發(fā)展全域旅游的困境及其法律對策

劉云亮

全域旅游是我國首次提出的全新概念，其理念最初顯現(xiàn)于《汶川地震災(zāi)后旅游業(yè)恢復(fù)重建規(guī)劃》當(dāng)中,其意在震后重建規(guī)劃中要有發(fā)展全域旅游觀念，彰顯全域旅游特色。2015年國家旅游局決定開展“國家全域旅游示范區(qū)”活動，并于2016年1月在全國旅游工作會議上，公布了第一批全域旅游示范區(qū)名單［1］。名單中，海南省成為唯一省級示范區(qū),尤其是“三園合一”和“三不一就”的瓊海模式［2］，成為我國全域旅游的成功典范被“點贊”，全域旅游也因此成為我國旅游業(yè)發(fā)展新趨勢新目標(biāo)，是我國旅游業(yè)創(chuàng)新和升級的新理念新方向，是我國旅游業(yè)未來發(fā)展的新模式新戰(zhàn)略。面對全域旅游發(fā)展的新理念新形勢要求，以景點旅游為主的傳統(tǒng)旅游業(yè)，遇到前所未有的新問題新挑戰(zhàn)，探尋發(fā)展全域旅游的新思路新對策，成為全域旅游發(fā)展的重要問題。

一、全域旅游的新理念新認(rèn)知

全域旅游最初僅是編制建設(shè)規(guī)劃的一種思路，當(dāng)將它作為我國旅游業(yè)發(fā)展的新理念時，其理性認(rèn)知就顯得尤為重要。黨的十八大五中全會提出五大發(fā)展理念，推進全域旅游，正是成為我國旅游業(yè)落實五大發(fā)展理念的突破口和有效抓手，全域旅游成為我國旅游業(yè)全面貫徹落實五大發(fā)展理念的戰(zhàn)略部署和重要體現(xiàn)［3］。將全域旅游理念融入旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，并作為旅游業(yè)貫切和實踐五大發(fā)展理念最重要的實際行動。如何準(zhǔn)確認(rèn)知、理解和把握全域旅游，是全面推進全域旅游發(fā)展的前提和關(guān)鍵。

有關(guān)全域旅游的內(nèi)涵及其本質(zhì)認(rèn)知，眾說紛紜，有的將“全域”理解為涵括了旅游全要素，涉及所有的旅游要素資源，從“全”解“域”［4］。也有的從產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角出發(fā)，將“全域旅游”核心內(nèi)容視為“旅游+”的跨界發(fā)展模式，是“互聯(lián)網(wǎng)+”思維在旅游業(yè)的具體應(yīng)用和實踐［5］。更有甚者還將“全域”作泛化解釋，并“在全要素、全行業(yè)、全過程、全方位、全時空、全社會、全部門、全游客等八個層面”加以努力實施［6］，諸多理解認(rèn)識，從字義而言“全”，未能真正從“全域旅游”本意而解。國家旅游局推動全域旅游的宗旨在于通過整體規(guī)劃和綜合統(tǒng)籌，促進旅游業(yè)全區(qū)域全要素全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，實現(xiàn)旅游業(yè)共建共融共享的發(fā)展模式［1］。這表明全域旅游之“全”并不是目的，僅僅是途徑、思路和路徑，且不僅限于此路徑方式，重在能夠選擇實現(xiàn)融合各發(fā)展路徑，本意在于追求實現(xiàn)共建共融共享的發(fā)展模式。若忽視此目的而去縱談路徑之“全”，則有舍本趨末之態(tài)，不利于落實五大發(fā)展理念之共享發(fā)展觀。全域旅游之“全”既不可作狹義之解，僅囿于旅游要素或旅游業(yè)態(tài)，又不宜簡單泛化為無所不包的“全包”狀態(tài)，使其成為全社會工作抓手平臺。準(zhǔn)確理解和認(rèn)知它，關(guān)鍵在把握能夠?qū)崿F(xiàn)旅游共享發(fā)展模式的前提基礎(chǔ)上，把全域旅游的各種思路、路徑、方式、線路等“全”可以做相應(yīng)變化調(diào)整，不拘一格適應(yīng)旅游共享發(fā)展的需要，以追求和實現(xiàn)的一種全新融合共享的發(fā)展模式。

