政府審計(jì)問責(zé)制現(xiàn)狀及對策研究

（沈陽大學(xué)工商學(xué)院 遼寧沈陽110044）

隨著我國法律制度的日趨完善和政府功能的轉(zhuǎn)型升級，我國政府提出要做到“績效型政府”與“責(zé)任型政府”統(tǒng)一。但當(dāng)前我國政府審計(jì)獨(dú)立性相對薄弱，審計(jì)問責(zé)結(jié)果公開受到限制，導(dǎo)致我國審計(jì)問責(zé)存在諸多問題，為此，政府要加強(qiáng)審計(jì)問責(zé)的力度，對政府機(jī)關(guān)、社會公共權(quán)力進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、有效的監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)責(zé)任型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、政府審計(jì)問責(zé)制概述

（一）政府審計(jì)問責(zé)制概念。政府審計(jì)問責(zé)制是指通過政府審計(jì)對國家各級行政部門所發(fā)生的與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，針對審計(jì)中所存在的問題，用“問”的制度化確保權(quán)責(zé)對等，然后追查各級機(jī)關(guān)和公務(wù)人員對其責(zé)任和義務(wù)產(chǎn)生否定性結(jié)果而所需付的責(zé)任的一種機(jī)制。政府審計(jì)問責(zé)能分清政府應(yīng)付的責(zé)任，加強(qiáng)政府的管理，推動法制化進(jìn)程，對政府履行責(zé)任和行使權(quán)力對等進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會的公平、公正與和諧。

（二）政府審計(jì)問責(zé)制特點(diǎn)。

1.全面性。政府審計(jì)問責(zé)制主要通過國家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過遍布全國的各級審計(jì)機(jī)構(gòu)，依照法律、制度、規(guī)定，對一切影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的單位以及事項(xiàng)，對其做出沒收不應(yīng)有的所得、進(jìn)行罰款、不再予以財(cái)政上的撥款等處理，盡早制止一切有損政府利益的不正確行為，解決那些普遍存在的，或者有重大影響的傾向性問題。

2.獨(dú)立性。政府審計(jì)問責(zé)制獨(dú)立性主要體現(xiàn)在國家審計(jì)組織設(shè)置上的獨(dú)立性、審計(jì)部門經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性。審計(jì)的獨(dú)立性水平越高，越能夠保證審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員在問責(zé)時沒有較多的顧忌和障礙，審計(jì)問責(zé)就越能得到落實(shí)。

3.強(qiáng)制性。國家審計(jì)機(jī)關(guān)是代表政府行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)，它具有法律賦予的權(quán)威性，其所進(jìn)行的活動具有強(qiáng)制性，必須依照相關(guān)的法律制度強(qiáng)制執(zhí)行。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的命令，被審計(jì)部門及相關(guān)人員都應(yīng)照辦。同時對審計(jì)問責(zé)的結(jié)果做出決斷，對于涉及的相關(guān)部門，必須予以協(xié)助。

（三）政府審計(jì)問責(zé)制流程。根據(jù)政府審計(jì)問責(zé)制自身擁有的一些特性，按照政府審計(jì)問責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容，確定為如下的三個步驟：

1.受托責(zé)任履行情況的認(rèn)定。首先審計(jì)部門應(yīng)找出與被審計(jì)單位業(yè)務(wù)有關(guān)的法律，檢驗(yàn)被審計(jì)單位業(yè)務(wù)的真實(shí)性與合法性，查看有關(guān)信息和資料是否真實(shí)可靠以及有無違背國家的相關(guān)規(guī)定。然后，經(jīng)過之前的測試，對被審計(jì)單位受托責(zé)任履行情況做出評價，得出審計(jì)報(bào)告，然后將其對外發(fā)布。

2.處理處罰階段。經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒定中心應(yīng)該依照審計(jì)部門提供的審計(jì)報(bào)告判斷事件的嚴(yán)重程度以及形成的后果，按照《行政事故責(zé)任認(rèn)定辦法》的規(guī)定做出評定責(zé)任書，由此確定事故責(zé)任大小及有關(guān)的事故責(zé)任人，并向上級行政部門、紀(jì)檢部門及司法部門遞交。具體向哪一個部門移交，是由相關(guān)責(zé)任的大小來決定。移交給哪一部門，哪一部門應(yīng)及時對其當(dāng)事人進(jìn)行問責(zé)，當(dāng)事人有權(quán)對其問責(zé)予以申辯，當(dāng)事人申辯后，相關(guān)主管部門總結(jié)問責(zé)結(jié)果并得出書面決定書，書面決定書的內(nèi)容應(yīng)包括責(zé)任人的錯誤事件以及對其做出處罰的原因和相關(guān)依據(jù)，然后將書面決定送達(dá)當(dāng)事人。

