特色小鎮(zhèn)建設(shè)的認知誤區(qū)與科學發(fā)展原則

◎胡小武

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的認知誤區(qū)與科學發(fā)展原則

◎胡小武

發(fā)展特色小鎮(zhèn)在我國已呈燎原之勢，各地爭相以創(chuàng)建國家級特色小鎮(zhèn)作為政策重點。但這種批量式、規(guī)?；奶厣℃?zhèn)建設(shè)已然陷入了認知誤區(qū)，運動式、房地產(chǎn)化和短期成效等方式給特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。建議堅持因地制宜、可持續(xù)發(fā)展、居民普惠與品牌沉淀的原則，全面系統(tǒng)地培育建設(shè)一個個符合新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)；認知誤區(qū)；科學發(fā)展；品牌積淀

我國的特色小鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)進入了快車道。自2016年7月住建部提出到2020年培育1000個左右特色小鎮(zhèn)以來，特色小鎮(zhèn)已成為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的重要政策推手。2016年住建部公布第一批特色小鎮(zhèn)，共計127個建制鎮(zhèn)入選。今年7月27日，國家住建部發(fā)布第二批特色小鎮(zhèn)名單，此次全國共計276個建制鎮(zhèn)入選。兩年已經(jīng)有403個特色小鎮(zhèn)進入了名單，這對全國超過18000多個建制鎮(zhèn)的引領(lǐng)作用不可小覷。全國各地建制鎮(zhèn)都在紛紛以規(guī)劃、培育、建設(shè)和打造特色小鎮(zhèn)作為鎮(zhèn)域發(fā)展的重點目標。但是，對全國范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)與推進，還應(yīng)厘清一些認知誤區(qū)，須站在新型城鎮(zhèn)化的大戰(zhàn)略框架下，重塑特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律與模式結(jié)構(gòu)。

認知誤區(qū)

特色小鎮(zhèn)是關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村復(fù)興以及中小城鎮(zhèn)振興的重要發(fā)展戰(zhàn)略。住建部等希望將在全國范圍內(nèi)培育特色小鎮(zhèn)作為引導(dǎo)中小城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展的一種政策倡導(dǎo)，但在地方層面形成了某些誤區(qū)。

1.運動式發(fā)展的誤區(qū)

盡管各種權(quán)威機構(gòu)都提出了謹防特色小鎮(zhèn)運動式發(fā)展的重要警示，但由于政策思維定勢，總是希望能夠“早出成果、早出成績”，因此不少地方都是“儲備”一大批的特色小鎮(zhèn)名單，在住建部、省、市各級培育名單的指引下，地方政府將政策倡導(dǎo)理解為“剛性刺激型政策”，從而紛紛倉促上馬申報規(guī)劃。從2016年開始，全國各省市都在發(fā)展各種形態(tài)的特色小鎮(zhèn)，由于大家都在各自為陣地大搞規(guī)劃，最終必然導(dǎo)致省域范圍內(nèi)出現(xiàn)新的重復(fù)性的特色小鎮(zhèn)的定位，如各種文旅小鎮(zhèn)遍地開花。這些特色小鎮(zhèn)規(guī)劃并沒有進行科學、精細的前期研究和比較分析，都以“利好”地方發(fā)展為出發(fā)點，規(guī)劃單位有意識地“幫助”地方政府論證特色小鎮(zhèn)的可行性。因此，正在規(guī)模性推動的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，必須要謹慎克制，不能陷入浪費資源型的運動式發(fā)展陷阱。

2.房地產(chǎn)開發(fā)式的誤區(qū)

由于當前一二線城市土地成本越來越高，加上房地產(chǎn)調(diào)控不斷加碼，大城市紛紛出臺限購、限貸、限價、限賣以及限人口流入等調(diào)控措施，很多房地產(chǎn)企業(yè)為了探索多業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展道路，紛紛尋找新的土地市場增長點。又逢全國大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，使得目前大量房地產(chǎn)企業(yè)把發(fā)展的方向瞄準特色小鎮(zhèn)，成為房企布局的“興奮點”，如潮涌般奔赴特色小鎮(zhèn)的“藍?！保蛞訮PP模式，或以房地產(chǎn)投資型開發(fā)模式，大規(guī)模地打造各式各樣的小鎮(zhèn)。然而從目前已有的情況來看，不少地區(qū)已出現(xiàn)了特色小鎮(zhèn)的同質(zhì)化、重復(fù)化和非特色化現(xiàn)象。如旅游特色小鎮(zhèn)、民族特色小鎮(zhèn)，早已呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。同時特色小鎮(zhèn)的建造模式、運營模式和盈利模式尚不清晰，這種房地產(chǎn)開發(fā)式的特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式，使未來庫存如何消化成為新難題。

3.短期化成效的誤區(qū)

