協(xié)商民主路徑推動(dòng)政治體制改革

◎劉俊杰

協(xié)商民主路徑推動(dòng)政治體制改革

◎劉俊杰

20 15年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出社會(huì)主義協(xié)商民主是“深化政治體制改革的重要內(nèi)容”。這是黨的文件第一次將社會(huì)主義協(xié)商民主作為政治體制改革的重要內(nèi)容，充分表明了黨對(duì)社會(huì)主義民主政治和政治體制改革認(rèn)識(shí)的深化。中共十八大明確提出“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。由此可以看出，我國(guó)政治體制改革的重要目標(biāo)是要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。而發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主有助于發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

一、以協(xié)商民主深化政治體制改革的基本要求

以協(xié)商民主深化政治體制改革需要做到“四個(gè)堅(jiān)持”。即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，堅(jiān)持求同存異、理性包容。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民在發(fā)展民主政治、推進(jìn)政治體制改革方面取得重要成就，形成并堅(jiān)持了中國(guó)特色的政治發(fā)展道路。堅(jiān)持中國(guó)特色政治發(fā)展道路的關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)作為社會(huì)主義民主政治的核心要素，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和政治體制改革具有決定性意義。共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最基本的特征。沒(méi)有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)便缺乏主心骨；沒(méi)有人民當(dāng)家作主，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)便缺乏民意基礎(chǔ)；沒(méi)有依法治國(guó)，人民當(dāng)家作主、共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)便缺乏法理依據(jù)。三者之中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證；人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)都是為了實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主；依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的法制保障”。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，從政治上要求我們必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色政治發(fā)展道路，以堅(jiān)持和推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)民主中國(guó)、法治中國(guó)。

2.堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局

十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放的步伐。改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨始終堅(jiān)持把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。而發(fā)展第一位的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。所以，十一屆三中全會(huì)以來(lái)我們黨始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。當(dāng)然，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是全面的事業(yè)，它不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)程中，伴隨黨對(duì)“三大規(guī)律”認(rèn)識(shí)的逐步深化，中國(guó)共產(chǎn)黨提出的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局也從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”發(fā)展為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”。當(dāng)然，在“五位一體”的布局之中，最主要的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。三十多年來(lái)，改革開(kāi)放為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展注入了源源不斷的動(dòng)力，推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的巨大發(fā)展。但所有發(fā)展成就的取得都與改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)穩(wěn)定的政治社會(huì)局面密不可分。沒(méi)有穩(wěn)定的政治社會(huì)局面不僅不能取得今天的發(fā)展成就，而且連已經(jīng)取得的成就也可能喪失。當(dāng)然，改革發(fā)展也為政治社會(huì)的穩(wěn)定奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心必須始終堅(jiān)持，改革發(fā)展穩(wěn)定的大局必須始終維護(hù)。毫無(wú)疑問(wèn)，我們發(fā)展社會(huì)主義民主政治、推進(jìn)政治體制改革也要圍繞這個(gè)中心和大局。如果偏離了這個(gè)中心和大局，我們的民主政治建設(shè)和政治體制改革帶來(lái)的是政治社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，那么，這種建設(shè)和改革說(shuō)明是失敗的，也是黨和人民所不允許的。

3.堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。把協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持在決策前和決策實(shí)施中開(kāi)展協(xié)商，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)堅(jiān)持的基本原則，也是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫堅(jiān)持的科學(xué)民主決策方式和手段。新中國(guó)成立前夕，周恩來(lái)就在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)前向政協(xié)代表所做的報(bào)告中指出，“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”。這就指出了新民主主義與舊民主主義議事精神的區(qū)別。而與新民主主義議事相比，社會(huì)主義協(xié)商民主不僅強(qiáng)調(diào)決策前的協(xié)商討論，也強(qiáng)調(diào)決策實(shí)施過(guò)程中的協(xié)商：強(qiáng)調(diào)決策前的協(xié)商，這是因?yàn)?，現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜而龐大，任何個(gè)人和組織，無(wú)論多么英明和優(yōu)秀，都難以窮盡科學(xué)決策所需要的信息和資源。要想作出高質(zhì)量的決策，有效方法之一就是讓群眾參與協(xié)商決策，廣納民言、廣集民智；強(qiáng)調(diào)決策實(shí)施過(guò)程中的協(xié)商，這是因?yàn)椋藗儧Q策前的認(rèn)識(shí)和判斷是預(yù)見(jiàn)性的，而實(shí)踐是不斷發(fā)展變化的，有時(shí)實(shí)踐發(fā)展會(huì)偏離事前的預(yù)期，因此，這就需要在決策實(shí)施過(guò)程中通過(guò)協(xié)商凝聚智慧和意見(jiàn)糾正和完善先期決策。

