征收拆遷各個(gè)環(huán)節(jié)中的利弊管窺

文/李華容 曾建發(fā)

征收拆遷各個(gè)環(huán)節(jié)中的利弊管窺

文/李華容 曾建發(fā)

征收拆遷工作作為一項(xiàng)十分復(fù)雜和凸顯矛盾的限時(shí)性政府績效目標(biāo)工作，從全國各地的實(shí)施效果來看，不論實(shí)施方案如何向盡善盡美方向努力，基于政府和百姓的非理性行為的客觀存在性，征收拆遷過程中的利弊都是客觀存在的。為進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、完善方案，本文對征收拆遷工作過程中的利弊進(jìn)行分析，以資借鑒，以飧同行。

一、征收拆遷過程中的積極體現(xiàn)

（一）實(shí)施中法治意識(shí)得以強(qiáng)化

在2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》）實(shí)施后，以跳樓方式“威脅抗拆”、以爆炸等暴力方式“暴力抗拆”的事件明顯減少?！墩魇諚l例》的實(shí)施，使得征收拆遷工作中的法治意識(shí)得到明顯的強(qiáng)化。第一，明確了政府作為征收主體的法律關(guān)系?！笆紫仁琴x予了被征收人權(quán)利救濟(jì)形式的選擇權(quán)，被征收人可以自行選擇行政復(fù)議或者行政訴訟，不再把政府內(nèi)部處置行為作為司法救濟(jì)的前置條件；其次是將原有的同級裁決改為行政復(fù)議，由于行政復(fù)議由上級人民政府作出，更能保證復(fù)議決定的合法公正及實(shí)際執(zhí)行效力，從而更有利于保護(hù)被征收人合法權(quán)利?！北徽魇杖丝梢砸孕姓V訟的方式向法院對政府提起訴訟；第二，解決了政策和信息不公開、不透明的問題。以前的拆遷是政策和信息都不公開、協(xié)議及內(nèi)容也不公開，更談不上透明，而現(xiàn)在下達(dá)征收決定、補(bǔ)償方案、補(bǔ)償協(xié)議、評估價(jià)格等等都要求向社會(huì)公布，做到了公開透明；第三，解決了暴力拆遷和暴力抗拆問題。征收中明確規(guī)定，在征收中必須先補(bǔ)償、后搬遷，不允許通過暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，且明確了行政和法律責(zé)任以及追責(zé)方式；第四，明確了權(quán)責(zé)范圍。解決了權(quán)責(zé)不清的問題，好心辦好事或者好心辦壞事都行不通；第五，明確了執(zhí)法的主體。以前是以拆遷公司為拆遷主體，由規(guī)劃部門下達(dá)行政裁決書后，由拆遷公司依此實(shí)施強(qiáng)拆?，F(xiàn)在是政府作為征收主體，由政府下達(dá)征收補(bǔ)償決定，再向法院申請依法強(qiáng)制執(zhí)行而不是由政府自行其是，沒有法院授權(quán)，政府部門和拆遷公司不能實(shí)施強(qiáng)拆。

（二）征收中經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以點(diǎn)化

當(dāng)前，政府財(cái)政收入的主要來源是稅收收入，影響財(cái)政收入的兩大主要因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和分配政策。政府為增加財(cái)政收入，勢必改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整業(yè)態(tài)布局，提升第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力，提高第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平。要想在老舊城區(qū)加大供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整，就必須改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升服務(wù)業(yè)的軟硬件環(huán)境，這項(xiàng)任務(wù)就毫無懸念地應(yīng)該由舊城改造來完成。舊城改造的啟動(dòng)，為城市新建項(xiàng)目的實(shí)施提供了可貴的土地資源，而新建項(xiàng)目的實(shí)施不僅可以帶動(dòng)相關(guān)配套行業(yè)的發(fā)展，更為實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造了寶貴的機(jī)會(huì)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平維持在高位運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以點(diǎn)化。