有關(guān)全域旅游的價值認(rèn)知，多數(shù)從旅游業(yè)發(fā)展為視角，從復(fù)合價值和互聯(lián)網(wǎng)社會多重互聯(lián)疊加的維度，反思并跳出景點游主題游的傳統(tǒng)旅游視域，探尋和發(fā)現(xiàn)深度游融合游共享游的全域旅游價值。在全域旅游發(fā)展價值認(rèn)定上，許多觀點仍囿于旅游業(yè)發(fā)展范疇，更多分析均限于促進和推動旅游業(yè)發(fā)展的價值定位，就其論及旅游業(yè)發(fā)展價值，未能從更高層面和宏觀視角，分析和展望全域旅游的社會價值，尤其是缺乏體現(xiàn)在建設(shè)社會主義新農(nóng)村新城鎮(zhèn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)美麗中國的價值高度。欣喜的是國家旅游局領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)意識到此，并撰文指出全域旅游是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一種新發(fā)展理念和發(fā)展模式，更是推進我國新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的有效載體，并將其視為全面助推提升我國旅游業(yè)國際競爭力的契機［3］。如此定位，便能從更高層次認(rèn)知全域旅游的價值和深遠意義。海南發(fā)展全域旅游就是“要把海南全島作為一個大景區(qū)來規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)‘日月同輝滿天星’，全省處處是美景?！保?］海南通過實施“多規(guī)合一”改革，推進“海澄文”“大三亞”區(qū)域一體化，打造輻射帶動全省旅游發(fā)展的龍頭，形成全省區(qū)域旅游，將全域旅游與全省“多規(guī)合一”改革同步推進，相輔相成，相得益彰。

至于全域旅游的路徑選擇，各地因地制宜，各有所長，各持特色，也各有佳徑，切勿千篇一律。海南瓊?！叭龍@合一”和“三不一就”不僅化解村民群眾對發(fā)展全域旅游的抵觸，而且還調(diào)動村民參與全域旅游和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村活動積極性，瓊海模式成功最主要經(jīng)驗是在不損傷村民群眾利益前提下，村民各盡其能各盡其責(zé)各享其利，全域旅游路徑遍地如此。路徑選擇關(guān)鍵在于凸顯全域旅游的新理念，保障與維護民眾根本利益，充分尊重民意，科學(xué)合理規(guī)劃，兼顧生產(chǎn)經(jīng)營與民眾生活利益等，適時適機引入社會機制，扶持和培育旅游新業(yè)態(tài)，創(chuàng)建靈活簡便適宜監(jiān)管機制，構(gòu)建生態(tài)旅游度假特色鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)。

二、全域旅游的新問題新挑戰(zhàn)

全域旅游發(fā)展理念，顛覆了傳統(tǒng)旅游觀念，也給景點景區(qū)旅游帶來很大挑戰(zhàn)，全域泛化，催生鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)新高潮，同時也促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推動美麗鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)建設(shè)。諸如海南就是從“點、線、面”全方位入手，對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村、景區(qū)景點、交通網(wǎng)絡(luò)等全面建設(shè)、改造、提升，使全省各地都成為宜居、宜游、宜業(yè)的旅游區(qū)、旅游城、旅游鄉(xiāng)村。在頂層設(shè)計規(guī)劃統(tǒng)籌推進、深化旅游管理體制、打造特色旅游產(chǎn)品、海南文化特色、旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、旅游宣傳促銷、旅游市場監(jiān)管、數(shù)字智能化服務(wù)、旅游人才培養(yǎng)等九個方面，努力創(chuàng)建海南全域旅游試點工作［8］。在具體推進和實施上述試點工作進程中，遇到如下困境情形，將構(gòu)成法律上的新挑戰(zhàn)：