4.堅(jiān)持求同存異、理性包容

求同存異、理性包容是社會(huì)主義協(xié)商民主的基本要求和內(nèi)在精神。如前文所述，選舉民主和協(xié)商民主是社會(huì)主義民主的兩種重要形式。選舉民主的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是“求同”，堅(jiān)持多數(shù)原則，少數(shù)人的主張和要求容易被忽視；協(xié)商民主不僅“求同”而且“存異”，它以最大限度地達(dá)成共識(shí)為目標(biāo)，少數(shù)人的觀點(diǎn)和主張得到表達(dá)和尊重。求同存異要求和體現(xiàn)著協(xié)商的理性包容，理性包容影響和推動(dòng)著協(xié)商的求同存異。社會(huì)主義協(xié)商民主的順利運(yùn)行需要個(gè)體理性包容，也需要源于個(gè)體理性包容同時(shí)又超越個(gè)體理性包容的公共理性包容。理性包容是民主社會(huì)的基礎(chǔ)，是一種能力，是一種價(jià)值，也是一種道德。協(xié)商缺乏理性包容，虛言妄語(yǔ)、極端偏激，于事無(wú)補(bǔ)、于事無(wú)益，會(huì)使得協(xié)商陷入爭(zhēng)執(zhí)和混亂之中，甚至造成協(xié)商主體的對(duì)立和分裂。堅(jiān)持求同存異、理性包容，做到言必真、策必實(shí)、行必正，有助于提高協(xié)商質(zhì)量和效率，發(fā)揮出協(xié)商民主應(yīng)有功能。因此，以協(xié)商民主推進(jìn)政治體制改革需要堅(jiān)持求同存異、理性包容。

二、以協(xié)商民主深化政治體制改革的現(xiàn)實(shí)路徑

以協(xié)商民主深化中國(guó)政治體制改革的主要路徑在于發(fā)展“七種渠道”的協(xié)商民主、構(gòu)建程序合理和環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系、推動(dòng)協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)展。

1.發(fā)展“七種渠道”的協(xié)商民主

《意見(jiàn)》提出，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主要“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商?！边@就表明，以協(xié)商民主深化政治體制改革要圍繞上述要求發(fā)展“七種渠道”的協(xié)商民主。

重點(diǎn)加強(qiáng)“三種協(xié)商”。之所以重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商是因?yàn)檫@兩種協(xié)商民主渠道有著長(zhǎng)期實(shí)踐，影響較大，也是比較成熟的協(xié)商民主制度和形式。加強(qiáng)政黨協(xié)商，需要中共領(lǐng)導(dǎo)干部重視政黨協(xié)商，繼續(xù)探索規(guī)范政黨協(xié)商形式，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，完善政黨協(xié)商的程序制度、保障制度。加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商，需要加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接，完善政協(xié)會(huì)議及其他協(xié)商形式，加強(qiáng)人民政協(xié)制度建設(shè)。之所以重點(diǎn)加強(qiáng)政府協(xié)商，是因?yàn)檎疀Q策對(duì)于國(guó)家建設(shè)和群眾生產(chǎn)生活有著直接重大的影響。本著有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策的原則，加強(qiáng)政府協(xié)商，需要“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平?！?/p>

積極發(fā)展“三種協(xié)商”。一是積極開(kāi)展人大協(xié)商。人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。人大在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，可以更好匯聚民智、聽(tīng)取民意。積極開(kāi)展人大協(xié)商，需要推進(jìn)立法工作中的協(xié)商，在制定立法規(guī)劃和工作計(jì)劃中廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議，同時(shí)積極發(fā)揮人大代表在協(xié)商民主中的作用。二是積極開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體協(xié)商。圍繞做好新形勢(shì)下黨的群眾工作開(kāi)展協(xié)商，“按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，拓寬人民團(tuán)體參與政治協(xié)商的渠道，規(guī)范人民團(tuán)體參與協(xié)商民主的內(nèi)容、程序、形式”。三是積極開(kāi)展基層協(xié)商。由于與人民群眾利益相關(guān)的決策和工作主要集中在基層，因此協(xié)商的重點(diǎn)主要在基層群眾中。開(kāi)展基層協(xié)商重要的是健全基層組織聯(lián)系群眾制度，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商，推進(jìn)行政村、社區(qū)的協(xié)商以及推進(jìn)企事業(yè)單位的協(xié)商。

逐步探索“一種協(xié)商”。即社會(huì)組織協(xié)商。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速。社會(huì)組織植根于基層社會(huì)，是各方面群眾自愿結(jié)合組成的自我管理、服務(wù)、教育、監(jiān)督的組織載體。社會(huì)組織協(xié)商民主包括組織內(nèi)部協(xié)商和組織間協(xié)商兩個(gè)層面。開(kāi)展社會(huì)組織協(xié)商對(duì)于拓展群眾參與表達(dá)渠道、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，對(duì)于保持和激發(fā)社會(huì)活力、推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理，對(duì)于深化黨的群眾工作、鞏固和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要作用。但長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)組織協(xié)商并未得到足夠重視，也未發(fā)揮出應(yīng)有功能，很多實(shí)踐尚處于摸索總結(jié)之中。這也是《意見(jiàn)》提出逐步探索社會(huì)組織協(xié)商的重要原因。大力探索發(fā)展社會(huì)組織協(xié)商，需要引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，拓展協(xié)商的內(nèi)容和渠道，規(guī)范協(xié)商程序，建立專業(yè)化協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)組織之間及組織內(nèi)部協(xié)商民主建設(shè)，推進(jìn)政社分開(kāi)。