3.改進(jìn)建議階段。政府審計(jì)問責(zé)的最終目的不是為了對有錯誤的事情進(jìn)行處罰，而是使后來的工作得到改善。對于前一階段沒有做到的受托責(zé)任事項(xiàng)，應(yīng)找出相應(yīng)原因，如相關(guān)法規(guī)是否得到完善等，然后針對這些原因提出相關(guān)改進(jìn)建議。

二、政府審計(jì)問責(zé)制現(xiàn)狀

（一）政府審計(jì)問責(zé)法律制度不健全。目前我國關(guān)于政府審計(jì)問責(zé)的相關(guān)法律規(guī)范相對比較零散和薄弱。由于沒有規(guī)范統(tǒng)一的問責(zé)法規(guī)，各地方政府根據(jù)中央下發(fā)的文件以及相關(guān)政策而制定的審計(jì)問責(zé)暫行辦法具有很大差別。雖然這些暫行辦法對政府審計(jì)問責(zé)制的發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，但依然有不少缺陷。

（二）政府審計(jì)問責(zé)形式單一。當(dāng)前我國政府審計(jì)問責(zé)還僅僅是單一的行政方面的問責(zé)。行政問責(zé)指的是一級政府對不履行或沒有正確履行其法定職責(zé)的該級政府的現(xiàn)任負(fù)責(zé)人和下級政府相關(guān)管理者在相應(yīng)的職責(zé)和管轄范圍內(nèi)因過失或者故意造成影響行政秩序以及行政效率，耽誤政府工作甚至使有關(guān)人員的合法權(quán)益受到侵害，然后對其予以監(jiān)查并追究其責(zé)任的一種制度。審計(jì)機(jī)關(guān)對政府方面進(jìn)行審計(jì)相當(dāng)于是在審查自己的領(lǐng)導(dǎo)，對于審查出的問題如何解決，審計(jì)機(jī)關(guān)很難獨(dú)立客觀公正地完成。這些同法律問責(zé)相比，具有較大的不確定性。

（三）政府審計(jì)問責(zé)主體不明晰。問責(zé)行為執(zhí)行者是政府審計(jì)問責(zé)的主體。根據(jù)政府審計(jì)問責(zé)的主體可以分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。前者是行政體系內(nèi)部的上級對下級所應(yīng)負(fù)的責(zé)任進(jìn)行追究；而后者是行政體系之外且沒有從屬關(guān)系，如人大、司法機(jī)關(guān)、民主黨派等不存在隸屬關(guān)系的組織對政府官員進(jìn)行的問責(zé)追究。對于同體問責(zé)，若是上級對下級進(jìn)行問責(zé)，上級往往要求下級主動辭職、引咎辭職，或者是直接對其開除，若是應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任具有連帶性，問責(zé)結(jié)果就會有失公正。而異體問責(zé)權(quán)限雖由我國人大擁有，但卻極少有人主動提出問責(zé)案；司法、紀(jì)檢等機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)時雖然具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，但只是對由行政部門轉(zhuǎn)移過來的重案或大案進(jìn)行問責(zé)。

（四）政府審計(jì)問責(zé)范圍狹窄。當(dāng)公布審計(jì)問責(zé)結(jié)果之后,對于那些被審計(jì)出來的問題，人們希望對其進(jìn)行認(rèn)真追究，并期待對有關(guān)責(zé)任人做出嚴(yán)厲的處罰，但對后果進(jìn)行問責(zé)方面我國目前還沒有具體規(guī)范。對沒有認(rèn)真履行職責(zé)、做出錯誤的決定、監(jiān)督管理不到位等方面的問責(zé)相當(dāng)少，甚至一些地方官員的行政權(quán)力實(shí)際上處于無風(fēng)險運(yùn)行狀態(tài)，主要原因是我國還沒有關(guān)于問責(zé)范圍的準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些行政官員存在一種“無過錯就是功勞”的想法，這使問責(zé)的效率受到嚴(yán)重影響。

（五）政府審計(jì)問責(zé)對象難以界定。政府審計(jì)問責(zé)對象是全國各級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國有企業(yè)與公共機(jī)構(gòu)等與政府有直接行政隸屬關(guān)系的機(jī)構(gòu)及其工作人員。但政府審計(jì)問責(zé)報(bào)告中，為我們提供更多的卻是“XX部門挪用資金、違規(guī)收費(fèi)”等。實(shí)際上，具體的個人才是真正的責(zé)任人，審計(jì)問責(zé)應(yīng)把這些模糊的整體問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷唧w的某個人問責(zé)。