一是有關(guān)全域旅游頂層設(shè)計與其理念融入“多規(guī)合一”關(guān)系問題。我國正在推進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上，其目的就是統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃，實行“一張藍圖”干到底?，F(xiàn)在全面推進發(fā)展全域旅游，面臨如何將全域旅游新理念融入到“多規(guī)合一”當(dāng)中，將旅游資源、全域因素等內(nèi)容整合一起，系統(tǒng)規(guī)劃景點景區(qū)旅游與全域旅游之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。新發(fā)展規(guī)劃亟需彰顯全域旅游理念，突出全域旅游屬性內(nèi)容，凸顯美麗鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)建設(shè)藍圖。問題是合一后新規(guī)劃因其大而系統(tǒng)性強，不易顯現(xiàn)全域旅游規(guī)劃的特色內(nèi)容，因此很容易淡化全域旅游。建設(shè)全域旅游鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，往往是邊建邊規(guī)劃，邊規(guī)劃邊建設(shè)，邊建設(shè)邊整合。海南實行“點、線、面”全方位結(jié)合，推進全域旅游，就是積極探尋理順規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)、整合的關(guān)系，亟需研究如何將試點經(jīng)驗納入到新規(guī)之中。

二是有關(guān)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投融資關(guān)系問題。實施全域旅游建設(shè)，需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在土地財政發(fā)展空間受制的當(dāng)下鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口明顯增大。倘若僅依靠財政投入，難以適應(yīng)全域旅游發(fā)展建設(shè)所需，如何解決此問題是當(dāng)務(wù)之急。面對全域旅游建設(shè)，需引入相應(yīng)的投融資機制。關(guān)鍵問題是全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投融資機制關(guān)系需要有一個合理可控之度數(shù)，過濫將產(chǎn)生巨大商業(yè)風(fēng)險，過低則無法適應(yīng)和滿足全域旅游建設(shè)所需。這里還涉及全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高低問題，也與投融資力度密切相關(guān)，有待規(guī)劃給予明確并理順這一關(guān)系。由于涉及財政資金投入全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，也由此產(chǎn)生社會資金投資導(dǎo)向問題，如何保障、彰顯及發(fā)揮“市場決定性作用”問題，財政資金投入途徑及其分布的公平性與合理性等問題也由此而生，這也是需要有相應(yīng)的法治程序保障其效力。這些問題的解決，也體現(xiàn)出全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投融資關(guān)系問題，實際上也是挑戰(zhàn)了政府與市場的法治關(guān)系，依法理順這兩者關(guān)系，正是全域旅游發(fā)展建設(shè)的法治性問題。

三是有關(guān)全域旅游相關(guān)主體利益共享與分享協(xié)調(diào)平衡機制問題。全域旅游建設(shè)涉及主體較多，與傳統(tǒng)單一的旅游景點景區(qū)建設(shè)主體不一樣，景點景區(qū)建設(shè)具有典型商業(yè)投資屬性，其主體投資及其利益分配模式極其單純，盈虧自負(fù)。全域旅游建設(shè)格局全然不同，其規(guī)劃、建設(shè)、投資、受益、共享及其利益相關(guān)等主體格局均不同，各主體所負(fù)職責(zé)、權(quán)限、權(quán)益、利益、權(quán)利與義務(wù)等各有所現(xiàn)。全域旅游規(guī)劃與建設(shè)的社會屬性不同于商業(yè)投資，具有濃厚的國家政府基礎(chǔ)設(shè)施投資性質(zhì)，言政和、求發(fā)展、不謀利。倘若全域旅游引入社會閑散資金，商資注入唯利是圖，有相應(yīng)利益保障，投資良性機制方可持續(xù)運行。因此，構(gòu)建全域旅游相關(guān)主體利益共享及分享的平衡協(xié)調(diào)機制，是不可回避的問題。海南瓊中縣什寒村發(fā)展全域旅游經(jīng)濟模式，在主體利益分享機制上，采取整村推進，由政府規(guī)劃投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展集自然生態(tài)、農(nóng)耕文化、民俗風(fēng)情于一體的鄉(xiāng)村旅游［10］。此模式之下相關(guān)主體利益似乎已有相對合理均衡協(xié)調(diào)分享機制，但仍然有新的問題出現(xiàn)。如隨著全域旅游發(fā)展建設(shè)環(huán)境日益完善，新的商業(yè)投資主體將會進駐，新舊主體未能就新舊利益達成新的分享機制，此時又需要新的協(xié)調(diào)平衡，這仍將是全域旅游難以回避的不解話題。