2.構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系

構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是我國(guó)民主政治建設(shè)的一項(xiàng)根本性任務(wù)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，在制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)上取得不少成績(jī)，但仍然存在一些問(wèn)題。以程序建設(shè)來(lái)講，由于協(xié)商渠道形式的多樣化、協(xié)商主體的多元化及協(xié)商組織實(shí)施的簡(jiǎn)單化，一些協(xié)商渠道在協(xié)商民主運(yùn)行過(guò)程中沒(méi)有建立起規(guī)范合理的程序，從而使得協(xié)商效率和質(zhì)量受到影響。正因?yàn)槿绱?，《意?jiàn)》提出，“從實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋，確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效”。這就指出了構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系所應(yīng)遵循的原則和要求、協(xié)商民主的總體程序及其功能和目標(biāo)。

構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，需要做到以下兩個(gè)方面。一方面總體而言需要從實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求，制定橫向聯(lián)動(dòng)的協(xié)商民主體系，使得各種協(xié)商民主渠道形式有機(jī)聯(lián)動(dòng)起來(lái)。同時(shí)，制定縱向銜接的協(xié)商民主體系，使得縱向多層的協(xié)商民主渠道形式有機(jī)銜接起來(lái)。通過(guò)各種協(xié)商民主渠道形式的縱向銜接與橫向聯(lián)動(dòng)，激活現(xiàn)存制度體系中協(xié)商民主存量，提升協(xié)商民主實(shí)效。另一方面就單一協(xié)商民主渠道形式而言，也要根據(jù)其特點(diǎn)和性質(zhì)建立合理規(guī)范、簡(jiǎn)便易行、行之有效的協(xié)商民主程序和環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)各渠道形式的協(xié)商民主內(nèi)部流暢融通，從而為構(gòu)建縱向連接、橫向聯(lián)動(dòng)的協(xié)商民主體系奠定基礎(chǔ)。

3.推動(dòng)協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)展

“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。”推動(dòng)協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)展是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要途徑，是深化政治體制改革的現(xiàn)實(shí)要求。所謂協(xié)同發(fā)展，是指兩種民主形式的同步推進(jìn)、相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。之所以推進(jìn)兩種民主形式協(xié)同發(fā)展，一方面是因?yàn)閮烧叩膮f(xié)同發(fā)展是在歷史中形成的，中國(guó)共產(chǎn)黨在帶領(lǐng)中國(guó)人民追求和實(shí)現(xiàn)人民民主的進(jìn)程中創(chuàng)建和發(fā)展了兩種民主形式并一直致力于推動(dòng)兩者的協(xié)同發(fā)展；另一方面是因?yàn)閰f(xié)同發(fā)展有助于實(shí)現(xiàn)兩種民主形式揚(yáng)長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。協(xié)商民主彌補(bǔ)了選舉民主關(guān)注權(quán)力來(lái)源、參與周期過(guò)長(zhǎng)的不足，推動(dòng)了公民廣泛經(jīng)常參與；彌補(bǔ)了選舉民主簡(jiǎn)單多數(shù)原則的不足，使得少數(shù)人的觀點(diǎn)和主張得到尊重，提升了決策合法性。選舉民主彌補(bǔ)了協(xié)商民主關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的弊端，推動(dòng)了決策者主動(dòng)協(xié)商，避免了協(xié)商民主運(yùn)行中出現(xiàn)的“議而不決”、“議而難決”現(xiàn)象。

推動(dòng)協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)展需要在以下方面做出努力。一是重視并推動(dòng)兩者協(xié)同發(fā)展，制定實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)同發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃引導(dǎo)與頂層設(shè)計(jì)，明確協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)。二是保障落實(shí)公民基本政治權(quán)利，既發(fā)展完善社會(huì)主義選舉民主，增強(qiáng)選舉民主真實(shí)性、公正性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、制度性，又推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，加快協(xié)商民主法制化建設(shè)。三是探索完善兩者協(xié)同發(fā)展的銜接機(jī)制、融合機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。四是采取措施保障鼓勵(lì)創(chuàng)新協(xié)同，加強(qiáng)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)建設(shè)。五是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，增強(qiáng)協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。六是培育和弘揚(yáng)參與型公民文化，奠定協(xié)同發(fā)展的政治文化基礎(chǔ)。七是加強(qiáng)協(xié)商民主理論研究，豐富和發(fā)展協(xié)商民主理論體系，為兩種民主形式協(xié)同發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

（劉俊杰，江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。本文為江蘇省社科基金青年項(xiàng)目“中西協(xié)商民主比較研究”<14MLC004>與國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主與選舉民主協(xié)同發(fā)展研究”<15CKS019>階段性成果/責(zé)編 劉玉霞）