海南農(nóng)村集體土地犯罪預(yù)防探討

陳春娥

海南農(nóng)村集體土地犯罪預(yù)防探討

陳春娥

當(dāng)前，海南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、城市發(fā)展擴(kuò)張等需要大量農(nóng)村集體土地的支撐，因征用土地涉及到許多有關(guān)農(nóng)村集體土地的問題，這些問題成為農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪的多發(fā)區(qū)域，并引發(fā)新的農(nóng)村社會矛盾。筆者以海南農(nóng)村集體土地犯罪為例，深入分析農(nóng)村集體土地犯罪的特點(diǎn)、成因并提出相應(yīng)的預(yù)防對策，以期引起相關(guān)部門的重視，進(jìn)而逐步完善農(nóng)村集體土地犯罪的管理及預(yù)防機(jī)制。

農(nóng)村集體土地；職務(wù)犯罪；預(yù)防機(jī)制

土地是人類賴于生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是農(nóng)村的農(nóng)民，土地對他們而言相當(dāng)于自己的衣食父母，不可缺失。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口平均占地面積的合理分配和使用尤其的重要。據(jù)有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村土地連年大幅度下降，人多地少的矛盾日益突出，在我國國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)村土地也面臨著轉(zhuǎn)型。農(nóng)村的土地不再只是用來耕作，土地的使用方式越來越多樣。我國土地的所有形式有兩種，土地國有制和土地農(nóng)村集體所有制。耕地幾乎都集中在農(nóng)村，所以對耕地的保護(hù)和使用就是對農(nóng)村集體所有制土地的保護(hù)。我國先后出臺和修改了《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，并將非法占用農(nóng)用地和徇私舞弊非法批準(zhǔn)征用、占用耕地等行為納入《刑法》調(diào)整范疇。雖然有法但往往不依，現(xiàn)實(shí)中對農(nóng)村土地違法占用、非法批準(zhǔn)征用、貪污挪用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償款等問題仍然十分嚴(yán)重，侵權(quán)、犯罪行為屢屢可見，農(nóng)村集體土地犯罪呈現(xiàn)上升趨勢。它不僅侵害了農(nóng)民的利益，也傷害了農(nóng)民的感情，農(nóng)民對土地的利益沒有得到有效的保障，嚴(yán)重影響和阻礙了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、海南農(nóng)村集體土地犯罪概況

農(nóng)村集體土地犯罪主要是指犯罪主體利用農(nóng)村集體土地實(shí)施的犯罪行為。近幾年來，中央重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各省市也把鄉(xiāng)村建設(shè)納入快速發(fā)展的計(jì)劃行列。海南省也積極響應(yīng)中央號召，大力發(fā)展農(nóng)村和改革農(nóng)村，建設(shè)美好新農(nóng)村，土地改革是一項(xiàng)重要的改革，各項(xiàng)對土地改革的支持資金不斷涌現(xiàn)和增多，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大的動力，但強(qiáng)大的利益也誘惑了農(nóng)村基層干部，孳生了犯罪的機(jī)會。現(xiàn)實(shí)表明，一些農(nóng)村基層村干部因集體土地實(shí)施的貪污、挪用、受賄等犯罪行為呈現(xiàn)上升之勢。2016年6月11日，海南省紀(jì)委公布了10個(gè)發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題工作，其中就有4個(gè)典型案例是農(nóng)村基層的腐敗問題。據(jù)海口市檢察院所公布：2009年，?？谑忻捞m區(qū)海甸一廟的村民小組長、副組長、會計(jì)、出納等4名村干部私分征地補(bǔ)償款40萬元。2010年，?？谑袠s山寮村委會主任、副主任、支部委員、婦委會主任等6名村干部勾結(jié)共同受賄500萬元。2010年6月，陵水縣港演村黨支部書記兼村委會主任與副書記、文書等“合作”騙領(lǐng)國家征地賠償款190余萬元。2011年，?？谑行阌^(qū)西秀鎮(zhèn)拔南村支部副書記、委員、村委會副主任、委員等9人集體受賄45萬元。這些案件均為多人犯罪案件，是窩案、串案。在這四起的案件中，?？谑行阌^(qū)西秀鎮(zhèn)榮山寮村委會主任王某某等村干部集體受賄案最為典型。該村村委主任王某某在擔(dān)任村主任期間，因?？诨浐ｈF路工程海上通道建設(shè)對該村漁業(yè)生產(chǎn)造成一定影響，政府為了保障漁民順利轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)償給該村70余畝土地。王某某伙同其他村干部將上述土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓，從中集體受賄500萬元。村民因補(bǔ)償款分配問題，多次到省市有關(guān)部門集體上訪，先后5次集體開船堵塞粵海鐵路南港通道，造成惡劣的社會影響。海南省高級法院就此案在2011年12月13日作出終審判決：王某某犯受賄罪，判處有期徒刑16年，剝奪政治權(quán)利5年，并處沒收個(gè)人財(cái)產(chǎn)10萬元，其他村干部均以受賄罪分別被判處刑期不等的刑罰。此案的處理大快人心，嚴(yán)重打擊了農(nóng)村集體土地犯罪的囂張。