四是有關(guān)全域旅游宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策與協(xié)調(diào)機制關(guān)系問題。發(fā)展全域旅游就涉及生產(chǎn)、生活、生態(tài)、休閑、度假、民居、民食、民俗、特色文化等旅游資源要素環(huán)節(jié)的大融合，全域旅游規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)本身就涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、特色產(chǎn)業(yè)及其宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等機制問題。全域旅游發(fā)展機制下，上述各環(huán)節(jié)情形，需保持相應(yīng)比例協(xié)調(diào)，相互依存，相得益彰，相輔相成，共具一體。如此之下，村民生產(chǎn)自主權(quán)則因全域旅游規(guī)劃設(shè)計所需受到限制，不得因經(jīng)濟效益所需而轉(zhuǎn)產(chǎn)其他收益較高的作物，村民自營產(chǎn)業(yè)受限則會引發(fā)有關(guān)政策補貼問題。在民居改造或建設(shè)規(guī)劃方面，全域旅游理念下，宅基地、農(nóng)業(yè)用地及其農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃用地等有關(guān)權(quán)屬權(quán)限問題，也將由此而新生。尤其是當(dāng)村民農(nóng)業(yè)用地不能保障其傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作物正常收入時，其農(nóng)業(yè)用地的屬性可否適當(dāng)考慮由此轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜斡玫亍Ｈ绻l(fā)展和扶持村民自建特色民居，自辦家庭旅館，其相關(guān)宅基地、籌融資等方面政策又該如何放寬等問題，這涉及如何從宏觀調(diào)控角度，思考協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村村民生產(chǎn)與生活關(guān)系，規(guī)制村民民居自建、合建和融資建設(shè)民宅民屋等活動。

五是有關(guān)全域旅游的管理機制與旅游市場監(jiān)管關(guān)系問題。全域旅游涉及社會一體化問題，雖出于全域旅游理念，但其所影響所涉及行業(yè)領(lǐng)域非常之多之廣，是任何一個部門都無法統(tǒng)領(lǐng)的，如果僅僅靠旅游管理部門是不可能擔(dān)當(dāng)或獨攬如此重任。發(fā)展全域旅游，管理機制將出現(xiàn)巨大轉(zhuǎn)型，即從景區(qū)“墻內(nèi)”管理向全域綜合管理轉(zhuǎn)變。沒有彰顯“門票經(jīng)濟”的景區(qū)圍墻，管理機構(gòu)則復(fù)合化，“九龍治水”管理圍墻將失?！懊駡F式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉(zhuǎn)變。旅游、公安、工商、物價、交通等部門各司其職［9］。由此，全域旅游將引發(fā)管理機制轉(zhuǎn)型，并將同步順應(yīng)政府職能相應(yīng)轉(zhuǎn)型。實施全域旅游試點工作之初，由于有黨政一把手統(tǒng)籌，全面協(xié)調(diào)，強力推行，權(quán)威有加，財力保障，試點工作成果斐然。然而，如何打造一個穩(wěn)定有效運行的管理及其市場長效監(jiān)管機制，則是發(fā)展全域旅游的根本問題。倘若進入全面推進全域旅游，試點不再現(xiàn)，則將形成“四面開花”下的全域旅游鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，其競爭格局將現(xiàn)。如果市場運行倡導(dǎo)自由競爭，上述得力之勢不存，各區(qū)域旅游招商攬客競爭激烈將導(dǎo)致市場失序，因此，構(gòu)筑簡便快捷的監(jiān)管服務(wù)機制已成為不爭的問題。

