市域“多規(guī)融合”體系框架構(gòu)建及協(xié)調(diào)路徑研究——以福清市為例

簡(jiǎn)華榮

(福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350108)

市域“多規(guī)融合”體系框架構(gòu)建及協(xié)調(diào)路徑研究——以福清市為例

簡(jiǎn)華榮

(福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350108)

受制于我國(guó)行政體制，城鄉(xiāng)空間開(kāi)發(fā)權(quán)被多個(gè)部門(mén)分割，部門(mén)規(guī)劃各自為政，引發(fā)城鎮(zhèn)建設(shè)用地蔓延式擴(kuò)展，基本農(nóng)田耕地紅線不斷被突破，城鄉(xiāng)生態(tài)空間不斷被壓縮等系列問(wèn)題。文章在梳理融合思路和技術(shù)難點(diǎn)等相關(guān)研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，按照“經(jīng)規(guī)定目標(biāo)、土規(guī)定指標(biāo)、城規(guī)定坐標(biāo)、環(huán)規(guī)定底線”的漸進(jìn)式彈性協(xié)調(diào)思路，構(gòu)建以發(fā)展目標(biāo)對(duì)接、空間布局融合、管制體系協(xié)調(diào)為核心的市域“多規(guī)融合”體系框架。最后，以福清市為實(shí)例，探索其“多規(guī)融合”協(xié)調(diào)路徑。實(shí)踐證明，該體系可以有效提高規(guī)劃管理效率。

多規(guī)融合；體系框架；協(xié)調(diào)路徑；福清市

0 引言

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系面臨“如何依據(jù)、如何銜接”問(wèn)題，在實(shí)際工作中，由于各個(gè)規(guī)劃由不同的部門(mén)編制和管理，各部門(mén)彼此之間又缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，致使多個(gè)政府部門(mén)都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，引起了城鄉(xiāng)空間管理上的混亂和建設(shè)成本的增加。同時(shí)“多規(guī)并存，各自為政”的現(xiàn)象制約了城鄉(xiāng)空間的管制效果，城市建設(shè)用地?zé)o序蔓延，農(nóng)村生產(chǎn)用地逐步被侵蝕，生態(tài)格局逐步被破壞。各類(lèi)規(guī)劃管控體系無(wú)法銜接，且主次層級(jí)不明確，引發(fā)建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)無(wú)“規(guī)”可依，無(wú)“法”可循，最終導(dǎo)致空間管制體系失效，城鄉(xiāng)違法建設(shè)活動(dòng)層出不窮。在這種背景下，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系亟需轉(zhuǎn)型調(diào)整，過(guò)去部門(mén)條塊分割化的規(guī)劃體系亟需協(xié)調(diào)整合。

1 相關(guān)研究進(jìn)展

“多規(guī)”是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的統(tǒng)稱[1]。朱健認(rèn)為“多規(guī)合一”內(nèi)涵可分為三個(gè)層次，一是作為一種編制理念，貫穿到各個(gè)規(guī)劃。二是構(gòu)建新的規(guī)劃體系，采用綜合性規(guī)劃代替原來(lái)?xiàng)l塊分割的體系結(jié)構(gòu)。三是在統(tǒng)一的編制體系框架下協(xié)調(diào)各規(guī)劃部門(mén)的利益博弈[2]。

針對(duì)“多規(guī)并存”及“多規(guī)差異”的原因，學(xué)界基本達(dá)成了一致，具體來(lái)說(shuō)涉及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)差異、規(guī)劃期限差異、編制思路差異、用地分類(lèi)差異、管制分區(qū)差異、管理部門(mén)差異等。蘇涵等認(rèn)為“多規(guī)”間的差異性表現(xiàn)在法律依據(jù)差異、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同、審批和管理制度差異等三方面[3]。針對(duì)融合技術(shù)體系，魏廣君認(rèn)為涉及規(guī)劃期限、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)信息、統(tǒng)計(jì)規(guī)范和輔助技術(shù)等內(nèi)容[4]。袁磊和湯怡認(rèn)為“多規(guī)融合”關(guān)鍵技術(shù)可從建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、統(tǒng)一的空間規(guī)劃范圍、協(xié)調(diào)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限的協(xié)調(diào)等入手，以GIS技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間彈性規(guī)劃[5]。部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建基于地理測(cè)繪成果的空間規(guī)劃底圖，為“多規(guī)融合”提供統(tǒng)一的平臺(tái)和空間基底[6]。

