城鄉(xiāng)一體化背景下的多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給探討

柯昌平

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 重慶 400000)

城鄉(xiāng)一體化背景下的多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給探討

柯昌平

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 重慶 400000)

城鄉(xiāng)一體化是旨在克服城鄉(xiāng)二元分治格局，尋求城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略，支持這一戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是解決城鄉(xiāng)公共資源的非均衡配置問(wèn)題。而財(cái)政的本質(zhì)就是國(guó)家從社會(huì)汲取公共資源形成收入并通過(guò)統(tǒng)籌安排再向社會(huì)支出以實(shí)現(xiàn)公共意圖的特定活動(dòng)，財(cái)政收支的制度安排、運(yùn)作效率、結(jié)果績(jī)效在相當(dāng)程度上影響公共資源的合理配置。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不能單靠財(cái)政投入的增加，而應(yīng)當(dāng)控制財(cái)政支出總量、提升財(cái)政支出績(jī)效的目標(biāo)定位下，通過(guò)財(cái)政支出方式的轉(zhuǎn)型與相關(guān)財(cái)政法制的創(chuàng)新加以實(shí)現(xiàn)。

1 城鄉(xiāng)一體化中財(cái)政支出方式轉(zhuǎn)型的實(shí)踐形態(tài)

目前我國(guó)財(cái)政支出的形態(tài)有：資本化運(yùn)作，指國(guó)家通過(guò)財(cái)政撥款成立各種各類法人實(shí)體以滿足公共需要所進(jìn)行的支出；服務(wù)購(gòu)買，指政府通過(guò)向社會(huì)多元化主體購(gòu)買公共產(chǎn)品所進(jìn)行的支出；投資合作，指政府在公共投資領(lǐng)域與私人部門合作提供公共產(chǎn)品所進(jìn)行的支出；財(cái)政激勵(lì)，指在政府服務(wù)購(gòu)買、投資合作中，都存在通過(guò)利益誘導(dǎo)吸引社會(huì)主體參與公共產(chǎn)品供給的財(cái)政激勵(lì)方式；消費(fèi)者補(bǔ)貼，指在教育、醫(yī)療、就業(yè)、食品供給等領(lǐng)域推行的各種憑單式的財(cái)政支出方式。

財(cái)政激勵(lì)是形成足量的服務(wù)承接著、項(xiàng)目承包商的有效方式，同時(shí)在聯(lián)結(jié)財(cái)政資金與金融資金政策功能方面也具有其獨(dú)特的作用。尤其是涉及運(yùn)行周期長(zhǎng)、建設(shè)較為復(fù)雜的大型工程設(shè)施項(xiàng)目，由于對(duì)私人承包商的條件設(shè)定較為苛刻，單靠市場(chǎng)自身的力量很有可能無(wú)法提供足量的參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，這也決定了需要更有效的財(cái)政激勵(lì)措施對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行培育。

2 關(guān)于財(cái)政激勵(lì)政策在農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品服務(wù)中面臨的問(wèn)題

2.1政府立法作為缺位，法律保障不健全

早在1950年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行辦法》中就明確提出我國(guó)對(duì)第三部門采取“雙重管理體制”，即對(duì)第三部門的登記注冊(cè)管理及日常管理實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)?，F(xiàn)行的“雙重管理體制"對(duì)我國(guó)第三部門的發(fā)展曾發(fā)揮了一定作用，但它的確存在著弊端一方面，這種“多頭管理”極易引起管理的混亂。由于這兩個(gè)部門在審查標(biāo)準(zhǔn)上可能出現(xiàn)差異，特別是兩者的自由裁量權(quán)都很大，因而在具體問(wèn)題上極易發(fā)生分歧，從而引發(fā)管理的混亂。另一方面，主管單位落后的管理方式束縛了第三部門活動(dòng)的空間。目前業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社團(tuán)的管理主要不是制定社團(tuán)的活動(dòng)規(guī)范，也不是監(jiān)督規(guī)范的實(shí)施情況，而是直接干預(yù)、參與甚至操縱社團(tuán)的一切活動(dòng)。《條例》賦予了業(yè)務(wù)主管單位無(wú)上的管理權(quán)限和廣泛的管理責(zé)任。這種管理方式使第三部門應(yīng)有的民間性所剩無(wú)幾，極大地影響了第三部門專業(yè)能力的發(fā)展，這使第三部門無(wú)法獨(dú)立自主的運(yùn)行。而在歷次的機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整了的政府職能遲遲不能落實(shí)到位，在第三部門的登記注冊(cè)、監(jiān)督管理、優(yōu)惠稅制等諸多方面，不僅約束過(guò)嚴(yán)而且彼此不配套、不協(xié)調(diào)、不到位，嚴(yán)重制約了第三部門的發(fā)展。