三、發(fā)展全域旅游的新思路新對策

發(fā)展全域旅游，關(guān)鍵是認(rèn)清并把握全域旅游的本質(zhì)屬性，將全域旅游視為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新方向新戰(zhàn)略新模式，并借助當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)社會平臺，利用“旅游+”作為引擎，鏈接更多鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)的社會元素，嫁接各類產(chǎn)業(yè)信息，扶持發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，確保全域旅游下鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)“旅游+”模式和路徑，能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、信息資源共享、旅游資源對接、鄉(xiāng)村經(jīng)濟產(chǎn)品直銷、鄉(xiāng)土特產(chǎn)和民居民食訂銷等，直接提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村社會整體效應(yīng)，彰顯發(fā)展全域旅游的重大社會價值意義。

一是借助“多規(guī)合一”之契機，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃“一盤棋”，助推發(fā)展全域旅游。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃涉及區(qū)域部門、行業(yè)、領(lǐng)域等內(nèi)容較多，多有交叉重疊，亟需重新修編，統(tǒng)一整合。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。當(dāng)下全國都進行“多規(guī)合一”修編工作，有必要將全域旅游理念及規(guī)劃思路，與區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃、國土資源等有關(guān)資源開發(fā)與環(huán)境保護規(guī)劃、旅游規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等元素內(nèi)容，整合到新的《區(qū)域總體規(guī)劃》。海南省就以“多規(guī)合一”引領(lǐng)，依“全省一盤棋”要求，統(tǒng)一修編涵蓋全域旅游規(guī)劃的《海南省總體規(guī)劃》。在總規(guī)中，有關(guān)全域旅游的規(guī)定也該是原則性與靈活性相結(jié)合，確保全域旅游發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容有較好的適應(yīng)性，能夠更好實現(xiàn)因地制宜。同時，顧及各市縣發(fā)展全域旅游具有較大自主權(quán)和留有各市縣發(fā)展全域旅游的特色空間。明確發(fā)展全域旅游的鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，確保兩個底線，即守好綠水青山和加快脫貧攻堅［10］。這是海南發(fā)展全域旅游必須“守生態(tài)快脫貧”的兩條底線，在此底線之下盡可能賦予各市縣及相關(guān)全域旅游鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)等盡享自主，各展特色，定位有別，彰顯海南旅游的“點、線、面”方位優(yōu)勢，實現(xiàn)全面推行發(fā)展全域旅游。海南新總規(guī)還需要引入全域旅游理念中的“軟實力”元素，規(guī)定海南發(fā)展全域旅游不僅重在彰顯海南生態(tài)地理等硬件方面的資源環(huán)境態(tài)勢，而且還要突出吸納和反映海南民俗民宿民風(fēng)等“軟實力”特色內(nèi)容，以此方能確保海南發(fā)展全域旅游理念的完整性和特色性。