從上述的案件中可看出，四個(gè)典型案例發(fā)生在農(nóng)村，其中三個(gè)典型的案例是和農(nóng)村土地有關(guān)的，并且都是和農(nóng)村集體土地有關(guān)的犯罪。土地是農(nóng)民的生命線，土地改革的出發(fā)點(diǎn)是為了農(nóng)民謀求更好的發(fā)展，而這些為民做主的基層父母官，卻利用農(nóng)民賦予他們手中的權(quán)力侵害自己鄉(xiāng)民僅有的土地權(quán)利，怎能不引起農(nóng)民極大的憤恨？農(nóng)民屢屢上訪和靜坐，這些違法犯罪案件在農(nóng)村造成極其惡劣的影響，人們對農(nóng)村基層干部的廉潔和誠信大打折扣，由此可見現(xiàn)當(dāng)今農(nóng)村集體土地犯罪已相當(dāng)嚴(yán)峻，打擊農(nóng)村集體土地犯罪已刻不容緩。

二、我國農(nóng)村集體土地犯罪的特點(diǎn)

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)一路鋪開，土地大量被征用，特別是農(nóng)村集體土地大量被征用，與此有關(guān)的農(nóng)民征地補(bǔ)償款、房屋拆遷補(bǔ)償款、土地丈量面積等帶來的一系列權(quán)益為一些農(nóng)村基層干部實(shí)施職務(wù)犯罪提供了空間，農(nóng)村集體土地犯罪案件層出不窮，筆者就此類犯罪案件進(jìn)行梳理和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)它們都具有一些共同的特點(diǎn)：

（一）犯罪主體多為集體共同犯罪主體——農(nóng)村基層干部

據(jù)辦理農(nóng)村集體土地犯罪案件的檢察院同志透露，農(nóng)村集體土地犯罪的高發(fā)人群是村支書、村主任、村會計(jì)，根據(jù)《中華人民共和國刑法》第93條第二款的規(guī)定，村民委員會人員是其他依照法律從事公務(wù)的人員，他們都是特殊的犯罪主體，享有一定的國家職權(quán)，代表著政府，是特殊的管理者，視為國家工作人員。在犯罪過程中，集體成員共同犯罪多，個(gè)人犯罪少。此外還有一些協(xié)助辦理有關(guān)農(nóng)村集體土地的政府輔助人員也參與其中。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地的特性，如征用、外包、發(fā)放補(bǔ)償款等事項(xiàng)都必須由村委會集體作出決定，個(gè)人無法完成。以土地補(bǔ)償款為例，因土地涉及丈量、記錄、審核、報(bào)領(lǐng)等多個(gè)程序的工作，一個(gè)人幾乎不可能單獨(dú)完成這么多項(xiàng)的工作，它需要多人的配合，利益的驅(qū)使會使這些村干部往往串通一氣，互相勾結(jié)，互相牟利，互相包庇。他們權(quán)力過分集中，且對村務(wù)不公開，缺乏透明度，缺乏管理和制約機(jī)制，他們是村干部職務(wù)犯罪的高發(fā)人群。