2.2農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)供給的監(jiān)督約束

農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給并不意味著政府從公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的全部退出，而是應(yīng)該作為監(jiān)督者發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制作用?，F(xiàn)實(shí)中仍然現(xiàn)象，這都需要政府在其中發(fā)揮監(jiān)督者的市場(chǎng)規(guī)制作用。存在著農(nóng)村公共產(chǎn)品消費(fèi)者與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給者間由于信息不對(duì)稱而影響農(nóng)民福利的。

3 構(gòu)建政府主導(dǎo)下農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給體制的措施

3.1競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善現(xiàn)有的政府雙重壟斷、生產(chǎn)效率低下，供給短缺和供給過(guò)剩并存等一系列不容樂(lè)觀的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀。學(xué)者們?cè)陉P(guān)于供給與生產(chǎn)的區(qū)別上早有論述，并分析過(guò)一些具有排他性的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，市場(chǎng)的供給效率和供給質(zhì)量高于作為生產(chǎn)者的政府，因而農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給激勵(lì)不僅來(lái)自于其他地區(qū)橫向地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，也來(lái)自縱向市場(chǎng)與第三部門的激勵(lì)，從而對(duì)政府供給效率的提高是一種激勵(lì)。同時(shí)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，政府在退出農(nóng)村某些公共服務(wù)領(lǐng)域，引入市場(chǎng)化供給主體的過(guò)程中，予以明確進(jìn)入主體的資格、進(jìn)入規(guī)模、進(jìn)入程序、進(jìn)入者的權(quán)利和義務(wù)、以及是否對(duì)所有主體給予了平等的條件和機(jī)會(huì)，否則容易造成對(duì)部分潛在的私人供給主體的政策歧視從而影響多元化供給局面的形成，也易造成供給中的不公。

3.2實(shí)施合理的激勵(lì)政策

農(nóng)村公共產(chǎn)品絕大多數(shù)是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的，與其他私人產(chǎn)品相比，其“外部性較強(qiáng)，贏利性較弱"。為此，政府應(yīng)對(duì)各種供給主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或付費(fèi)，間接扶持和引導(dǎo)各種供給主體進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)以減少私人在利益上的損失，吸引私人投資公共產(chǎn)品。一是實(shí)施一定的稅收優(yōu)惠政策。在農(nóng)村公共產(chǎn)品上的投資可以帶來(lái)相應(yīng)比例的免稅或減稅，降低各種供給主體經(jīng)營(yíng)的成本，減少其投資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而吸引更多的主體參與進(jìn)來(lái)。二是發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼或?yàn)橹顿M(fèi)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給收益。三是提供融資擔(dān)保，當(dāng)私人企業(yè)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)資金短缺時(shí)，政府應(yīng)充當(dāng)融資擔(dān)保人的角色，保證其投入的持續(xù)性。四是利用冠名權(quán)和建碑立傳的方式進(jìn)行精神鼓勵(lì)。五是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資提供中長(zhǎng)期低息貸款或發(fā)放補(bǔ)助金等，吸引投資者參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。

3.3建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制

政府的主要職能是為公眾提供良好的公共服務(wù)，而不是從事競(jìng)爭(zhēng)性和生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡是能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)資源合理配置的地方，政府都不要去干預(yù)。對(duì)政府官員的考核應(yīng)該從原來(lái)的硬性經(jīng)濟(jì)數(shù)量指標(biāo)轉(zhuǎn)到公共產(chǎn)品供給水平上來(lái)，把實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)公共利益、保證人民的健康、安全作為政府的主要職能，使用科學(xué)嚴(yán)格的政績(jī)考核體系，建立以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為中心的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，杜絕官員考評(píng)中的政績(jī)化傾向。

3.4完善轉(zhuǎn)移支付制度

隨著稅費(fèi)改革的深入展開(kāi)，農(nóng)業(yè)稅逐步取消，一方面減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；另一方面也造成了財(cái)政收入的減少，尤其是不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政。如果缺少中央和省政府的轉(zhuǎn)移支付，相當(dāng)一部分的縣鄉(xiāng)政府將無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是急需解決的重要問(wèn)題。中央政府在農(nóng)村稅費(fèi)改革中提出“三個(gè)確保"的具體要求，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要。而要真正實(shí)現(xiàn)這“三個(gè)確保”的具體要求，則必須依靠中央政府和省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的適量轉(zhuǎn)移支付資金的支持。在此基礎(chǔ)上，再不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平，不斷縮小其與城市之間的差距，直至最終消除城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品與服務(wù)水平實(shí)現(xiàn)均等化。

柯昌平(1992-)，男，陜西漢中人，西南政法大學(xué)2016級(jí)碩士研究生，研究方向：財(cái)稅金融法。

F320

：A

：1672-5832(2017)09-0096-01