三、完善政府審計(jì)問責(zé)制的對策

（一）建立健全政府審計(jì)問責(zé)法律制度。為了使政府審計(jì)問責(zé)的執(zhí)行變得有法可依，應(yīng)當(dāng)出臺政府審計(jì)問責(zé)制的相關(guān)法律法規(guī)。同時，應(yīng)該完善問責(zé)結(jié)果公告的格式、內(nèi)容、步驟以及公布方式，以保證公告的權(quán)威性，使審計(jì)問責(zé)報(bào)告跟蹤制度得到完善，了解相關(guān)責(zé)任人是否承擔(dān)了應(yīng)有責(zé)任，構(gòu)建一套問責(zé)、公布、整治、監(jiān)督、改善的政府審計(jì)問責(zé)體制。國家審計(jì)部門應(yīng)依照相關(guān)法規(guī)行使其監(jiān)督控制權(quán)，使政府審計(jì)問責(zé)更加具有約束力，另外，要增強(qiáng)問責(zé)的落實(shí)力度，依法追究有問題的相關(guān)責(zé)任人，堅(jiān)決遵守誰的責(zé)任誰承擔(dān)的原則，改善目前責(zé)任追究不深入所導(dǎo)致的不足。

（二）發(fā)展多層次政府審計(jì)問責(zé)形式。根據(jù)我國當(dāng)前實(shí)行的行政問責(zé)模式，可以從三個不同的方面對審計(jì)問責(zé)形式進(jìn)行確立：一是審計(jì)機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律規(guī)定對直接和間接責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，建立審計(jì)機(jī)關(guān)建議問責(zé)；二是監(jiān)察機(jī)關(guān)對從審計(jì)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移過來的并已達(dá)到違反黨紀(jì)和政紀(jì)要求的，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)依法問責(zé)；三是對于并沒有違反黨紀(jì)和政紀(jì)要求的，應(yīng)建立由人大代表形成的民意問責(zé)。與此同時，也可以尋找一個獨(dú)立的第三方（可以由群眾來擔(dān)任）來監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)，讓審計(jì)更加公開公正。引入獨(dú)立的第三方，可以使公共權(quán)力運(yùn)行在陽光下，使其執(zhí)法行為得以規(guī)范，同時也可以使審計(jì)風(fēng)險降至最低點(diǎn)，提高公信力。

（三）實(shí)行政府審計(jì)問責(zé)主體多元化。針對當(dāng)前過于單一的問責(zé)主體，應(yīng)建立以“審計(jì)機(jī)關(guān)”為首要的審計(jì)問責(zé)主體，行政、監(jiān)察、紀(jì)檢、司法部門以及新聞媒體等為次要的問責(zé)主體，從而構(gòu)成多元化主體的問責(zé)系統(tǒng)。作為問責(zé)體系中心的審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)將審計(jì)中存在的不足，及時報(bào)告給政府以及人大部門，并提議關(guān)于政策和制度的完善方案。而行政部門以及紀(jì)檢部門對超出審計(jì)機(jī)關(guān)處罰權(quán)的、情節(jié)相對嚴(yán)重的事件進(jìn)行處理；情節(jié)更加嚴(yán)重的，并且觸及法律法規(guī)的應(yīng)交由司法部門予以處理。此外，應(yīng)確立異體問責(zé)與同體問責(zé)相結(jié)合的機(jī)制或是單獨(dú)的異體問責(zé)。在政府審計(jì)問責(zé)制發(fā)展過程中，問責(zé)主體之間應(yīng)該密切配合，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化的目的。

（四）合理拓寬政府審計(jì)問責(zé)領(lǐng)域。當(dāng)前政府審計(jì)問責(zé)大多數(shù)是追究“有過錯”，而對于“沒有作為”“失職、決策上的失誤、監(jiān)督不到位”“共有資源與運(yùn)用結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性”等方面的問責(zé)非常少。因此，政府審計(jì)問責(zé)應(yīng)拓寬領(lǐng)域，對“沒有作為”等行為同樣需要進(jìn)行問責(zé)，同時應(yīng)加強(qiáng)對工作細(xì)節(jié)的審視、督查。

（五）明確界定政府審計(jì)問責(zé)對象。根據(jù)當(dāng)前政府審計(jì)問責(zé)的現(xiàn)狀來看，在判斷審計(jì)問責(zé)對象時，應(yīng)對其進(jìn)行準(zhǔn)確劃分，以此區(qū)分單位責(zé)任和個人責(zé)任。除此之外，在黨和政府之間、上級與下級之間、正職與副職之間的責(zé)任劃分上，應(yīng)該明確彼此之間的責(zé)任，而不應(yīng)該把一個單位作為一個責(zé)任主體，成為審計(jì)問責(zé)對象。這樣將有利于政府審計(jì)問責(zé)制健康發(fā)展。

四、結(jié)論

目前我國政府審計(jì)問責(zé)制仍存在一些不足，為了促進(jìn)政府審計(jì)問責(zé)制健康發(fā)展，需要構(gòu)建健全的政府審計(jì)問責(zé)制，使其法律體系逐步完善；發(fā)展多層次的問責(zé)形式，使其形式多樣；創(chuàng)建問責(zé)主體多元化，解決其主體不明晰的問題；合理拓寬政府審計(jì)問責(zé)領(lǐng)域，解決其領(lǐng)域狹窄的問題。政府審計(jì)問責(zé)制的完善是一個需要持續(xù)探究的過程，更是當(dāng)前社會發(fā)展的必然趨勢。