當(dāng)前針對(duì)融合路徑形成了三大主流看法，一是在不改變現(xiàn)有規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各類(lèi)規(guī)劃內(nèi)容和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的融合，以此消除各規(guī)劃成果間的矛盾和沖突[7]。二是突破現(xiàn)有規(guī)劃體系，將“土規(guī)”“經(jīng)規(guī)”“城規(guī)”等內(nèi)容合并，形成新的綜合性規(guī)劃，一個(gè)規(guī)劃統(tǒng)籌全局，一個(gè)市縣、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。相對(duì)而言，該融合路徑因涉及多部門(mén)利益，因此難度較大。三是以行政體制改革為突破口，將多部門(mén)的規(guī)劃職能合并，實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)采集到規(guī)劃編制和成果表達(dá)等各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一管理。這種融合模式較為徹底，然而難度最大，極具革命性和創(chuàng)新性[8]。

2 多規(guī)融合技術(shù)框架構(gòu)建

在“尊重現(xiàn)狀基礎(chǔ)、堅(jiān)守發(fā)展底線、平衡部門(mén)利益、動(dòng)態(tài)彈性協(xié)調(diào)”等原則的指導(dǎo)下，本文提出“經(jīng)規(guī)定目標(biāo)、土規(guī)定指標(biāo)、城規(guī)定坐標(biāo)、環(huán)規(guī)定底線”的漸進(jìn)式彈性協(xié)調(diào)思路，如圖1所示。在保持原有行政體制不改變的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各類(lèi)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、空間利用和管制體系等內(nèi)容的協(xié)調(diào)對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”發(fā)展。這種融合思路難度相對(duì)較小，且具有較強(qiáng)的操作性，能有效緩解多規(guī)并存且各自為政的局面，如圖2所示。

圖1 市域“多規(guī)融合”思路

圖2 市域“多規(guī)融合”框架體系

2.1發(fā)展目標(biāo)對(duì)接

為促進(jìn)“多規(guī)融合”發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)各類(lèi)規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)展目標(biāo)的對(duì)接一致。首先由“經(jīng)規(guī)”測(cè)算規(guī)劃期末的人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)總量等社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。其次“土規(guī)”根據(jù)“經(jīng)規(guī)”確定的人口規(guī)模和建設(shè)發(fā)展速度，按照“以供定需”的思路，在確?；巨r(nóng)田不受侵蝕和糧食安全的基礎(chǔ)上，確定建設(shè)用地規(guī)?？偭?，劃定永久基本農(nóng)田控制邊界。之后“城規(guī)”根據(jù)“土規(guī)”確定的建設(shè)用地規(guī)模和空間分布，結(jié)合“經(jīng)規(guī)”提供的重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)序，在建設(shè)用地控制邊界內(nèi)合理安排居住、商業(yè)、工業(yè)、公共管理設(shè)施和道路交通設(shè)施等用地類(lèi)型，促進(jìn)空間集約化利用。

2.2空間布局融合

(1)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整合

受“重城輕鄉(xiāng)”理念的影響，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃存在二元結(jié)構(gòu)特征，城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地并未實(shí)現(xiàn)“一張圖”。為了解城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模及分布情況，有必要借助GIS軟件平臺(tái)，整合城鎮(zhèn)建設(shè)用地斑塊和農(nóng)村建設(shè)用地斑塊，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃全覆蓋。

(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地與非建設(shè)用地的協(xié)調(diào)

由于“土規(guī)”與“城規(guī)”平行且獨(dú)立，兩者對(duì)建設(shè)用地和非建設(shè)用地的劃分方式不同，導(dǎo)致“城規(guī)”中部分建設(shè)用地斑塊位于“土規(guī)”非建設(shè)用地斑塊內(nèi)，“城規(guī)”中部分非建設(shè)用地斑塊位于“土規(guī)”建設(shè)用地斑塊內(nèi)，“兩規(guī)”空間斑塊差異現(xiàn)象較為常見(jiàn)。針對(duì)空間斑塊差異的現(xiàn)象，應(yīng)分析斑塊差異的類(lèi)型及具體原因，從而制定具有針對(duì)性的差異協(xié)調(diào)策略。

2.3管制體系協(xié)調(diào)

本文以空間布局為突破口，以“控制邊界劃定+分區(qū)功能引導(dǎo)”為主線，構(gòu)建市域“多規(guī)融合”空間管制體系。具體應(yīng)包括建設(shè)用地控制線、城市增長(zhǎng)邊界控制線、產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線、生態(tài)控制線和基本農(nóng)田控制線。

(1)建設(shè)用地控制線

在劃定建設(shè)用地邊界時(shí)，高度協(xié)調(diào)“土規(guī)”確定的建設(shè)用地規(guī)模，劃定統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€，作為該區(qū)域“多規(guī)合一”的建設(shè)用地邊界。

