu)對項目承擔(dān)單位和科研人員、評估評審專家、中介機構(gòu)等參與主體進行信用評級，并按信用評級實行分類管理，各項目主管部門應(yīng)共享信用評價信息；三是對嚴重失信行為者，階段性或永久取消其申請中央財政資助項目或參與項目管理的資格。

新制度、新機制還加大了對違規(guī)行為的處罰力度：一是建立完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責(zé)機制，這種問責(zé)不是單純對承擔(dān)單位或科研人員問責(zé)，也包括對管理部門在決策和管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的問責(zé)；二是嚴肅處理違規(guī)行為，按規(guī)定采取通報批評、暫停項目撥款、終止項目執(zhí)行、追回已撥項目資金、取消項目承擔(dān)者一定期限內(nèi)項目申報資格等措施，涉及違法的移交司法機關(guān)處理，并將有關(guān)結(jié)果向社會公開；三是建立逐級倒查制度，針對出現(xiàn)的問題倒查項目主管部門相關(guān)人員的履職盡責(zé)和廉潔自律情況，查實后依法依規(guī)嚴肅處理。2014年科技部對4起違反科研經(jīng)費管理規(guī)定的7家單位進行公開通報，同時按照相關(guān)規(guī)定進行了處罰，2016年處理和通報了6家單位和1家會計師事務(wù)所。

通過這些年來的改革和政策文件的組合發(fā)力，在科研項目資金管理和使用方面，賦予了科研單位和科研人員7個方面的自主權(quán)：自主調(diào)劑項目預(yù)算，自主確定勞務(wù)費比例，自主安排人員績效獎勵，自主支配項目結(jié)余資金，自主決定差旅會議標準，自主管理橫向經(jīng)費，自主轉(zhuǎn)化科研項目成果。同時，進一步強化項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任，采取有效措施保障自主權(quán)落到實處，對下放的各項管理權(quán)限真正接得住、管得好：建立健全項目資金內(nèi)部管理制度和報銷規(guī)定（管理權(quán)限、內(nèi)控機制、審批程序等）；建立健全科研財務(wù)助理制度；建立信息公開制度（單位內(nèi)部公開項目立項、主要研究人員、資金使用、大型儀器設(shè)備購置、研究成果等）；完善監(jiān)督制約機制（常態(tài)化自查自糾）。

對于中央財政科研項目資金管理等政策落實情況，2016年11月科技部和財政部組織對北京、上海、陜西、湖北4地10個行業(yè)領(lǐng)域49家中央高校、科研院所進行了一次督察，抽查了156個科研項目，與227位管理人員、529位科研人員座談，隨機發(fā)放829份調(diào)查問卷。從督察總體情況來看，中央高校、科研院所及其主管部門高度重視，積極落實，科研人員普遍反映“新政”直面問題、直擊痛點，繁文縟節(jié)少了、激勵力度大了、改革的“成就感、獲得感”強了，科研項目資金管理“放、管、服”改革初見成效。

督察也發(fā)現(xiàn)了一些問題。一是觀念轉(zhuǎn)變不到位，有的單位“不想接”，存在“等、靠、要”想法，希望國家出臺統(tǒng)一的實施細則，統(tǒng)一管起來；單位責(zé)任擔(dān)當意識不夠，照搬照抄國家規(guī)定，“上下一般粗”。二是利益平衡難度大，部分單位“不敢接”，不敢觸碰涉及單位、項目組、科研人員之間利益關(guān)系的問題；未及時對間接費用和績效支出管理規(guī)定、結(jié)余資金留用處理方式等進行研究細化。三是能力建設(shè)需加強，有的單位“接不好”，主要是對政策理解把握存在偏差；內(nèi)控風(fēng)險防控比較薄弱，存在失控風(fēng)險；項目信息公開機制尚未建立。

針對存在的問題，進一步做好相關(guān)政策制度落實工作，下一步我們的工作重點為以下四個方面：

（一）進一步加大宣傳培訓(xùn)力度。也就是推動深入解讀中央文件精神，擴大政策影響，推動各項改革舉措貫徹落實。對督查中發(fā)現(xiàn)的認識不到位、政策理解偏差等問題，進一步加強宣傳培訓(xùn)。

（二）繼續(xù)加強制度建設(shè)。跟蹤已出臺的科研項目資金管理制度的執(zhí)行效果，繼續(xù)制定完善相關(guān)配套制度和實施細則。比如圍繞重點研發(fā)計劃，2016年12月，財政部、科技部關(guān)于印發(fā)了《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》，今后還會根據(jù)實際工作情況，不斷進行修改、完善。

（三）強化監(jiān)督檢查和結(jié)果運用。繼續(xù)對項目單位落實文件精神、推進制度建設(shè)情況進行監(jiān)督，使新制度盡快落實、落地，讓科研人員得到改革帶來的獲得感，產(chǎn)生工作的成就感。將督查結(jié)果納入信用管理，與項目承擔(dān)單位間接費用核定、結(jié)余資金留用等掛鉤。對于政策落實不到位、出現(xiàn)問題較多的單位，將作為后續(xù)監(jiān)督檢查的重點。對發(fā)現(xiàn)的科研項目資金違規(guī)違紀問題，堅決采取零容忍，避免“失之于軟，失之于寬”。

（四）建立長效機制。財政部、科技部將建立完善政策落實的溝通反饋機制，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問題，及時研究解決。同時結(jié)合事業(yè)單位分類改革、收入分配改革、預(yù)算管理制度改革等進展情況，進一步研究完善科研項目資金管理政策。特別是對于與科研人員收入密切相關(guān)的制度改革情況，我們將及時跟蹤研究，完善管理政策。

根據(jù)中國干部學(xué)習(xí)網(wǎng)錄音報告整理

責(zé)任編輯：詹燦輝 喬詠波