住房租賃市場有待規(guī)范

陳煒

國務(wù)院擬出臺《住房租賃管理條例》，這將成為

中國第一部專門規(guī)范住房租賃行為的行政法規(guī)

中共十九大報告提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”

稍后，10月22日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽透露，住建部正在抓緊推進(jìn)住房租賃市場的立法工作，同時在12個大中城市建設(shè)住房租賃試點，支持北京市、上海市積極探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。

此前，就有消息曝出國務(wù)院擬出臺《住房租賃管理條例》（下稱《條例》），該《條例》將成為中國第一部專門規(guī)范住房租賃行為的行政法規(guī)。

據(jù)知情人透露，最近國務(wù)院法制辦及住建部已聯(lián)合建立調(diào)研小組奔赴各地，就《條例》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研并聽取建議，主要目的是通過政策有效維護(hù)承租人落戶及子女就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，穩(wěn)定租賃市場，真正實現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)。

租賃“痛點”

近些年，隨著房價持續(xù)走高，購房需求受到抑制，而住房租賃在某種程度上緩解了城市人口的住房需求。在未來租購并舉的模式下，如何通過法律法規(guī)有效維護(hù)各方利益成為急需解決的問題。

住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌向《中國新聞周刊》表示，目前租賃市場不規(guī)范，導(dǎo)致租房者的利益得不到保障，租房者沒有安全感。此外，市場不規(guī)范也讓出租人感到不放心，比如在租賃期間，房子的內(nèi)部結(jié)構(gòu)遭到破壞等。

同樣，中國人民大學(xué)法學(xué)教授朱巖在接受《中國新聞周刊》采訪時也認(rèn)為，房屋租賃市場亂象叢生，規(guī)模化房屋租賃企業(yè)份額只占2%，制約著住房租賃市場的發(fā)展。

5月17日，北京市朝陽區(qū)九龍花園小區(qū)內(nèi)，一處違法改造的群租房正在被整頓拆除。該群租房原本是兩居室，被中介改造成了群租房，20平方米不到的客廳被打72個隔斷，放置4個上下床。

最近，東方證券研究報告提出，目前中國房屋租賃人口已達(dá)1.9億人，預(yù)計2030年中國房屋租賃人口將達(dá)2.7億，潛在租賃市場規(guī)模超4.2萬億。

如此龐大的租賃市場，卻呈現(xiàn)混亂、供需緊張的狀態(tài)。朱巖認(rèn)為，這一方面是因為租賃房屋的立法較少而且沒有針對具體問題作出規(guī)范;二是因為承租人與房屋所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)不明晰。

“現(xiàn)有調(diào)整房屋租賃及相關(guān)法律關(guān)系的法律規(guī)范主要集中在《城市房產(chǎn)管理法》《合同法》以及最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，但這些法律難以涵蓋復(fù)雜的租賃關(guān)系和由此延伸出的其他法律關(guān)系。”朱巖說。

在近期各階段的房屋租賃試點實施過程中，已有20余個省區(qū)市出臺“加快培育和發(fā)展住房租賃市場”的實施細(xì)則，從供給、金融、財政等方面給予政策支持。

但東方證券報告認(rèn)為，就目前的試行情況來看，需要通過更高級別的立法來統(tǒng)一調(diào)整房屋租賃市場的規(guī)范，尤其是要就試點實施過程中出現(xiàn)的問題作出應(yīng)對。

租售并舉機制的核心是需要明晰租賃產(chǎn)權(quán)，在承租人同房屋所有人的權(quán)利與義務(wù)分配方面，中國調(diào)整租賃的法律規(guī)范過少過泛，直接導(dǎo)致租賃權(quán)利不明，而將租賃關(guān)系納入了《合同法》的調(diào)整范圍，這說明在合同法及相關(guān)法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，只能通過簽訂合同的方式來約束租賃雙方的法律行為。

事實上，僅僅通過《合同法》進(jìn)行規(guī)范租賃行為存在著實踐缺陷，每一個租賃合同之間都存在細(xì)碎的差異，這些差異里都充斥著甲乙雙方甚至包括房屋中介的較量和博弈。

朱巖舉例說，一些合同中常見的條款，在糾紛發(fā)生時雙方爭議不清，因為租賃市場需求大于供給，使得承租人處于弱勢地位，這樣的結(jié)果意味著租房的不穩(wěn)定性較高，居住風(fēng)險大，導(dǎo)致大量租房人群會選擇降低生活質(zhì)量，只保證基本的居住需求，從而抑制了消費行為。

“更加極端的案例是不少黑中介、黑房東包括房屋租賃公司利用信息不對稱等因素不同程度地侵犯消費者的利益。實踐中常有租賃公司合同到期，以設(shè)備損壞等各種理由不退押金;合同未到期的，則編造各種理由解除合同，不退押金或租金。這類案例頻繁出現(xiàn)。僅通過現(xiàn)有規(guī)范難以控制現(xiàn)在的租賃市場亂象，而且隨著租賃市場的發(fā)展已經(jīng)涌現(xiàn)出很多新的租賃市場主體，這需要一個專門的租賃監(jiān)管體制來規(guī)范這些主體的行為，使之發(fā)揮最大化效用?！敝鞄r說。