(2)城市增長(zhǎng)邊界線

與城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線略微不同，在劃定城市增長(zhǎng)邊界時(shí)，充分考慮未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)開(kāi)發(fā)需求和強(qiáng)度，綜合生態(tài)環(huán)境承載力等因素。在建設(shè)用地邊界的基礎(chǔ)上，劃定建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線，具有強(qiáng)制性，并將其作為“多規(guī)合一”的城鄉(xiāng)擴(kuò)展范圍和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制范圍。

(3)產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線

指根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的工業(yè)園區(qū)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃工業(yè)布局，劃定的由“工業(yè)園區(qū)-連片城鎮(zhèn)工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地”組成的用地集中區(qū)的邊界線。

(4)基本農(nóng)田控制線

為確保城鄉(xiāng)居民糧食長(zhǎng)久穩(wěn)定安全，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，避免城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)對(duì)其侵蝕和蠶食，主要依據(jù)該區(qū)域“土規(guī)”相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行邊界劃定。

(5)生態(tài)控制線

河流、濕地、森林等是城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，為鞏固生態(tài)安全格局，可將市域生態(tài)林地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)廊道、山海連廊、市政走廊、濱海綠廊、隔離城鄉(xiāng)的一般農(nóng)用地、城市內(nèi)的公共綠地、防護(hù)綠地等劃入生態(tài)控制線。

3 福清市多規(guī)協(xié)調(diào)推進(jìn)路徑

本文從“空間布局調(diào)整、建設(shè)用地規(guī)模確定和控制邊界劃定”三大路徑出發(fā)，推動(dòng)福清市“多規(guī)融合”發(fā)展。

3.1空間布局協(xié)調(diào)

根據(jù)各部門(mén)規(guī)劃差異圖斑分析和協(xié)調(diào)方案，修改土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田、允許建設(shè)用地、有條件建設(shè)用地、限制建設(shè)用地、禁止建設(shè)用地等管制區(qū)。

對(duì)土地利用總體規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行梳理判別，將福清市城鄉(xiāng)空間分為協(xié)調(diào)區(qū)(“土規(guī)”為允許建設(shè)區(qū)且“城規(guī)”為建設(shè)用地、“土規(guī)”為非允許建設(shè)區(qū)且“城規(guī)”非建設(shè)用地)“土規(guī)”非允許建設(shè)區(qū)而“城規(guī)”建設(shè)用地差異區(qū)以及“土規(guī)”為允許建設(shè)區(qū)而“城規(guī)”為非建設(shè)用地差異區(qū)三大類(lèi)。

(1)土地利用規(guī)劃空間布局調(diào)整

根據(jù)《福州市“多規(guī)合一”“一張圖”編制技術(shù)指引》，對(duì)符合以下條件的圖斑，從“土規(guī)”中允許建設(shè)用地調(diào)整為非允許建設(shè)用地，如圖3和表1所示。

表1 土地利用規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)調(diào)出圖斑一覽表

圖3 土地利用總體規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)調(diào)出圖斑分布情況

針對(duì)符合以下條件的差異圖斑，將非建設(shè)用地調(diào)整為允許建設(shè)用地，如表2和圖4所示。

表2 土地利用規(guī)劃調(diào)整為允許建設(shè)用地的圖斑一覽表

圖4土地利用總體規(guī)劃中調(diào)整為允許建設(shè)用地的圖斑分布情況

經(jīng)過(guò)空間斑塊調(diào)整，最終得到福清市“多規(guī)融合”導(dǎo)向下土地利用總體規(guī)劃圖，如圖5所示。

圖5 調(diào)整后土地利用總體規(guī)劃圖

(2)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃空間布局調(diào)整

對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整建議由兩部分構(gòu)成，分別是在建設(shè)用地控制線內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃由非建設(shè)用地調(diào)整為建設(shè)用地，在城市增長(zhǎng)邊界線外城鄉(xiāng)規(guī)劃由建設(shè)用地調(diào)整為非建設(shè)用地與其他用地。其中建設(shè)用地控制線內(nèi)由非建設(shè)用地調(diào)整為建設(shè)用地共1709個(gè)圖斑，合計(jì)327hm2。城市增長(zhǎng)邊界線外由建設(shè)用地調(diào)整為非建設(shè)用地共2387個(gè)圖斑，合計(jì)484hm2。城市增長(zhǎng)邊界線外保留為其它用地共11 268個(gè)圖斑，合計(jì)3374hm2，如表3所示。