（三）安置中穩(wěn)定就業(yè)得以深化

城市發(fā)展帶有濃厚的時(shí)代印記，隨著社會(huì)進(jìn)步和城市范圍的擴(kuò)展，特別是舊城區(qū)改造的進(jìn)行，能更快地促進(jìn)了一些產(chǎn)能過剩、技術(shù)落后、效益低下或者污染嚴(yán)重的行業(yè)和廠區(qū)的轉(zhuǎn)型和換代升級，在中心城區(qū)的廠區(qū)逐步外遷，服務(wù)行業(yè)提檔升級，伴隨著新、改、擴(kuò)建等項(xiàng)目的推進(jìn)，依賴于房地產(chǎn)發(fā)展的配套產(chǎn)業(yè)得以帶動(dòng)，拆遷后供地規(guī)劃容積率的增大和服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型，為社會(huì)就業(yè)提供了更多可供選擇的崗位，在城市擴(kuò)張、第二產(chǎn)業(yè)換代升級中擴(kuò)大了就業(yè)面，在舊城改造中完善了第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和業(yè)態(tài)配置的合理性，同時(shí)，為民眾就業(yè)、社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展帶來了希望。

（四）拆遷中城市面貌得以優(yōu)化

隨著現(xiàn)代城市規(guī)劃水平和建設(shè)水平的提高，征收拆遷以后的市政基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施建設(shè)提高到了一個(gè)新的水平，人們的居住條件得到了極大的改善，城市居民家居環(huán)境、交通出行、休閑娛樂、餐飲購物、運(yùn)動(dòng)健身、入學(xué)就醫(yī)以及人文氛圍都得到了極大的優(yōu)化，文化場館、體育場館、科技場館、紀(jì)念場館、特色公園以及名勝古跡的建設(shè)和保護(hù)得到了增強(qiáng)，城市規(guī)劃和建設(shè)的概念化水平以實(shí)物的方式展示在人們面前，城市面貌得以美化。

（五）協(xié)商中遺留問題得以消化

在歷史的發(fā)展過程中，老城區(qū)由于城市規(guī)劃、城市管理和社會(huì)發(fā)展積淀的矛盾較多，有些矛盾又一時(shí)難以解決，隨著老城改造的進(jìn)行，這些矛盾有時(shí)會(huì)及時(shí)化解，有些矛盾會(huì)迅速升級或者激化，但是不論矛盾激化到什么程度，從整體上看，矛盾不會(huì)越積越復(fù)雜，化解的矛盾比新增的矛盾多，很多遺留問題會(huì)隨著改造的完成得以消解。比如：房屋的產(chǎn)權(quán)糾紛會(huì)以貨幣或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換的形式得到解決；由于歷史原因大部分公房租住的管理方式會(huì)以貨幣補(bǔ)償?shù)男问降玫浇獬?；一些抵押、查封的房產(chǎn)以及法律關(guān)系有待梳理的房產(chǎn)等遺留問題會(huì)被明確和解決；一些承租人與房屋所有人之間的租賃矛盾也可以得到有效的調(diào)解；涉及房產(chǎn)的家庭矛盾也因厘清了法律關(guān)系而得以明確；歷史原因產(chǎn)生的落私產(chǎn)和“文革”產(chǎn)房屋也會(huì)在糾紛中得以明確和補(bǔ)償；對歷史無證建筑或者違章建筑的補(bǔ)償也會(huì)給出明確意見進(jìn)行消化?？傊?，隨著征收拆遷的完畢，很多矛盾都可以得到有效的化解。

（六）補(bǔ)償中弱勢群體得以感化

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我們不但要做好錦上添花的亮點(diǎn)工作，更要做好雪中送炭的保障工作。在征收拆遷工作中，從政策執(zhí)行層面上看，一是把被征收人作為弱勢群體的政策保障：公眾參與權(quán)在征收補(bǔ)償程序中得以體現(xiàn)；征收程序中引入了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，會(huì)充分考慮到公民的合法權(quán)益；執(zhí)行了“先補(bǔ)償、后搬遷”的規(guī)定；征收補(bǔ)償中的司法最終原則，也就是作為征收與補(bǔ)償主體的政府無權(quán)直接采取措施實(shí)現(xiàn)征收決定的內(nèi)容，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，體現(xiàn)了法治原則的要求。二是增加了對困難弱勢群體補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，提高了補(bǔ)償比例：很多地方保底面積從以前的30平方米上升到了40平方米，有的地方甚至提高到了60平方米；臨時(shí)安置過渡費(fèi)的補(bǔ)助上，對60平方米以下的被征收人給予了更多的傾斜；對有殘疾人、重癥病人的家庭以及低保戶給予了困難補(bǔ)助；對“失獨(dú)”家庭、有老齡人的家庭給予了適當(dāng)補(bǔ)助。