盤活存量土地

據(jù)官方公布數(shù)字顯示，中國現(xiàn)處于幼兒園到初中階段的未成年人有1.88億，其中一半在農(nóng)村。朱巖認(rèn)為規(guī)范住房租賃會刺激在大城市工作的“非戶籍家庭”把子女接到相應(yīng)城市接受教育，刺激農(nóng)村家庭向城市、甚至一線城市轉(zhuǎn)移。即便不考慮小城市向大城市的移民，僅農(nóng)村孩子遷徙三分之一，就高達(dá)3000萬人口。

“從現(xiàn)在至2030年，城鎮(zhèn)常住人口將從7.8億增至9億，城鎮(zhèn)化大趨勢還存在對房地產(chǎn)的巨大需求。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵預(yù)測，隨著未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展，解決城市人口“住”的問題，將成為重中之重，據(jù)統(tǒng)計，即使中國城鎮(zhèn)化的速度降至0.6%～0.8%，每年還有1000多萬人口進(jìn)入城市。

面對大量涌入大城市的人口，如何實現(xiàn)公共服務(wù)均等，是政府即將面臨的挑戰(zhàn)。因此朱巖認(rèn)為，在租賃市場逐步規(guī)范的同時，應(yīng)當(dāng)在條例推行之外建設(shè)充足的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)資源以緩和移民的壓力。

顧云昌贊同這個觀點，房地產(chǎn)市場追求“住有所居”，發(fā)展住房租賃市場，最大目標(biāo)就是解決居住問題，其中不僅需要解決戶籍人口居住問題，還要解決新居民的居住問題。要解決新居民的居住問題，就要著力解決當(dāng)前教育資源不足、分配不均的現(xiàn)狀，這些現(xiàn)象僅僅依靠租購?fù)瑱?quán)仍然不足以消除。

顧云昌擔(dān)心，如果對大城市一味建設(shè)，有可能形成惡性循環(huán)，“比如學(xué)區(qū)房問題，這還牽扯到教育資源不足、分配不平等的問題，這不是僅依靠租購?fù)瑱?quán)就能夠改變的?！?/p>

“除了盤活存量土地，解決存量土地利用效率低的問題外，還能增加農(nóng)民的集體收入?！鳖櫾撇J(rèn)為，租房市場改革著力打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)這一“鴻溝”，從租賃市場入手，向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化邁進(jìn)了一大步，其后的深遠(yuǎn)影響包括推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以及縮小貧富差距等。

相關(guān)政策跟進(jìn)

在朱巖看來，如果要讓《條例》具有可操作性，就需要有相關(guān)配套細(xì)則跟進(jìn)，比如在稅收、戶籍管理、用地規(guī)劃、融資以及交易平臺建設(shè)等方面為政策運行提供便利和保障。

在具體實踐過程中，如今政策剛步入調(diào)研并聽取意見階段，需要調(diào)和諸多利益相關(guān)方。為了防止過多人口短期流入城市，造成更激烈的競爭局面，政策可能會對“租購?fù)瑱?quán)”適用主體進(jìn)行限制。比如，廣東試點出臺的學(xué)區(qū)房 “租購?fù)瑱?quán)”政策存在主體適用順序，監(jiān)護(hù)人是房主加戶主的為第一順位;有房沒戶的是第二順位;租房者是第三順位。但由于各地區(qū)狀況不同，這些限制可能在不同地區(qū)的適用效果不一致。

租購?fù)瑱?quán)在解決矛盾的同時可能會增加新的矛盾，比如在租房落戶的問題上，如果允許承租人落戶在租賃房屋內(nèi)，可能引發(fā)租賃期滿租戶不愿遷出戶口的糾紛，影響個人房源供應(yīng)的積極性。

為了解決上述問題，朱巖建議，應(yīng)讓承租者形成理性消費思維，明確“租購?fù)瑱?quán)”并不意味租房可以上名校;同時，政府作為“租購?fù)瑱?quán)”政策的主要引導(dǎo)者，要均衡各地區(qū)的公共服務(wù)資源，控制優(yōu)質(zhì)地段的租房競爭，嚴(yán)格監(jiān)管租賃市場，增加優(yōu)質(zhì)物業(yè)，監(jiān)督租賃房屋質(zhì)量，保證居住的品質(zhì)和體驗;司法方面，應(yīng)提供化解租賃糾紛的多重權(quán)利救濟和糾紛解決方式，緩和各類租賃矛盾，維護(hù)市場秩序。

“中國租賃住房市場有很大的發(fā)展前景，這是由中國國情所決定的，是中國城市化的需要。但調(diào)整結(jié)構(gòu)不是一蹴而就的，可能需要五年、十年，甚至更長的時間，才能把租賃市場完善起來?！鳖櫾撇A(yù)測，到2030年，能夠形成完備的住房市場，也就是在各地形成有差別的租售并舉的保障房和商品房相結(jié)合體系。