表3 城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整一覽表

圖6 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃空間布局調(diào)整圖

3.2建設(shè)用地規(guī)模

建設(shè)用地控制線指按照土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，在落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地布局，劃定的允許建設(shè)區(qū)域的圍合線[9]。根據(jù)現(xiàn)行“土規(guī)”，福清市域城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模223.99km2，如圖6所示。

3.3控制邊界劃定

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的契合點(diǎn)是建設(shè)用地的安排布局。此外，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的重點(diǎn)項(xiàng)目若要實(shí)施建設(shè)，必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，要布局在兩個(gè)規(guī)劃共同確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)。據(jù)此，“多規(guī)合一”重要的控制線為“城市開(kāi)發(fā)邊界控制線”，即通過(guò)協(xié)調(diào)和銜接城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，使兩個(gè)規(guī)劃形成統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)模邊界，并確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中所有重大項(xiàng)目都落實(shí)在此邊界內(nèi)。

(1)城市增長(zhǎng)邊界線

疊加統(tǒng)計(jì)分析得到福清市“多規(guī)合一”導(dǎo)向下城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線內(nèi)用地規(guī)模22 399hm2，有條件建設(shè)區(qū)用地規(guī)模22 729hm2，城市生態(tài)綠地997hm2。城市增長(zhǎng)邊界為三者之和，總計(jì)46 125hm2，如圖7所示。

圖7 福清市城市增長(zhǎng)邊界規(guī)劃圖

(2)產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線

依據(jù)福清市發(fā)展和改革委員會(huì)提供的省市重點(diǎn)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的用地需求，最終確定福清市產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線內(nèi)用地規(guī)模為3311hm2，如圖8所示。

圖8 福清市產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線規(guī)劃圖

(3)基本農(nóng)田控制線

根據(jù)福清市永久基本農(nóng)田劃定工作初步成果，確定福清市劃定基本農(nóng)田36 755hm2。

(4)生態(tài)控制線

為保障基本生態(tài)安全，福清市將市域生態(tài)林地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)廊道、山海連廊、市政走廊、濱海綠廊、隔離城鄉(xiāng)的一般農(nóng)用地、城市內(nèi)的公共綠地、防護(hù)綠地等劃入生態(tài)控制線，最終得到福清市劃定生態(tài)控制線內(nèi)用地規(guī)模為141 258hm2。

圖9 “多規(guī)合一”規(guī)劃圖

4 結(jié)論

本文在城鄉(xiāng)空間可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，提出“經(jīng)規(guī)定目標(biāo)、土規(guī)定指標(biāo)、城規(guī)定坐標(biāo)、環(huán)規(guī)定底線”的漸進(jìn)式彈性協(xié)調(diào)思路，并構(gòu)建以發(fā)展目標(biāo)對(duì)接、空間布局融合、管制體系協(xié)調(diào)為核心的市域“多規(guī)融合”體系框架。結(jié)合福清市實(shí)際情況，對(duì)福清市城鄉(xiāng)空間差異圖斑進(jìn)行調(diào)整。此外綜合考慮“經(jīng)規(guī)”“土規(guī)”“環(huán)規(guī)”等內(nèi)容，劃定福清市“多規(guī)融合”控制邊界體系，最終形成福清市城鄉(xiāng)空間發(fā)展“一張圖”，有效增強(qiáng)城鄉(xiāng)空間管制效果，如圖9～圖10所示。

圖10 多規(guī)合一協(xié)調(diào)推進(jìn)策略

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[9] 魏東.“多規(guī)合一”工作中的空間管制體系研究——以富平縣為例[D].西安：西北大學(xué)，2015.

Researchoftechnicalframeworksandconcertedpathsof“variousplanningintegration”withincityregion——UsingFuqingcityasanexample

JIANHuarong

(Fuzhou Planning Design & Research Institute, Senior engineer， Fuzhou 350108)

Due to our administrative system, urban-rural space development rights are divided by multiple departments, leading to planning independent with each other, triggering the unlimited urban space spread, the broken of basic farmland red border and the compressed rural ecological space. Based on combing the relevant research on theoretical methods and its fusion difficulties., this paper builds the "multi-planning integration" system framework with the core of development objectives docking, spatial layout integration and regulatory system coordination, according to the Progressive Elastic Coordination way of “economic planning determine target, land use planning determine scale, urban panning determine position, ecology panning determine baseline”. And then this paper builds the "multi-planning integration" system. Later, taking Fuqing City as example, exploring the “multi-planning integration" coordinate path, and to improve the efficiency of planning management.

Multi-planning fusion; Technical framework;Coordinate path; Fuqing city

TU984

A

1004-6135(2017)11-0005-05

簡(jiǎn)華榮(1981- )，男，高級(jí)工程師。

E-mail:34079917@qq.com

2017-08-01