二、征收拆遷過程中的消極體現(xiàn)

（一）規(guī)劃中“公共利益”的概念被泛化

現(xiàn)實(shí)的城市征收拆遷工作中，涉及被征收地塊用于公共利益的矛盾仍然非常突出，僅《征收條例》第八條中涉及“公共利益”的六種情形中的前四種情形，在征收過程中都遭遇了很多困境。后兩種情形“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”和“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”就門洞大開，“公共利益”的概念就在上級政府對下級政府下達(dá)的征收拆遷年度工作任務(wù)量的績效考核面前被嚴(yán)重泛化，也就是說，不論是不是“公共利益”，都可以被冠以“公共利益”的名分，也因?yàn)楹髢煞N情形，特別是“其他公共利益”范圍的可隨意擴(kuò)大性，導(dǎo)致了前四種情形存在的價(jià)值和意義的喪失。于是打著“公共利益”幌子的商業(yè)化征收拆遷便泛濫起來，為了“公共利益”的初衷蕩然無存，這些“出于商業(yè)目的所進(jìn)行的拆遷卻被描述成公益性的，造成了‘公共利益’的泛化、扭曲、濫用，引起民憤”，“允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實(shí)踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利人的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗”。更為可怕的是，《征收條例》沒有規(guī)定假借“公共利益”名義進(jìn)行征收的法律責(zé)任。

（二）啟動(dòng)中功利導(dǎo)向的驅(qū)動(dòng)被異化

在集權(quán)管理的政治體制模式下，自上而下的政績觀、責(zé)任感和服務(wù)對象是明確的，因?yàn)椤捌ü蓻Q定腦袋”，上級的要求必須執(zhí)行，唯上和對上級負(fù)責(zé)是必須的。為了確保經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的逐年增長，上級政府每年對下級政府下達(dá)的征收拆遷量要么一年比一年高，要么居高不下，“規(guī)劃是個(gè)鬼話、計(jì)劃是個(gè)屁話、計(jì)劃趕不上變化、變化不如電話、都不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”在征收拆遷工作中表現(xiàn)得淋漓盡致。個(gè)別人為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為了在上級的評比中排名靠前，也為了完成上級的任務(wù)而讓上級領(lǐng)導(dǎo)的政績凸顯，竭盡全力地加快和啟動(dòng)征收拆遷工作，變著戲法般地把最能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做好，抱著“領(lǐng)導(dǎo)提拔、我也提拔”的功利導(dǎo)向。百姓不是傻瓜，上行下效，征收拆遷中百姓的顯性功利行為往往被貶低，而其他參與者的隱性功利行為卻顯得光明正大，征收拆遷利益導(dǎo)向的驅(qū)動(dòng)異化使征收拆遷工作雪上加霜。