二是全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的投資建設(shè)活動，亟需顧及財政調(diào)配的公正公平與合情合理原則，盡顯發(fā)揮資源配置中“市場決定性作用”。中央與地方財政用于全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的投資建設(shè)，是國家與政府投資的主要對象和途徑之一，但由于各省市縣諸多情形不一，公共財政投資建設(shè)難以均衡，財政投入全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，尤其注重彰顯公平公正，顧及各地區(qū)發(fā)展全域旅游的輕重緩急與特殊狀態(tài)等因素，亟需制定出臺有關(guān)規(guī)范全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施財政投資建設(shè)的有關(guān)規(guī)則，明晰征詢民意、專家論證等相關(guān)程序，并通過該政務(wù)信息公示等途徑。許多鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)都積極努力發(fā)展全域旅游，其最關(guān)心的焦點在于創(chuàng)造條件爭取國家中央與地方財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，改善基礎(chǔ)硬件條件環(huán)境，以求吸引其他社會資金投入。這其中需要處理好財政資金投資的法律關(guān)系問題。政府資金資源配置的公平性公正性價值及其對市場影響性和“干預(yù)度”現(xiàn)象，需要相關(guān)規(guī)則、制度和措施，充分保障其政務(wù)民主性、程序性與透明性。發(fā)展全域旅游本是政府政策主導(dǎo)的，但涉及公共財政資源配置時，需依法定程序推進，努力發(fā)揮資源配置的市場決定性作用，規(guī)避政府有形之手干預(yù)和影響市場運行，實現(xiàn)社會法治公平。

三是積極探索市場化運作機制，研究發(fā)展全域旅游的共建共享機制，全面鋪開和推進全域旅游建設(shè)。發(fā)展全域旅游，推進全域旅游的社會化進程，最核心最得力機制就是盡快實施市場化機制。全域旅游建設(shè)是一項亟需巨大投資的系統(tǒng)性社會工程，在堅守兩個“底線”，充分保障鄉(xiāng)村居民合法利益前提下，調(diào)動全社會各方積極性，嘗試構(gòu)建全域旅游建設(shè)的共享機制。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。引入社會力量，關(guān)鍵是社會資金，鄉(xiāng)村最吸引社會資金關(guān)注的資源就是鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有土地。在此方面，可進行一些政策試點，規(guī)劃集體建設(shè)用地有償轉(zhuǎn)讓，用來試行籌集全域旅游和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金。其實在這些方面，已有相關(guān)的政策導(dǎo)向可鑒可據(jù)，2015年和2016年出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于旅游市場監(jiān)管的通知》，以及國土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》。從這些政策層面上，海南可考慮結(jié)合全域旅游示范區(qū)試點工作實際，從全域旅游發(fā)展定位、規(guī)劃特色、地理區(qū)位、扶貧任務(wù)、民族區(qū)域等狀況，分別劃定不同試點，試行全域旅游和美麗鄉(xiāng)村等不同政策，構(gòu)建不同發(fā)展共享機制，待取得成功，再分享和推廣其經(jīng)驗。在試點工作中，主要防范政策風(fēng)險和法律風(fēng)險，先從嚴(yán)掌控鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地規(guī)模、對象，完善其程序規(guī)則和競價秩序，規(guī)制競拍所籌得資金使用辦法及透明度等，規(guī)避其市場化運作的法律風(fēng)險等等。