特色小鎮(zhèn)目前的申報、匯報和認定的流程，在程序上給特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建留下了短期化的誤區(qū)。特色小鎮(zhèn)是一種經(jīng)由各個大、中、小建制鎮(zhèn)在歷史文化積淀、經(jīng)濟發(fā)展摸索積累等較長時間才能形成特色的一種發(fā)展模式。特色小鎮(zhèn)大多要產(chǎn)業(yè)有特色、可持續(xù)和品牌化，宜居的生態(tài)環(huán)境、凸顯的地域歷史文化、便利的基礎(chǔ)設(shè)施以及充滿活力的體制機制，這樣才能真正推動特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。實踐中，很多創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的地方，并沒有從歷史維度、可持續(xù)發(fā)展能力方面進行深刻理解和推動，而更多地從短、平、快的角度，搶抓申報時機和政府政策紅利。這種在政績沖動前提下的特色小鎮(zhèn)的運動式、大開發(fā)式的理念，容易使特色小鎮(zhèn)建設(shè)陷入“短期化效果”的誤區(qū)。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展原則

特色小鎮(zhèn)，一是特色，與西方那些獨具特色魅力的小鎮(zhèn)相比較，我國的特色小鎮(zhèn)應(yīng)聚焦地方特色，多維展示產(chǎn)業(yè)特色、文化特色。二是小，注重小而精的開發(fā)與建設(shè)，塑造小而美的生態(tài)環(huán)境。三是建制鎮(zhèn)，即建制鎮(zhèn)的全域化、普惠型發(fā)展。為了實現(xiàn)這三大目標，應(yīng)強化對四大原則的認知與把握。

1.因地制宜的原則

特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)與特色文化的發(fā)展，首先需要秉持因地制宜的原則。因地制宜包含兩方面內(nèi)涵，一是結(jié)合地方特色資源，打造屬于自己獨有的資源稟賦型的特色產(chǎn)業(yè)，如青瓷小鎮(zhèn)、黃酒小鎮(zhèn)、風能小鎮(zhèn)和家具小鎮(zhèn)等，依托傳統(tǒng)資源優(yōu)勢，提升現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)競爭能力，實現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)特色。二是結(jié)合地方資源能力，做大做強某個行業(yè)，形成新特色。如一些城鎮(zhèn)擁有幾個較好基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，通過市場化分析與研判，重點發(fā)展某個有前景的產(chǎn)業(yè)，做強做優(yōu)，最終形成產(chǎn)業(yè)特色。因地制宜發(fā)展特色小鎮(zhèn)，主要是尊重地方發(fā)展的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和路徑依賴，更低成本地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，從而提高特色產(chǎn)業(yè)的比重，以某個特色產(chǎn)業(yè)帶動周邊產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，形成“1+n”形態(tài)的產(chǎn)業(yè)體系。另外，因地制宜的發(fā)展原則對于旅游文化風情小鎮(zhèn)，則更具指導(dǎo)價值。很多主打旅游產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)，更需要深度挖掘其地方歷史文化、生態(tài)和地理地貌等資源條件，以更符合當代旅游市場需求的方式提檔升級，規(guī)劃設(shè)計更好的旅游產(chǎn)品、旅游線路，改善旅游綜合服務(wù)，凸顯旅游品牌的競爭力和吸引力。

2.可持續(xù)發(fā)展的原則

特色小鎮(zhèn)是以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，必須特別重視研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和市場發(fā)展規(guī)律，實施精準產(chǎn)業(yè)定位。若要從各自的產(chǎn)業(yè)培育、企業(yè)招商和企業(yè)培育層面，強化推動構(gòu)建特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)的市場競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵是要能夠同時建立“目標集聚與差異化”兩大競爭優(yōu)勢。特色小鎮(zhèn)不能僅靠前期政府資金或產(chǎn)業(yè)基金的推動，如果沒有符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，將只能是曇花一現(xiàn)。因此，特色小鎮(zhèn)需要在產(chǎn)業(yè)特色與特色產(chǎn)業(yè)層面，重視對產(chǎn)業(yè)規(guī)律、行業(yè)規(guī)律、國內(nèi)外市場供求關(guān)系的規(guī)律和趨勢的研判，從而以政府引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策鼓勵、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會資源支持和人才政策支撐等各種政府配套能力，助推特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的市場環(huán)境與地方政治社會環(huán)境。所以，圍繞可持續(xù)發(fā)展的原則，政府與產(chǎn)業(yè)主體都需要深度研究“PEST”趨勢，即全面分析、深度研判政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)要素，并結(jié)合因地制宜的原則，聚焦特色目標，推動特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從而增強特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.居民普惠的原則