（三）實(shí)施中官民博弈的天平被焚化

從征收拆遷的博弈對象看，處于弱勢、勢單力薄的被征收人是乙方，而權(quán)力部門和職能機(jī)構(gòu)是甲方（地方人民政府、征收管理部門、街道辦事處、代辦公司、地方勢力），中間還有監(jiān)督機(jī)構(gòu)（評估單位、審計(jì)單位、信訪機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等）。甲方的所有成員互相配合，一級逼一級，努力用最低成本在力所能及的范圍內(nèi)滿足老百姓的訴求，威逼利誘、坑蒙拐騙的手段有時(shí)也會(huì)用上，在司法機(jī)關(guān)對代表政府的代辦公司在征收中的“流氓”行為的默許下，普通百姓一般會(huì)本著“胳膊拗不過大腿”、不想惹麻煩甚至是耗不起的想法，在權(quán)衡利弊、稍加抵制、基本訴求得到滿足后就會(huì)簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，因?yàn)榻^大部分被征收人沒有參與或沒有機(jī)會(huì)參與到補(bǔ)償方案的學(xué)習(xí)與解讀之中，政策理解不充分，壓低評估價(jià)、故意低報(bào)補(bǔ)償總額進(jìn)行談判、威脅強(qiáng)拆、破壞居住環(huán)境等等，老百姓獲得的是政策盲區(qū)和無助，而且，因?yàn)檎魇詹疬w“在征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面仍存在一些亟待解決的問題”，這些問題帶來的非完全補(bǔ)償（如：精神損失、生產(chǎn)、生活條件補(bǔ)償）、“先期繳納的土地出讓金、土地使用者將生地變?yōu)槭斓氐耐顿Y開發(fā)收益、剩余年限的土地使用權(quán)出讓金”等得不到補(bǔ)償，評估結(jié)果的公正性難以得到保障，這時(shí)，天平失衡，百姓無奈。同時(shí)，“被征地拆遷戶過度逐利”的行為，有時(shí)也迫使政府和部門就范，嚴(yán)重偏離征收補(bǔ)償?shù)墓叫栽瓌t，形成了“天平被焚、政府無能、鼓勵(lì)刁民”的破窗效應(yīng)。

（四）裁定中法律關(guān)系的界定被霧化

《征收條例》第十六條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償?！钡诙臈l規(guī)定“對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償?！边@里涉及的問題有：第一，房屋征收范圍確定以后是指紅線范圍公布之后，現(xiàn)實(shí)中，房屋征收范圍確定以后，極少有違反規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建和改變房屋用途的行為發(fā)生；第二，上述違反規(guī)定的行為往往是在房屋征收范圍確定之前發(fā)生的，這對打擊違規(guī)行為力度不大；第三，對于違法建筑應(yīng)該由城管部門依法進(jìn)行強(qiáng)拆，而不是規(guī)定由征收拆遷部門用不予補(bǔ)償?shù)霓k法進(jìn)行處罰，對違法建筑予以強(qiáng)制拆除屬于城管職責(zé)的法律規(guī)范，對房屋所有權(quán)人或者房屋所有人的物權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償屬于征收補(bǔ)償?shù)牧硪粋€(gè)法律規(guī)范，也就是說，只要有房屋，就應(yīng)該補(bǔ)償，不能把兩個(gè)法律規(guī)范混為一談；第四，真正需要遏制的是搶建行為，為了體現(xiàn)政府總體協(xié)調(diào)和政府部門通力合作的精神，也為了保持穩(wěn)定和切實(shí)解決歷史遺留問題，目前采取的方法是在調(diào)取衛(wèi)星圖片確認(rèn)未登記建筑建設(shè)年限的前提下，按照不同建設(shè)年限分別對未登記建筑給予不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助，用征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范來化解城管拆違的法律規(guī)范，于情于理于法都是不可取的，這種做法于無形中模糊并轉(zhuǎn)嫁了相關(guān)的法律責(zé)任。此外，《征收條例》第十三條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回?！钡撬凹葲]有明確的行政程序?qū)ζ浼右砸?guī)范，也沒有明確的救濟(jì)途徑加以保障。國有土地使用權(quán)出讓合同作為民事案件處理已由立法明確予以確認(rèn)，但國有土地使用權(quán)收回產(chǎn)生的爭議能否或者是否應(yīng)當(dāng)作為民事案件處理并不明確”。