四是強化發(fā)展全域旅游的產(chǎn)業(yè)特色和民俗優(yōu)勢，協(xié)調(diào)引導(dǎo)和營造全域旅游區(qū)域特色文化氛圍環(huán)境。建設(shè)全域旅游鄉(xiāng)村，重在營銷特色鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，嚴(yán)禁重復(fù)建設(shè)。規(guī)劃設(shè)計全域旅游鄉(xiāng)村，打造美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，須經(jīng)科學(xué)論證，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、風(fēng)土人情、地緣地貌、人文氣息、傳統(tǒng)特色、自然風(fēng)景、歷史傳說等，深挖區(qū)域潛力，探尋生產(chǎn)社會特色。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村主營產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)定在規(guī)劃全域旅游核心區(qū)內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)示范或農(nóng)產(chǎn)品種植要求，并給予相應(yīng)補償和措施機制來保障。出臺有關(guān)政策和措施，鼓勵和扶持發(fā)展“旅游+產(chǎn)業(yè)+”，助推全域旅游發(fā)展，尤其是協(xié)調(diào)引導(dǎo)全域旅游區(qū)域的“點、面、線”互聯(lián)互通互補。制定有關(guān)扶持發(fā)展政策和措施等辦法，促進海南全域旅游和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，推動海南全域旅游和美麗鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)建設(shè)特色化進程，鼓勵將生產(chǎn)與生活、民居與客居、民俗與民食、人文風(fēng)情與自然風(fēng)景等因素情節(jié)融合一起，尤其注重彰顯海南熱帶農(nóng)作物種植和果樹園林工藝栽培技術(shù)，將其產(chǎn)業(yè)化、工藝化、園林化、美化、民居設(shè)計個性化與熱帶風(fēng)情融為一體，打造匠心獨運獨具特色的鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)。在全域旅游鄉(xiāng)村民居建設(shè)和改造方面，鼓勵居民在符合全域旅游規(guī)劃設(shè)計和特色化要求下，自建、合建、融資建設(shè)等靈活多樣方式，建設(shè)具有園林式的民居民宅，助推民宿社會化進程。

五是構(gòu)建適用全域旅游建設(shè)要求的新型監(jiān)管運行模式。全域旅游建設(shè)及其運行是一個系統(tǒng)性較強的社會整體，其建設(shè)與運行涉及方方面面，許多部門機構(gòu)都有密切關(guān)聯(lián)性，僅僅依靠旅游管理部門是不可能完成擔(dān)當(dāng)之事務(wù)。由于全域旅游是沒有門票和區(qū)域圍墻管理，也無法成立專門機構(gòu)專司管理職責(zé)等?；诖耍蚵糜蔚墓芾砟Ｊ?，可以借鑒“旅游+”等互聯(lián)網(wǎng)模式，充分利用和發(fā)揮大數(shù)據(jù)在全域旅游中的作用，實現(xiàn)全域旅游數(shù)據(jù)化動態(tài)管理，實時掌控和監(jiān)管市場運行狀況。有關(guān)全域旅游建設(shè)運行管理體制，可考慮兩個重要因素：一構(gòu)建適應(yīng)社會化管理的共建共管模式。另一個政府部門監(jiān)管由減少審批程序轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。這兩個因素決定全域旅游下的監(jiān)管機制應(yīng)有其特殊性，體現(xiàn)于構(gòu)建具有社會化管理與政府服務(wù)型監(jiān)管理念的兩融機制。在此機制下，以大數(shù)據(jù)管理作為全域旅游社會化管理的技術(shù)保障和核心管理，政府服務(wù)性監(jiān)管職能成為全域旅游社會化管理的堅強后盾和監(jiān)管平臺。

發(fā)展全域旅游，是我國探索發(fā)展旅游業(yè)的全新理念，是我國“旅游+”的新業(yè)態(tài)。同時，又是我國推進社會主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新模式。出臺我國發(fā)展全域旅游的有關(guān)措施和有關(guān)配套政策，是拓寬和鞏固發(fā)展全域旅游道路的重要要求。制定和規(guī)范發(fā)展全域旅游的相關(guān)法律制度，是全域旅游建設(shè)及其市場秩序規(guī)制的法治保障基本內(nèi)容。如何規(guī)范、完善、調(diào)動和鼓勵鄉(xiāng)村村民等社會民眾參與，構(gòu)筑發(fā)展全域旅游的長效法治機制，并解決全域旅游建設(shè)的相關(guān)法律問題，成為全域旅游法治建設(shè)的所關(guān)注并有待探索思考的內(nèi)容。

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[2]陳耀，王健生.“幸福瓊?！钡陌藗€音符——全域旅游的瓊海模式[J].今日海南，2016（4）.

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（作者系海南大學(xué)法學(xué)院教授、西南政治大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院博士生）