（二）犯罪手段多樣化

農(nóng)村集體土地犯罪與土地有關(guān)，犯罪侵犯的對象是土地或與土地有關(guān)的權(quán)益，犯罪主體常見是農(nóng)村基層干部，這些基層干部往往利用手中的權(quán)力及便利條件，侵犯農(nóng)民的權(quán)益，使用的一些犯罪手段常有非法占地、虛報(bào)冒領(lǐng)、侵吞挪用、貪污、受賄等手段。一些村干部利用自己的職務(wù)之便，通過向政府虛報(bào)土地面積，虛報(bào)補(bǔ)償款，虛列征地農(nóng)戶，虛構(gòu)補(bǔ)償或違法征地等項(xiàng)目，斂取國家資產(chǎn)，侵害農(nóng)民權(quán)益，國家資產(chǎn)大量流失到個(gè)人腰包。

（三）涉及的罪名類型——職務(wù)罪

村干部利用職務(wù)之便實(shí)施的犯罪行為集中的罪名主要是貪污罪、受賄罪、挪用公款罪，也有少量村干部向政府人員行賄——行賄罪。此類職務(wù)犯罪侵犯的客體是國家工作人員職務(wù)的廉潔性。廉潔性應(yīng)是國家工作人員應(yīng)具備的素質(zhì)，代表國家和政府行使一定的管理權(quán)，村民因相信村干部的廉潔性而愿意置于村干部的管理之下，而一些村干部為了私利，利用手中的權(quán)力侵害了村民的利益，抹黑了自己的廉潔，走上了犯罪的道路。

（四）犯罪后果嚴(yán)重影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展

中央大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、建設(shè)農(nóng)村，目的是為農(nóng)民的利益著想。一些農(nóng)村基層干部卻利用中央政策，違背中央規(guī)定，利用手中的權(quán)力，把農(nóng)村建設(shè)當(dāng)作個(gè)人建設(shè)，把共同富裕當(dāng)作個(gè)人富裕，把政府補(bǔ)貼農(nóng)民的補(bǔ)償金少發(fā)、私吞、挪用等，農(nóng)民怨聲載道，上訪事件屢屢發(fā)生，造成極大的惡劣影響，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

三、我國農(nóng)村集體土地犯罪的原因

近幾年，海南省發(fā)生了不少的農(nóng)村集體土地犯罪的案件，案件的發(fā)生有其共有的一些特點(diǎn)，縱觀這些案件我們不難發(fā)現(xiàn)案件的發(fā)生不是偶然的，它的發(fā)生遵循了事物的發(fā)展規(guī)律，有它的必然性和必然產(chǎn)生的原因：

（一）村干部自身素質(zhì)不高且官僚主義思想嚴(yán)重

據(jù)調(diào)查，許多村干部只有中小學(xué)文化程度，他們對自身的責(zé)任、地位缺乏正確認(rèn)識，認(rèn)為人民選自己當(dāng)村干部，村里的事村干部說了算，權(quán)力高度集中，沒有民主意識，沒有民主集中思想，把人民賦予的權(quán)力作為徇私的工具。他們認(rèn)為自己是村干部，是管理人，是當(dāng)官的，是一方的“土皇帝”，上級政府對其管理松散，村干部就任意妄為。他們認(rèn)為村干部與正式干部相比較而言，他們的在位時(shí)間不確定，有權(quán)不用過期作廢的思想嚴(yán)重，總想在一定時(shí)間賭一賭，賺一賺，總認(rèn)為自己做得天衣無縫，無人知曉，無人敢報(bào)。