（五）安置中自由選擇的方式被美化

《征收條例》第十二條規(guī)定：“作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用。”《征收條例》第二十一條規(guī)定：“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”“被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋?！薄耙蚺f城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋?！睆囊?guī)定可以看出：第一，在征收補(bǔ)償決定下達(dá)之前應(yīng)該滿足兩個(gè)條件：一是房源充足，要么先建后拆，要么購置有足夠的房源，二是資金足夠；第二，舊改征收的項(xiàng)目應(yīng)該就地或就近還建；第三，被征收人在“貨幣補(bǔ)償”和“房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”兩種補(bǔ)償方式中可以自由選擇。在征收拆遷的實(shí)際工作中，一是許多出資方在下達(dá)征收決定之前確有銀行授信，但是，僅僅是停留在授信層面，極少有項(xiàng)目的征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位的情況，使用征收補(bǔ)償費(fèi)用需要向項(xiàng)目業(yè)主方不斷請款，拖延了對被征收人補(bǔ)償款的發(fā)放時(shí)間；二是可供被征收人選擇的產(chǎn)權(quán)調(diào)換房房源得不到保障，要么用團(tuán)購商品房作為產(chǎn)權(quán)調(diào)換房導(dǎo)致房價(jià)過高，要么沒有或者很少有限價(jià)商品房作為產(chǎn)權(quán)調(diào)換房，要么產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的地理位置偏遠(yuǎn)?？晒┍徽魇杖诉x擇的房源短缺或者房價(jià)過高，加上被征收人在協(xié)議簽訂后的很長時(shí)間內(nèi)的補(bǔ)償款不能發(fā)放到位，這種說起來被美化、做起來被丑化了的操作辦法，使得被征收人可以自由選擇的機(jī)會(huì)很少，導(dǎo)致協(xié)商出現(xiàn)反反復(fù)復(fù)的糾結(jié)，延長了征收時(shí)限。

（六）糾紛中化解矛盾的方法被惡化

筆者最近從某地方政府了解到，由于征收拆遷導(dǎo)致的信訪積案占整個(gè)信訪積案的76%，征收拆遷中的糾紛較多，較為突出的有：被征收人不愿意離開居住地拒不簽訂協(xié)議的、人屋分離找不到被征收人的、被征收人訴求過高且愿意簽訂協(xié)議但不符合政策要求的、利用法律武器采取訴訟和復(fù)議導(dǎo)致暫停拆遷拖延時(shí)間的、要價(jià)不斷提高且不斷上訪的、產(chǎn)權(quán)人之間就征收補(bǔ)償?shù)囊庠覆灰粺o法簽訂協(xié)議的等等，被征收人本著“越拖越值錢”的思維逼迫地方政府，地方政府和部門如果無法限期交地，就會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)損失，在兩害相權(quán)的情形下，地方政府和部門往往被迫做出讓步，進(jìn)行集體決策，出具相關(guān)會(huì)議紀(jì)要，最后使惡人得利。這種游走在法律邊緣進(jìn)行漫天要價(jià)和故意用拖延時(shí)間來獲得高額額外補(bǔ)償?shù)膼盒?，在現(xiàn)實(shí)中客觀存在，這實(shí)際上是鼓勵(lì)了惡人和惡行，不僅使公平性原則得不到落實(shí)，而且被后來者所詬病。

三、結(jié)語

城市征收拆遷工作對我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，其積極作用主要體現(xiàn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)就業(yè)、改善城市面貌和居民生活環(huán)境、消化城市發(fā)展進(jìn)程中的遺留問題和矛盾以及幫助弱勢群體獲得更多補(bǔ)償和社會(huì)關(guān)愛等方面，此項(xiàng)工作為城市發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)。同時(shí)，為進(jìn)一步做好征收拆遷工作，我們必須直面征收拆遷中存在的問題：打著為了公共利益的旗號(hào)肆意征收拆遷又無法律制約手段，為追求政績而不顧過程只看結(jié)果的功利導(dǎo)向，實(shí)施中博弈基礎(chǔ)的非對等狀態(tài)，裁定中為了體現(xiàn)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力而使法律關(guān)系的界定模糊，安置中被美化的“自由選擇”的實(shí)質(zhì)是誘導(dǎo)被征收人滿足征收主體的意愿而選擇，化解糾紛中往往使得“惡人得利”的事實(shí)反向引導(dǎo)了社會(huì)所倡導(dǎo)的價(jià)值觀等等。對這些問題的認(rèn)識(shí)越深刻，解決問題的思路才可能越清晰，問題得以改進(jìn)的可能性才越大。

（作者單位：武漢市江岸區(qū)土地整理儲(chǔ)備中心）