住建部所提的特色小鎮(zhèn)的主體是建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)屬于地方一級政府，因此發(fā)展特色小鎮(zhèn)，作為建制鎮(zhèn)而言，應(yīng)該從經(jīng)濟上強調(diào)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從空間上強調(diào)全鎮(zhèn)域的均衡發(fā)展，從民生角度而言是一種全鎮(zhèn)居民普惠型發(fā)展。這也是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的終極價值與目標。特色小鎮(zhèn)是推動新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和美麗鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略支點，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化等層面訴求城鎮(zhèn)均衡化發(fā)展作為目標。當前的特色小鎮(zhèn)主要強調(diào)了產(chǎn)業(yè)特色，但還未全面推動全鎮(zhèn)的均衡發(fā)展和居民的普惠型發(fā)展。因此，建議加強以特色產(chǎn)業(yè)帶動鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展能力，從而拉動鎮(zhèn)域就業(yè)，提升其基礎(chǔ)設(shè)施改善的財政能力，提高空間優(yōu)化發(fā)展和均衡發(fā)展能力，增強財政轉(zhuǎn)移支付和民生保障能力，提高維護生態(tài)環(huán)境的綜合能力。這是一條內(nèi)生型的生產(chǎn)、生活、生態(tài)一體化發(fā)展的特色小鎮(zhèn)道路。所以推動居民普惠，既是就業(yè)機會層面的普惠，更包含了基礎(chǔ)設(shè)施、生活水平和生態(tài)環(huán)境層面的鎮(zhèn)域普惠發(fā)展能力。只有當一個具體的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展能夠帶動實現(xiàn)本鎮(zhèn)域內(nèi)的居民普惠型和生態(tài)友好型發(fā)展時，它才是優(yōu)質(zhì)的特色小鎮(zhèn)。

4.品牌積淀的原則

每一個特色小鎮(zhèn)都需要積淀出屬于自己的文化形象與文化意象認知品牌，并以地方品牌的形態(tài)助推特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。一部分特色小鎮(zhèn)以傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)作為特色產(chǎn)業(yè)，一些特色小鎮(zhèn)依托歷史文化資源特色拓展出歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)或文化旅游產(chǎn)業(yè)。無論是哪一種特色小鎮(zhèn)，都需要在特色化發(fā)展的路上積淀出更豐厚的文化品牌與文化形象。特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵之一便是以特色化發(fā)展模式，以歷史發(fā)展的視角，積淀一個小鎮(zhèn)的文化資本。每一個特色小鎮(zhèn)都應(yīng)該是一個知名的地方品牌，是一個具有特色文化資本的小鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟品牌與文化品牌。所以，注重歷史積淀，系統(tǒng)治理與管控好特色小鎮(zhèn)發(fā)展進程中的各種問題，從經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等角度全面提升特色小鎮(zhèn)的發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵，才能不斷積累和沉淀出特色小鎮(zhèn)的發(fā)展品牌。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展培育須建立科學嚴格的評估機制

特色小鎮(zhèn)的培育和評定須建立科學、嚴格的評估標準和體系。在各地推動的特色小鎮(zhèn)培育和建設(shè)過程中，盡量實施一年培育認定、三年中期評估和五年終審的方式來進行評估和獎勵。以三年評估、五年終審的方式分別進行考核評估和終審驗收，并分別給予相應(yīng)的獎勵。

1.考核評估特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色與特色產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)特色主要基于特色小鎮(zhèn)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)是否具有某種產(chǎn)業(yè)的集聚度，是否是龍頭型企業(yè)，能否形成國內(nèi)外的影響力和較高的投入產(chǎn)出比。特色產(chǎn)業(yè)主要考察特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)在一定區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展形態(tài)，是否具有特色競爭力和特色產(chǎn)業(yè)的品牌影響力。這可以根據(jù)不同門類的產(chǎn)業(yè)建立相應(yīng)的指標體系，但一定要嚴格考核產(chǎn)業(yè)特色化程度和特色產(chǎn)業(yè)的競爭力水平。

2.評估特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力

特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)、城、人、文的融合一定是以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，因此，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性便是重要的考核內(nèi)容。五年終審期應(yīng)該能從產(chǎn)業(yè)特色、企業(yè)運營能力、企業(yè)創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展容量和市場趨勢等作出基本判斷。同時也需考核生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化和民生水平等相融指數(shù)，從而評估出特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、運營和治理的綜合水平。

特色小鎮(zhèn)承載了我國城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展的重要歷史使命。以產(chǎn)業(yè)特色為基礎(chǔ)，以生態(tài)、生活、民生協(xié)調(diào)發(fā)展為目標的特色小鎮(zhèn)，一定要從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃及政府體制機制創(chuàng)新等方面進行系統(tǒng)規(guī)劃與治理。當然，羅馬非一日建成。建設(shè)特色小鎮(zhèn)，不是一朝一夕的事情。特色小鎮(zhèn)的成功與否，還需經(jīng)由歷史去檢驗。但是，面對正在如火如荼推進的中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮，為了少走彎路，不走老路，避免進入死路，我們迫切需要建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展的新的共識。以因地制宜、可持續(xù)發(fā)展、居民普惠以及品牌積淀的方式，扎實推動特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

★本文系江蘇高校哲學社會科學研究重大項目《中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐與路徑研究》（編號：2013ZDAXM001）的階段成果。

（作者單位：南京大學城市科學研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.007 ■ 編輯：張涵