（二）村干部法治觀念不強(qiáng)，村民法律意識淡薄

一些村干部本身素質(zhì)不高，文化程度低，平時(shí)就不重視思想教育，更不重視法治教育，不學(xué)法，不知法，不懂法，也不守法。他們視法律為兒戲，視法律于權(quán)力之下，權(quán)力凌駕于法律之上，因而法治觀念不強(qiáng)。他們認(rèn)為村里的事都是小事，是自己鄰里的事，是自家的事，不會與嚴(yán)厲的犯罪沾邊。他們也沒有法律意識和敬畏心理，因而自由無約束，權(quán)力過分集中在村干部身上，講人治，不講法治，停留在過去年代的處事方式中。在村里，村干部法制觀念不強(qiáng)，村民法制意識就更加的淡薄，村里也甚少宣傳法制觀念或即使宣傳但也流于形式。村民們關(guān)心自己的權(quán)利往往是權(quán)利被侵犯后才意識到，村干部往往也是利用村民的老實(shí)、隱忍、不懂法，暗箱操作，侵犯農(nóng)民利益，觸犯刑法，犯案也就必然發(fā)生。

（三）財(cái)務(wù)制度不健全，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督

農(nóng)村大部分的權(quán)力集中在村支書、村長、村會計(jì)手中，這些村干部對財(cái)務(wù)、重大事項(xiàng)以及用人方面有極大的權(quán)力。時(shí)常不按程序走，隨心所欲，村務(wù)、賬務(wù)不公開。雖然有些村莊有“公示墻”“明白紙”，但大多形同虛設(shè)，并沒有真正起到作用。有些村委員甚至明知村干部以權(quán)謀私，但礙于情面不想揭發(fā)或不敢揭發(fā)，或者互相串通，互相牟利。賬務(wù)也簡單不健全且管理賬務(wù)不嚴(yán)，村民只有涉及到自己重大利益時(shí)才會要求公開賬單或查賬，大多數(shù)賬務(wù)都處于一個(gè)不公開的狀態(tài)。群眾監(jiān)督意識不強(qiáng)，也給予村干部有可趁機(jī)會，犯罪也就伴隨而來。

（四）村干部只重視攤派任務(wù)

村干部只重視上級攤派的任務(wù)，忽視思想、紀(jì)律、作風(fēng)教育。平時(shí)就忽視教育，攤牌任務(wù)一下達(dá)，也就一時(shí)的宣傳，沒有形成氣候，出現(xiàn)一手軟，一手硬的做法，工作失衡。對上面攤派的任務(wù)只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)達(dá)標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成，就大事告成，任由村干部放任自流。這也是導(dǎo)致村干部走向犯罪道路的主要原因。

（五）缺乏有效監(jiān)督

村民委員會是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治組織，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。村民有關(guān)土地的問題理應(yīng)是政府牽頭，村委會協(xié)助。但由于有關(guān)土地的問題繁瑣復(fù)雜，千頭萬緒，難于做思想工作，往往都是村委會做主要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助，顛倒過來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反而是協(xié)助作用，這種協(xié)助往往也是流于形式，正因?yàn)槿绱说氖栌诠芾砗捅O(jiān)督，造就了村干部的囂張氣焰，膽大妄為，觸犯法律底線，走上犯罪道路。

四、我國農(nóng)村集體土地犯罪的預(yù)防對策

（一）嚴(yán)把入口關(guān)

農(nóng)村基層干部是為農(nóng)民服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，廣大農(nóng)民需要一批政治思想堅(jiān)定，生活作風(fēng)正派，廉潔自律，扎實(shí)肯干的村干部。防止一些思想不純，目的不純，私心嚴(yán)重的腐敗分子混入農(nóng)村干部的隊(duì)伍。因而，應(yīng)嚴(yán)把入口關(guān)，對進(jìn)入村干部的村民有一定的文化素質(zhì)要求，對自身的地位和責(zé)任要有正確的、清楚的認(rèn)識，做事穩(wěn)重，為民著想，講究服務(wù)意識，慎重考察并按程序請進(jìn)。入口關(guān)是關(guān)鍵，可以把一些不合適的人拒之門外，是預(yù)防犯罪的基本要素。

（二）強(qiáng)化村干部的政治思想教育和法制宣傳教育

強(qiáng)化村干部的政治思想教育和法治宣傳教育就要結(jié)合農(nóng)村的具體工作展開，端正思想，強(qiáng)化服務(wù)意識，廉潔自律，廉潔從政，深入宣傳與國家土地有關(guān)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策。經(jīng)常開普法教育，幫助廣大村干部樹立起正確的人生觀、價(jià)值觀、利益觀、權(quán)力觀等。同時(shí)將此類法制宣傳手冊發(fā)放到鎮(zhèn)、鄉(xiāng)一級，特別是村干部手中，并且以已有的案例作為警示，給每個(gè)可能涉及犯罪的人敲起警鐘。這樣容易涉嫌犯罪的人就會算好政治賬、經(jīng)濟(jì)賬、家庭賬，以達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。

（三）建立有效的土地管理機(jī)制

農(nóng)村土地是農(nóng)民依附生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民在土地上耕田農(nóng)作，是農(nóng)民依賴一輩子的物質(zhì)。農(nóng)民視土地為生命，土地是農(nóng)民的命根子。施行合理分配農(nóng)民土地，每戶農(nóng)民土地的面積、貧瘠肥沃合理搭配，土地上的依附物等等都要做好登記工作，形成有效的土地管理體制，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，以備日后有據(jù)可查。當(dāng)國家、政府需要征用村民土地時(shí)，村干部就要提供相關(guān)真實(shí)的土地記載并造冊存檔，以便日后作為土地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。建立有效的土地管理機(jī)制，使權(quán)利沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行，從根本上預(yù)防村干部職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。

（四）加強(qiáng)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門的監(jiān)督力度

雖然農(nóng)村集體土地管理在農(nóng)村，但當(dāng)土地轉(zhuǎn)換為權(quán)益時(shí)，政府的各部門就要各司其職，互相配合，重視對土管政策和執(zhí)行工作的監(jiān)督檢查工作。要組成聯(lián)合工作組，主動進(jìn)村入戶，聽取農(nóng)民對征用地的意見，聽取農(nóng)民對補(bǔ)償款的看法和方案，公開審批程序，增強(qiáng)土地使用的透明度，財(cái)務(wù)賬目要公開，了解工作的實(shí)際情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，把犯罪扼殺在萌芽中。

（五）加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地職務(wù)犯罪的打擊力度

刑罰是對罪犯分子最有效的懲罰。人民檢察院對于涉嫌農(nóng)村集體土地職務(wù)犯罪的案件，必須加以重視，對于違反法律法規(guī)，該立案的必須立案，該調(diào)查的就必須調(diào)查，絕不姑息。達(dá)到應(yīng)追究刑事責(zé)任的必須提起公訴，通過人民法院的有效審判，做到打擊和預(yù)防相結(jié)合，建立威懾防線，扼殺犯罪。

農(nóng)村集體土地是農(nóng)民的生命線，在國家、政府或因其他建設(shè)需要農(nóng)民集體土地時(shí)，應(yīng)對農(nóng)民有合理、合法的對接補(bǔ)償。但一些農(nóng)村基層干部卻利用這些難有的機(jī)會侵吞、挪用、非法占有、虛報(bào)征用土地面積等行為大量斂取國家財(cái)產(chǎn)，侵害廣大農(nóng)民的利益，造成國有資產(chǎn)大量流失，敗壞國家形象，傷害淳樸農(nóng)民的感情，造成農(nóng)村新的社會矛盾。因而要針對新形勢下的新問題，建立起長效管理機(jī)制，及時(shí)解決問題，穩(wěn)定農(nóng)村的發(fā)展，建設(shè)好新農(nóng)村，讓國家政策得以正確的實(shí)施，讓農(nóng)民的利益得以真正的實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：海南政法職業(yè)學(xué)院）

D917.6

A

1004-700X（2017）03-0037-04

海南省法學(xué)會法學(xué)研究課題《海南農(nóng)村集體土地犯罪治理體系構(gòu)建研究》（編號：HSFH2016B06）